农村土地流转过程中非农化现象与农民利益的保护

刘宜铭++魏静妍

摘 要 随着我国工业化、城镇化的快速发展，农村人口的非农化程度不断提高，这对农村土地流转具有深刻影响，并进一步影响到我国农村及农业的发展。以河南省偃师市的土地流转为例，从农民，企业和各级政府方面将农村土地流转过程中的发生的权益纠纷、利益分配等难题呈现出来，分析问题背后的深层次原因，探究在土地权益的分配、加强耕地和农民利益保护等一些方面上，如何合理使用农村土地并建立土地流转机制的一条道路。

21世纪上半叶，是中国从传统的农业社会完成向现代化城市社会转型的关键时期。城市化就是在农业社会中占人口绝大多数的农民改换职业和居住地的迁移过程，因此可说土地在其中扮演了枢纽作用。 国家新型城镇化规划（2014-2020年）中就提出要推进符合条件的农业转移人口落户城镇，并建立健全农业转移人口市民化推进机制，使其享有城镇基本公共服务。其中还重点提到要大力发展小城镇，推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。同时，还要推动城乡发展一体化发展，建设社会主义新农村。那么在此过程中，农民利益的保护也显得尤为重要。在这样的大背景下，土地流转作为我国农村土地制度改革的重点受到了广泛的关注，这顺应了推动工业化、城市化健康发展的现实需要，另一方面，也是推动城乡一体化发展、实现高水平的全面小康社会的战略要求。

关键词 农村；土地流转；利益

一、农村土地流转的认识与发展

土地流转的实质是使用权的流转，农村土地流转是指在农村所有权归属和农业用地性质不变的情况下，持有土地承包权的农民依法自愿有偿将土地使用权从承包经营权中分离出来，转让给其他农户或经济合作组织的过程。

从土地的用途来看，农业用地、建设用地和未利用土地是一般的分类，因此农用地流转、农用地向建设用地流转、建设用地流转成为土地流转的主要三种类型。 农用地流转成为建设用地主要是集体和国有建设两个方向，其中前者是因为农村发展而将农用地流转到集体建设用地，土地的性质并未发生改变；而后者则是出于修建公共交通、国家征用建设等目的，把农用地的所有权转为国家。从本质上讲，这两者都属于土地的非农化，因为一旦农用地流转成建设用地，无论其性质如何，结果基本上是不可逆的。

从农村土地流转模式来看，则主要包括三类： 一是以农户作为土地流转主体的私人流转模式，主要出现在经济欠发达地区，存在单层委托代理关系，包括农地转让和出租； 二是以农村集体经济组织为主体的政府主导模式，主要出现在中等发达地区，是典型的双层委托代理关系，主要是反租倒包和转包； 三是以流转市场中介为主体的市场导向模式，在发达地区较为普遍，如股份合作制模式等。 本文在论述过程中基于调研的事实，主要侧重于第一和第二类模式的分析。

二、以河南省偃师市为例，探究我国目前农村土地流转的现状与问题

偃师农业基础较好，发展较快。是国家优质专用粮生产基地、小麦良种重要繁育基地、河南省粮食生产基地县（市）和全国小麦高产、稳产、优质、低成本栽培技术的发源地，小麦常年总产量平均在1.8亿公斤左右，单产居全国领先水平。

但是如今，原有的耕地上建起了许许多多的工厂，其中，以岳滩镇为例，目前的农村耕地一半以上以為工厂。其中，规模较大的工厂是由政府划拨土地，来进行产业集聚，并进一步形成工业园区。而大部分小工厂的土地来源，主要是与当地农民直接签订合约，没有经过申报审查，是在双方的同意下，直接在原有耕地上建立厂房。由于农民对土地价值评估的机制不够完善，在经济地位、风险预判及规避方面也基本处于弱势，因此，这种私人流转往往风险较大。

较多的工厂使当地外出打工人员显著减少，给农民提供了充分的就业岗位。农民的收入主要来源为在本地区工厂工作。但近年因为工厂的急剧增加，当地的环境也发生了很大变化，最直观的是耕地数量明显减少，农民的部分粮食需要购买。在某些村因为有的工厂排放污染气体还导致周围空气污染。因为这些工厂从用地开始大部分就是非法用地，以至工厂排水排气不合法现象严重。而且，部分产业重复建设，产能过剩，摩托车行业尤其突出。这也加大了土地流转的风险。

另外，部分村镇还通过集中建设农村公寓、农民住宅小区来实现土地的集中。对那些在城镇落户的农民，他们村里的宅基地可以在“自愿”的前提下，有偿退出，由村集体出资购买。国家为了公共利益的需要，可以对土地实行征收或者征用并给予补偿。可是，现实中却存在一些以公共利益为名征用农民集体土地，却将土地用于房地产开发、企业项目建设等行为。而且，大部分村落集中建设农村公寓、农民住宅小区时缺乏相应的基础设施建设，农民满意程度并不高。另一方面，在对农民补偿方面，形式则比较单一，仅有一笔赔偿款，而缺乏相应的保障制度。

通过我们的调查走访得知，近8成的农民愿意接受土地流转，农民种粮积极性普遍不高。另外，在谈到土地入市，与国有土地“同权同价”时，农民毫无例外的全持欢迎态度。与此同时，也有近6成的农民愿意以入股的方式与企业共享收益，共担风险。

三、全国范围内农村土地流转存问题概述

从现实情况来看，全国大部分农村的土地流转也存在有上述问题。其主要概括如下：

1.现行土地流转制度不完善，农村土地流转的收益分配不合理

土地收益分配作为土地流转模式中的一个关键环节，直接影响农民收入，这也是决定土地流转能否稳定运行的重要依据。 对农民来说，土地是一种收入来源，放弃土地承包经营权，就等于失掉了土地持久性的收益。城镇化进程加速了农用地承包经营权的流转，建设用地的规模也越来越大，涉及到征用土地的项目越来越多。国家将农村集体所有的土地征收，按照市场化运作流转，而征地补偿费用里本身就包含着土地上附着的作物的补偿，这个过程中对土地补偿范围、补偿标准和补偿金的分配比例等关系到农民利益的方面存在诸多问题。而且补偿形式通常是一笔单一的赔偿款，而缺乏相应的保障制度。endprint

2.中介服务组织滞后

由于土地流转交易市场的特殊性，农业经营大户的土地流转需要土地流转中介组织的介入，我国土地流转中介主要由农民自发兴办和政府兴办。 但是目前这两类中介机构都较少，导致农民在流转土地后容易出现社会保障缺失的问题。一方面，农村土地转入户在转入土地后，需要投入一定的资金进行经营，但中介服务的滞后使得经营土地必需的资金难以筹集。这使一部分土地转入户不得不放弃更多的土地，而农村风险担保体系不完善，也阻碍了农村土地的有效流转。另一方面，我国农村人口众多，人均耕地面积较小，农村各个农户的承包地大部分是分散的、由不同位置、不同质量的小块土地构成。在没有组织或项目带动的情况下农户之间自发的、短期的流转，难以形成具有适度规模、连片经营的土地。 我国农村土地流转的信息网络建设不完善，农民无法获得有效的农地流转信息资源，仅仅依靠政府来主导土地流转极易造成资源配置无效率，因此，农地流转的中介机构成为了影响土地流转推进速度的关键。

3.非粮化趋势和非农化趋势明显

粮食安全是国家经济安全的基础。农地流转中的非农化，毫无疑问，会对我国的粮食及经济安全造成巨大影响。而非农化会对土地造成巨大的毁坏，且这种毁坏如果进行修复又需要大量的资金和时间。另一方面，土地的农业使用与他用相比较处于弱势地位，特别是位于城市周边地区的土地，相同的田地是用来从事工业和商业还是用于农业，在经济效益上会悬殊很大。 在追求利益最大化的驱动下，农民往往不会在意土地流转后的用途。

四、推进农村土地合理有序流转的建议

中国的新型城镇化实质上是人的城镇化。针对我国现行农村土地流转出现的问题，应该将农民利益放在首位，要使农民在城镇化的进程中获得满足感。鉴于此，建议如下：

1.完善土地管理相关法律法规和公共政策，逐步实现城乡土地政策一体化

（国家层面）当前土地立法和土地管理机构形式和内容差异明显，法律机制、地方规章不够健全，这导致部分农村土地在流转中带有自发性、盲目性与随意性，土地纠纷、侵权行为时有发生。因此，改革不仅是保护农民利益，更是适应社会主义市场经济，推动新农村建设的需要。

2.加强农村土地流转的监管机制，规范政府行政行为

逐步建立健全农地规范管理制度、完善土地承包经营权的登记制度，采用登记生效主义，进一步增强农民的土地权利，规范土地流转程序，培育土地流转市场，严格准入门槛，加强事中和事后监管，依法打击非法占地等行为。

3.完善农村土地流转征收补偿制度，健全农村社会保障体系

农民离开土地后需要有完善的农村社会保障制度为生存提供保障，只有为农民解决后顾之忧，才能使农民脱离对土地的依赖，使土地真正在流转中实现价值。因此，政府需要打破对农村土地流转的传统管理理念，将农民的切实利益放在决策首位。 根据该区域土地的地理区位因素，流转后用途及征收后用地用途带来的增值效应，灵活制定补偿标准，允许合理的扩充和调整。具体措施有：设立失地农民社会保障基金；非公共利益占用农民集体土地，用地单位应为失地农民办理失业、大病、养老等保险 等。

4.加大对粮食规模经营的主体的扶持力度，抑制土地“非农化”“非粮化”现象

新型农业经营主体和农民联系最密切，不仅能带动农民发展，还能更好地利用土地并產生规模效益。所以应加快培育新型职业农民、家庭农场、农民合作社等购买服务承接主体，逐步实现农业社会化服务资源的有效配置，助推粮食规模化生产。另外，还应健全供销体制，打消农民的后顾之忧。

5.组建与发展各种类型的土地流转中介服务组织

加强完善中介组织相关规章制度建设，推进中介组织规范健康发展，是保证农民在土地流转中具有同等权利，保障土地流转工作顺利有序发展的重要环节。 政府应逐步完善与土地流转中介组织的相关的法律制度，规范土地流转中介组织运行程序，明确农村土地流转中介组织的法人地位。要使中介组织依法有效提供土地流转信息预测、咨询、谈判、流转价格评估等服务。同时，还应协同中介组织开展农村土地融资、信托、保险、招商等相关活动。

五、结语

周其仁教授在其著作《城乡中国》中曾提到：原本属于农民集体所有的土地，一旦被划入城市范畴，在法律上就成为国有土地；从农民的集体土地转为国有土地，唯一合法的通道就是带有行政强制性质的征用或征购；最后，究竟多少国有土地可向市场出让，也由行政权决定。这句话不仅说明了土地资源基本上不受市场控制事实，还充分体现了农民在土地流转中的不利地位。

基于当下供给严重失衡的农村土地流转市场现状，我们必须加强和完善法规制度建设，科学界定土地所有权主体和产权边界，建立长期稳定土地承包关系。各级政府也应积极采取措施，在保证粮食安全、稳定基本农田和统筹城乡发展的前提下，积极开展农村改革试验区、现代农业示范区、农村土地产权交易所等试点，探索完善土地联产承包责任制，通过土地租赁、土地整理、土地入股、土地合作社等多种流转模式，尽快引导和推进农村土地经营权有序流转，实现农业增效，农民增收，为实现全面小康社会扫清障碍。

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