供给侧改革下我国资源型城市发展转型研究

兰国辉+荀守奎

摘要：为进一步统筹规划，协调推进我国资源型城市产业转型升级，立足于当前我国经济发展新常态，从供给侧结构性改革的背景下剖析我国资源型城市转型升级的现状及其面临的困境，找出我国资源型城市转型发展的瓶颈所在。以分属于不同发展阶段的六盘水市、淮南市、铜陵市、马鞍山市四座资源型城市为研究对象，深入剖析其转型发展模式和转型成效，并进行比较分析。最后，根据四座资源型城市的转型模式得出了一系列的经验和启示。

关键词：供给侧改革；资源型城市；转型升级

中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）06-0044-005

工业化进程的不断加快，使得资源型城市资源供给过剩、有效供给不足、矿产资源枯竭、经济结构畸形、生态破坏以及社会体制性障碍等问题日益凸显，资源型城市的转型发展已经受到全世界的关注。近年来，我国高度重视资源型城市的转型问题。2013年颁布的《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》，首次明确界定了我国262个资源型城市的名单，并将其划分为成长型、成熟型、枯竭型和再生型 4 类，分类指导其转型发展。2017年国家发改委根据国家“十三五”规划纲要和《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》，制定出培育资源型城市转型发展新动能的指导意见，进一步引导资源型城市从粗放、高耗能的传统模式转向绿色、环保的高效能模式。我国经济发展新常态进程中，能源、原材料等行业产能过剩、有效供给不足、成本激增等问题也进一步凸显，使得资源型城市转型发展的困难和压力进一步加剧。[1]2015年我国在全行业推行供给侧结构性改革，旨在调整产业结构，消除过剩产能，提高有效供给，进而提高全要素生产率，实现资源配置效率最大化。这无疑给资源型城市转型发展提供了一种新思路和新机遇。本文从供给侧结构性改革的时代背景出发，在分析我国资源型城市发展现状和其存在的困境的基础上，以分属于不同发展阶段的六盘水市、淮南市、铜陵市、马鞍山市四座资源型城市的转型模式为例，进行对比分析，得出了一系列的经验启示。

一、我国资源型城市发展转型存在的困境

资源型城市即得益于自然资源的开采而发展壮大，且以资源产业为主要工业产值的城市。[2]总体来看，我国资源型城市具有数量众多、分布较广、历史贡献巨大、加快经济发展的现实地位较突出等特点。近年来，随着工业化进程的加快以及遭遇全球能源变革，我国资源型城市的发展在原有困境上滋生了诸如资源枯竭速度加快、产能过剩、有效需求不足、产业链条单一、转型成效缓慢、生态环境恶化和城市失业率日益升高等一系列新问题。

（一）区域差异化较大，可借鉴经验较少

从空间分布上看，资源型城市转型发展的现状与其区位和经济实力不匹配。我国资源型城市大多分布在中部地区，中部地区的资源型城市数约占全国资源型城市总数量的一半，中西部地区的交通条件和经济实力在一定程度了制约了其转型发展。从资源种类上看，我国资源种类众多，不同种类资源的转型各不相同，必须按照资源类别分类探索其转型模式，这也就使得我国资源型城市转型成效较为缓慢。从发展阶段上看，我国有31个城市属于成长型资源型城市，141个属于成熟型城市，67个城市属于衰退型城市，23个城市属于再生型城市。[3]因此，处于不同发展阶段的资源型城市应制定的转型模式均不相同，且我国资源型城市转型成功的经验相对缺乏，这无疑增加了转型难度，需要资源型城市不断摸索符合自身的转型模式。

（二）资源枯竭速度加快，资源型城市经济下行压力增大

随着工业化进程日益加快，资源需求和开采力度日益加大，这无疑加快了资源型城市资源枯竭的速度。资源型城市长期依靠资源开采来拉动当地经济发展，资源的枯竭问题制约着当地经济的可持续发展。截止到2016年，我国资源型城市中约有26%的城市属于资源衰退型城市。2012—2016年全国利润总额同比下降了大约70%，相关上下游企业的亏损无形中导致资源型城市经济下行压力增大。此外，随着劳动力成本、开采成本以及在开采区环境保护投资的增大，资源开采成本逐年增加，进而导致资源型城市矿产利润进一步下降。据统计，2016年我国有色金属、石油的成本较2015年分别增加了4.2%和3.7%；2016年煤炭和黑色金属的利润率分别下降至1.5%和4.3%；与此同時，原油、铁矿石、铜等矿产的售价均出现了一定程度的下降，这也使得资源型城市的矿产经济利润下行压力进一步雪上加霜。

（三）产能供给过剩，有效需求不足

整体上看，现阶段我国资源型产业产能利用效率低下，绝对供给过剩。一般来说，产能利用效率的合理区间为79%～83%，低于75%即为严重过剩。[4]相关资料显示，2015年我国工业企业的产能利用效率不足 67%，产能出现严重过剩。其一，由于资源型城市前期大规模的投资使得开采规模不断扩大，产业建设周期较长，由此带来产业滞后效应，导致产能大批集聚，进而出现供给过剩。其二，资源型产业集中度不高，资源型产业受体制机制方面的约束，资本和品牌的有效集中在长期竞争中无法实现，如地方保护主义及体制改革的滞后等均会导致产业竞争过度，从而引发产能过剩。其三，行政垄断与自然垄断结合或其他因素形成的资源“暴利效应”也使得对资源型产业投资盲目增加，进而使得产能扩张速度远远超过需求扩张速度。此外，一系列替代能源和清洁能源的出现，使得传统的矿产资源需求量日益下降，传统资源的供给和需求之间的不匹配，进一步加剧了矿产产能过剩问题。

（四）产业链条单一、产业转型成效十分缓慢

首先，资源型城市长期以当地矿产资源为基础产业，产品结构十分单一，产业链条短缺，传统产业的转型对当地经济的冲击十分巨大，因此转型成效短期内见效较慢，转型期限一般较长。其次，长期以来资源型城市的发展路径以传统的资源开采和利用为主，在资源深加工和精加工等产业的投资力度相对较少，这就使得资源型城市产业延伸受限，产业转型成效缓慢。再次，对于资源衰退型城市，其经济长期依靠当地矿产资源来推动，随着当地矿产资源的枯竭，其经济发展逐渐转向依靠于替代产业拉动，如果不具有独特的产业和地理位置优势，经济压力和转型发展压力将十分巨大。而我国大多数资源型城市都位于中西部地区，地理位置的限制也加大了其发展转型的难度。一般来说，资源型城市转型的最佳时期在成熟期，衰退期的资源型城市由于错过了转型的最佳时期，如果不存在区位优势和替代产业优势，转型成效将很难在短期内有所体现。endprint

（五）生态破坏严重，环境问题日益突出

一方面，随着年复一年矿区资源的大规模开采、能源加工转化，以及矿产资源的运输，导致资源型城市生态环境日益恶化，引发了诸如大气污染、固体废弃物污染、水体污染、地表塌陷和水土流失等生态问题。另一方面，受我国资源型城市早期“先污染后治理”发展理念的影响，使得资源破坏严重，后期治理压力较大且成效不显著。此外，与国外发达国家相比，我国在资源型城市环境治理的投入上存在严重的不足，而且受全球资源价格下降的影响，资源开采量下滑严重，资源型城市经济发展压力十分巨大，使得资源型城市在治理环境污染及环境保护的投资十分有限。

（六）矿工失业率增多，城市民生问题日益突出

近年来，我国大力实行供给侧结构性改革，资源型城市纷纷响应国家去产能的号召，这也就导致了一大批矿工失业问题，失业矿工的安置和分流问题制约经济的可持续发展。一方面，资源型城市由于矿产资源的日益枯竭、企业重组，导致一大批矿工失业。据统计，东川市由于受铜矿资源枯竭，又加之长期依赖铜资源的单一的产业结构，让东川经济发展后继无力，矿工失业率一度高达40.2%。[5]另一方面，受国际能源价格普遍下降的影响以及我国供给侧结构性改革去产能的号召，一大批小型高成本的矿井将会逐步被关停，这也必将使得矿工失业率进一步增大。据统计，近两年安徽省两淮城市，因响应国家去产能的号召逐步关停小型煤矿，导致近十万名矿工失业。失业率的增加，使得居民生活水平降低，社会矛盾日益突出。

二、不同发展阶段我国资源型城市转型模式的比较分析

近年来，资源型城市纷纷在考虑自身实际情况的基础上，紧跟国家的政策形势，积极探索出了各自的转型发展模式，并取得了一定的转型成效。本文以分属于不同发展阶段的六盘水、淮南、铜陵以及马鞍山四个典型的资源型城市为例，深入剖析其转型发展模式，并进行比较分析。

（一）六盘水市转型发展模式：坚持创新引领、绿色、多元化发展模式

六盘水市是我国西部地区重要的煤炭资源产地，属于成长型资源型城市，现阶段正是资源转型的最佳时期。近年来，六盘水市在考虑到自身地理位置及经济基础的实际情况下，始终坚持创新引领，坚持绿色、多元化的发展模式，力争实现其从“煤都”向“凉都”的转变。其多元化转型发展路径大体分为：坚持以生态化和产业化的“两化”改革为引领；致力于开展循环经济、农村改革以及山地旅游“三件大事”；走西部地区特色的产业生态路、山地农业路、特色健康旅游路以及山地特色城乡一体路“四条新路”；全力推进供给侧改革，深入实施大扶贫、大数据、大生态、大旅游、大健康“五大战略行动”。[6]此外，六盘水市在转型升级进程中还大力推行循环经济。据统计，2016年，全市资源产出率完成2598.43元/吨，主要再生资源回收率为72.5%，工业用水重复利用率为95.08%，工业固体废弃物综合利用率为62%，城镇污水处理设施再生水利用率为16.44%。随着转型措施的实施，六盘水市产业转型取得了一定的成效，其三大产业结构比例从2011年的5.9∶61.1∶33.0优化调整至2016年的9.6∶50.2∶40.2；2016年全年实现旅游总收入124.65亿元，较上年增长了68.9%；全年单位GDP能耗也较上年下降9.66%。

（二）淮南市转型发展模式：四步同趋，培育新的增长点

淮南市是我国六大煤电基地之一，煤电占工业产值比重超70%。但是，随着全国煤电产业进入“寒冬”，淮南市GDP增速放缓、煤炭行业需求低迷、产能过剩等问题凸显。由图1可知，淮南市GDP增速自2012年的12%逐年下降至2014年的0.6%，其转型发展迫在眉睫。2015年淮南市GDP增速回升至3.7%，但GDP总量仍存在一定程度的减少。2016年淮南市也积极响应能源供给侧结构性改革，进一步去产能，大力发展高新技术产业，转型效果进一步得到体现。2016年淮南市GDP总量跃升至963.8亿元，GDP增速回升到6.6；三大产业的结构比例也由2012年的7.8∶64.0∶28.2调整至12.3∶47.2∶40.5。

整體上，淮南市转型模式可总结为以下四个方面：第一，立足自身，强化煤电基础产业优势。据统计，近五年来，淮南市煤炭设计规模增加了3100万吨，与此同时电力装机容量也增加了510万千瓦。第二，发展信息技术产业，打造大数据高地。近年来，淮南市致力于对大数据产业的投资和开发力度，通过大数据产业带动当地经济市场，逐步实现淮南由煤炭之城向“DT高地”的转变。例如，淮南“江淮云”产业平台、大数据产业平台等创业基地的建成。第三，坚持科技引领城市转型升级。淮南市一直致力于培育和引进高科技人才为其产业转型注入创新血液和创新动力。第四，寻找当地特色，彰显传统文化的特色。例如，大力宣传和推广淮南特有的豆腐传统制作技艺项目及抗战遗址纪念基地等项目。

（三）铜陵市转型模式：构建“一二三四五”转型体系，推动铜产业转型升级提质增效

铜陵市被称为“世界铜都”，是新中国第一个铜工业基地。长期大规模的开采使得铜陵的资源日益枯竭，传统发展方式难以为继，转型势在必行。铜陵市的转型体系可用数字“一二三四五”来描绘：“一”是围绕一个主体设计，建成“四转一解决”转型思路；“二”表示实现产业延伸和产业替代相融合，同步驱动；“三”是发展节能减排、循环经济和生态环保型城市；“四”是加快推行国企改革、行政管理体制改革、供给侧改革以及生态文明制度建设等四项机制体制建设；“五”是实现经济、社会、人口、资源、环境五者之间的协调发展模式。

近年来，铜陵市的产业转型取得了一定成效。2016年，铜陵市全年生产总值（GDP）为957.3亿元，较2012年增长了54.08% ，其中第三产业较2012年增长了121.03%。由2016年铜陵市经济发展通报可知，2016年铜陵市全市战略型新兴产业产值729.2亿元，占规模以上工业比重达到30.4%，占比较上年提高1.5个百分点；铜基新材料产业集聚发展基地完成工业总产值680.5亿元，增长8.7%，对规模以上工业总产值增长的贡献率达到38.4%，拉动全市增长2.4个百分点。endprint

（四）马鞍山市转型模式：“以钢为本”，坚持“钢港绿诗”的转型发展理念

马鞍山因钢设市，作为工业主导型的资源型城市，其工业化率达57.5%，为城市经济的发展作出了巨大貢献。但是，近年来随着钢铁产业面临产能过剩，马鞍山市不得不探索转型升级之路。

马鞍山市的转型发展模式，即在“以钢为本”的基础上，大力发展先进制造业，以提升发展质量和效益作为首要任务。例如，将铁基新材料产业作为首位产业，同时制定并实施了《工业经济倍增行动计划》。其次，跨江发展，从“以钢立市”转型到“以港兴市”。利用其港口城区独特的地理位置优势，将其打造成为安徽江海联运枢纽中心和现代化新城区。再次，逐年加大科技创新力度，推动传统产业向价值链高端延伸。数据表明，马鞍山市2016年全年科技研发经费投入占GDP比重达2.63%，全年高新技术产业的产值为850亿元，较上年增长9.5%。此外，马鞍山市还注重对环境的保护，注重绿色、可持续发展。近年来，马鞍山市一直致力于推行文化旅游和现代服务业。2016年全年旅游业总收入209.57亿元，比上年增长19.5%；第三产业增加值为582.48亿元，增长10.7%；三大产业比重也由上年的5.8∶56.7∶37.5调整为5.6∶55.4∶39。

三、不同发展阶段下资源型城市转型模式的经验和启示

通过对我国资源型城市的现状以及不同发展阶段下资源型城市转型模式的探讨，发现资源型城市转型成功的与否是受诸多因素共同影响的结果。根据以上四座典型资源型城市转型发展模式，本文得出了以下经验和启示。

（一）明确自己所处的发展阶段为前提

资源型城市要想转型成功，首先必须明确自身处于哪一发展阶段。[7]抓住合适的转型期对资源型城市转型发展来说显得得尤为重要。相关资料表明，资源型城市的最佳转型阶段当属在其发展的成熟期。[8]因此，相比较衰退型资源型城市（铜陵市）来说，处于成长期的六盘水市和处于成熟期的淮南市产业转型压力相对较小，短期内其转型成效也相对较明显。而对于铜陵市这种资源衰退型城市，该市政府根据自身的发展阶段有针对性地实行了应对矿产资源枯竭的产业延伸和产业替代等政策，以及申请老工业区搬迁改造试点等措施，均取得了一定的转型成效。马鞍山市属于再生型资源型城市，其转型发展得益于其独特的区位优势，因而其转型压力相比其他三座城市来说较小，转型成效也比较明显。

（二） 立足根基，结合自身优势，寻找新的经济增长点

任何一个城市的发展都不可能脱离其基础产业的发展，而应该是在传统产业的基础上逐渐发展和延伸新兴替代产业，从而逐渐摆脱当地经济对传统产业的依赖性。资源型城市的发展必须立足于其基础产业，注重上下游产业之间的融合，在传统产业的基础上寻找新的经济增长点。例如，六盘水市的发展紧密结合其资源产业的优势，利用其西部地区独特的地理位置优势发展山区特色农业、特色健康旅游业等。淮南市则立足于当地的煤炭资源，紧密结合国家供给侧结构性改革的主线，通过推行煤炭行业供给侧结构改革来优化其产业结构，调节过剩产能，进而提高资源配置效率，达到全要素生产率最大化。马鞍山市属于再生型资源型城市，借助于其天然港口的区位优势，实现了从“以钢立市”到“以港兴市”的转型效果。

（三） 加大科技创新，坚持绿色可持续发展的理念

近年来，我国经济的转型发展致力于通过科技创新引领、追求循环经济和绿色GDP的转型发展模式。在转型模式上，六盘水市始终坚持创新引领转型的理念，坚持走科技推动，绿色、可持续的产业转型之路，致力于实现其从“煤都”向“凉都”的转变。例如，六盘水市的山地特色农业，山区特色健康旅游业以及承办夏季国际马拉松赛等健康产业均体现出六盘水市注重实现其向新兴服务业的转型。从淮南市转型发展模式也可以看出，淮南市在转型发展的过程中，注重可持续发展，大力发展信息技术产业，把目光聚集于大数据产业，致力于打造大数据高地。此外，淮南市还大力发展文化服务业这一生态环保型旅游服务业，如淮南豆腐文化旅游节以及寿县古文化遗址等旅游服务业。铜陵市的转型模式也坚持走绿色、协调可持续之路，通过加大创新投入力度，实现产业延伸和产业替代的转型模式。同样，马鞍山市在转型发展的过程中一直致力于推行文化旅游和现代服务业，坚持绿色、环保、可持续发展的理念。

（四） 加大政府的政策引导和支持力度

政府政策的引导和支持作用对资源型城市的成功转型也是不可或缺的。当前我国供给侧结构性改革的大环境，我国各行各业均在推行供给侧结构性改革，这无疑给资源型城市的发展提供了重大的政策指导和发展机遇。资源型城市在转型发展中应积极响应国家供给侧结构性改革的要求，在转型发展中坚持做到“三去一降一补”的发展要求。[9]资源产业的供给侧结构性改革也有利于淘汰落后产能，进一步缓解我国资源产业供需结构矛盾的问题。例如，现阶段我国资源型城市小型矿井的逐渐关停也就体现了这一点。此外，政府对资源型城市转型升级方面实行适当的政策倾斜对资源城市的成功转型也具有重要的作用。铜陵市申请老工业区搬迁试点、马鞍山市获批国家“战略性新兴产业”区域集聚发展试点、淮南市获批的煤制天然气等项目，无疑对三座城市的转型升级起到了巨大的推动作用。

（五） 加大社会保障力度，缓解社会矛盾

首先，政府应尽可能多地为失业矿工提供创业能力和转岗技能培训，培训和市场挂钩，提高失业矿工的再就业能力与市场需求岗位之间的匹配度。其次，实现基础产业与新兴产业相融合，尽可能多地为失业人员提供与其能力相匹配的工作岗位。再次，进一步招商引资，不仅为当地创造更多的岗位需求，还能壮大当地的经济实力。此外，还应该积极加强和省外发达地区之间的交流、沟通和合作，协调转移富余劳动力，缓解当地的失业人口压力。最后，对于长期失业或待业在家的矿工还应做好相应的最低生活保障工作。例如，政府暂时性失业最低生活补偿、采煤沉陷区避险住房安置及配套基础实施建设以及工作岗位优先安排失业矿工等政策。

参考文献：

[1]徐充，刘志强. 东北地区产业转型发展的现存难点与对策研究[J]. 江淮论坛，2016，（1）：32-35.

[2]张哨军. 资源型城市的界定和分类[J]. 中外企业家，2011，（24）：3.

[3]孔瑜，杨大光. 中国资源型城市产业转型的模式选择[J]. 资源开发与市场，2014，30（1）：85-88.

[4]涂蕾. 新常态下资源型城市产业转型研究[D].长沙：湖南师范大学，2016.

[5]王素军. 中国资源型城市转型路径研究[D].兰州：兰州大学，2011.

[6]“凉都”六盘水：在产业转型中探求绿色路径[N].中国青年报，2016-07-06（05）.

[7]曲建升，高峰，张旺锋，等. 不同资源类型的资源型城市经济转型基础与模式比较——以典型资源型城市为例[J]. 干旱区资源与环境，2007，21（2）：12-16.

[8]王素军，敖天平. 资源型城市转型模式比较研究——以甘肃省金昌市、白银市和玉门市为例[J]. 中国流通经济，2011，25（1）：58-62.

[9]徐君，李巧辉，王育红. 供给侧改革驱动资源型城市转型的机制分析[J]. 中国人口·资源与环境，2016，26（10）：53-60.

（责任编辑 明 笃）endprint