辽宁旅游标准化的探索与建设

◎辽宁省人民政府发展研究中心课题组

辽宁旅游标准化的探索与建设

◎辽宁省人民政府发展研究中心课题组

旅游标准化是支撑和引领旅游产业发展的重要技术基础，也是规范旅游经营和提升旅游服务质量的重要手段。近年来，辽宁省在旅游标准化工作的建设和实施方面获得了较快发展，并取得了一定的成绩，但同旅游发达省市相比仍存在差距。我们可借鉴浙江和江苏两省的先进经验，通过建立旅游标准化工作机制、健全旅游社会组织和建立旅游标准化联盟等多项措施，进一步推动辽宁省旅游标准化工作，规范旅游市场秩序、提高旅游服务水平、促进旅游业转型升级和提质增效。

辽宁 旅游标准化 政策建议

当前在我国旅游业大发展的背景下，如何提高旅游业的服务质量和服务水平进而推动旅游业的进一步发展，成为各方关注的焦点问题。旅游标准化是支撑和引领旅游产业发展的重要技术基础，也是规范旅游经营和提升旅游服务质量的重要手段。客观地说，正是在旅游产业发展到一定程度和水平之后，标准化问题才会凸显出来，这也是旅游业发展的必经之路。

近年来，辽宁省在旅游标准化工作的建设和实施方面获得了较快发展，取得了一定的成绩。然而，将辽宁省旅游标准化的发展水平同旅游发达省市相比较时，我们发现仍然存在较为明显的差距。因此，如何进一步推进旅游标准化工作，不仅是我们提升当前旅游产业发展水平、追赶旅游发达省市的现实抉择，更是旅游业在标准化基础上形成差异化发展路径的战略选择。

一、辽宁省旅游标准化建设和实施方面已经取得一定成绩，但同旅游业发达省市相比较，辽宁省旅游标准化仍处于初级阶段，存在一定的差距

旅游标准化工作一般包含旅游标准的建设（简称“制标”）和旅游标准的实施（简称“贯标”）两个方面的内容。在制标方面，自1987年，国家旅游局颁布实施首个旅游标准——《旅游涉外饭店的星级划分和评定》以来，国家对旅游标准化工作的重视程度逐年提升，相继制定和出台一系列的旅游业相关标准。截至2015年12月，我国旅游业已有国家标准30项、行业标准41项、地方标准400多项、企业标准2万多项，旅游标准体系基本形成。在贯标方面，国家旅游局自2010年3月份开始，在全国范围内实施了两年一个周期的全面推进旅游标准化试点工作。目前，全国已有三批1个省、36个市县（区）、76家企业完成试点任务，达到试点要求，成为全国旅游标准化示范单位。

（一）辽宁省旅游标准化建设和实施方面已经取得一定成绩

辽宁省的旅游标准化工作建设基本与国家同期进行，最早始于旅游涉外饭店的星级划分和评定，此后一直按照国家标准和行业标准推进旅游标准化工作。近年来，辽宁省旅游标准化工作获得较快发展，并取得一定成绩。

1.省级政府层面相继出台推动旅游标准化发展的政策，并制定部分地方旅游标准。2015年，省质监局出台《关于辽宁省政府办公厅旅游产业标准体系建设工作的指导意见》；2016年，辽宁省发布《辽宁省标准化体系建设发展规划（2016-2020年）》，这些政策的出台和实施推动了辽宁省旅游标准化工作进程。在旅游标准化建设方面，2015年省旅发委发布《温泉旅游小镇评定规范》《生态旅游小镇评定规范》以及《辽宁省旅行社等级划分与评定》等地方旅游标准。

2.地市政府在旅游标准化建设和实施方面有为且有创新。大连市和沈阳市在旅游标准化工作方面走在全省前列。大连市旅发委主导制定了《主题型酒店划分与评定》等地方标准，在试行后成为省级标准。大连海昌集团建立并实施了一套全面的300余项企业管理标准，通过国家旅游局验收成为我国首批旅游标准化示范单位。沈阳市制定了《沈阳市导游（领队）人员诚信服务考核工作方案》和《沈阳市导游（领队）人员诚信服务评价规范（暂行）》两项标准来规范导游从业人员的行为。

3.涌现出一批国家级的旅游标准化示范单位。在辽宁省的旅游标准化实施过程中，涌现出一批包括旅游企业和旅游景区在内的国家级旅游标准化示范单位，三批公示名单中共有4家示范单位（见表1）。此外，国家标准委依据《服务业标准化试点实施细则》的要求对笔架山风景区旅游服务标准化试点工作进行评估验收，成为辽宁省首批国家级服务业标准化试点合格单位。

表1 辽浙苏三省国家旅游局标准化示范单位名单

（二）同旅游业发达省市相比较，辽宁省旅游标准化工作仍处于初级阶段

我们认为，旅游标准化工作大致可以划分为三个阶段，即初级、中级和高级阶段。初级阶段是执行标准，即做旅游产品的标准化，通过制度化保障和维持旅游服务的基本底线。中级阶段是标准化基础上的差异化，即在标准化旅游产品的基础上做旅游品牌。高级阶段是制定旅游标准，即参与游戏的制定规则来制定旅游标准。

通过我们对旅游业发达的江苏和浙江两省的调研情况发现，这两个省旅游标准化基本达到了中级阶段，并在向高级阶段过渡。对比分析辽宁省旅游标准化建设和实施情况，我们初步判断，在旅游标准化方面辽宁省处于初级阶段即执行阶段，未能达到做旅游品牌的中级阶段，更远未达到制定标准的高级阶段。

（三）辽宁省旅游标准化工作同旅游业发达省市之间的差距

辽宁省旅游标准化工作同旅游业发达省市存在的差距，主要表现为以下几个方面。

1.旅游标准化工作理念存在一定差距。江浙的旅游主管部门较好的贯彻了“服务型政府”的理念，愿意带领和引导旅游企业、旅游景区等各类旅游市场主体参与和制定旅游服务标准，具有较强的积极性和主动性。而且，江浙地区的旅游主管部门支持各类市场主体探索建立新兴的旅游业态，并制定相应的服务标准制度，一旦这类新兴业态得到国家旅游主管部门的承认和支持，其所制定的服务标准往往就上升为国家标准或者行业标准，从而成为游戏规则的制定者，占据市场主导权。然而，辽宁省的旅游主管部门往往较多的秉持“管理型政府”的理念，更多的从管理的角度去贯彻国家和行业标准，较为缺乏参与制定旅游标准的积极性和前瞻性。

2.工作手段的创新程度不够。当前，旅游主管部门的管理手段主要是“评级”和“以奖代补”，从推进旅游标准化工作方面来看，仍然缺乏有效的工作手段。然而，江浙地区的旅游主管部门通过引导和合作的方式，适度弥补了工作手段的缺乏。如通过旅游标准化示范企业的标杆作用引导其他旅游企业实施旅游标准化，或者通过与旅游企业合作来共同参与制定旅游服务标准制度，能让企业提升内部管理水平并获得市场先机。可是，辽宁省旅游管理却遵循原有的管理思维，难以在工作手段上进行创新和补充，导致在旅游标准化工作方面仍然缺乏有效的工作手段。

3.旅游市场主体标准化意识较为淡薄，参与度较低。江浙地区的旅游企业和旅游景区等市场主体普遍具有较强的市场竞争意识，愿意同旅游主管部门合作，积极推进旅游标准化，参与标准化制度的制定。然而，辽宁省的旅游市场主体有较大比例是国有企业，普遍沿袭国有企业的管理制度，行政色彩浓重，对于如何实施标准化提高服务水平进而增强市场竞争力等问题重视程度不够，标准化意识较为淡薄。这就导致辽宁省旅游标准化只是在部分较为优秀的旅游企业和旅游景点开展实施，其他市场主体实施旅游标准化建设的比例较低，并且参与制定旅游标准化制度的市场主体更是少之又少。

4.旅游社会组织未能充分发挥作用。浙江的旅游社会组织在主管部门的指导下，组织专家制定旅游标准、协同旅游市场主体实施旅游标准化，为浙江省的旅游标准化工作出了较大的贡献。然而，辽宁省的旅游社会组织未能在监督自律、推进标准化建设、评定质量等级等方面充分发挥作用，尤其是在旅游标准的制定方面，应有更大的施展空间。

二、浙江和江苏两省的旅游标准化建设和实施经验值得充分借鉴

浙江和江苏是全国较早开展旅游标准化工作的省份。近年来，两省旅游标准化的制度建设和实施推进都获得快速发展，在我国各省市旅游标准化中的引领性地位显著增强，在保障旅游服务质量、提高游客满意度和提升旅游发展质效等方面发挥了重要作用。总的来看，总结出两省旅游标准化建设和实施经验有如下几个方面。

（一）初步建立较为完善的旅游标准化工作机制

浙江省旅游局统筹负责全省的旅游标准化工作，省旅游标准化技术委员会负责全省及相应地区旅游标准的归口管理，省旅游标准化研究会、中国旅游研究院旅游标准化研究基地等负责旅游标准化的理论研究，西溪湿地景区、开元酒店集团等旅游企业积极开展标准化建设工程，初步建立“政府部门指导、社会组织运作、企业共同参与”的旅游标准化工作机制。

江苏省则进一步强化省旅游局在组织引导产业发展、研议改革方案、推进部门合作、制订规划计划、审议重大事项等方面的综合协调职能，完善联席会议、专题会议、现场督办等工作机制。省旅游局在贯彻和落实国家标准、行业标准以及制定和实施地方标准的过程中，得到省委宣传部、省质监局和省财政厅等多部门的支持，实现了与众多部门的不断交流和职能互补，推动形成旅游发展合力。

（二）逐步建立较为完整的旅游标准体系

除了国家标准和行业标准之外，浙江和江苏两省还结合自身实际和发展趋势，逐步制定和建立了较为完整的地方旅游标准体系。目前，浙江省除了贯彻实施国家标准和行业标准之外，制定各类旅游地方标准规范上百项，其中现仍在有效实施的旅游地方标准有14项；由浙江省相关单位主导制定或参与完成的旅游国家标准6项、旅游行业标准11项，基本形成涵盖吃、住、行、游、购、娱等旅游全要素和全过程的较为完整的旅游标准体系。截至2017年6月，江苏省共制定和发布《旅行社安全质量规范》《乡村旅游区等级划分与评定》等旅游地方标准39项，基本涵盖旅游安全、旅游产品和旅游设施三个方面的内容，其中有3项地方旅游标准上升为国家行业标准，也初步建立了由国家标准、行业标准和地方标准所组成的旅游标准体系。

（三）旅游标准实施有序开展，标准化试点示范效应不断扩大

浙江省通过质量等级评定和认定等方式，优先推进部分社会认可度高、带动作用强的旅游企业和旅游景区进行标准化实施，并开展绩效评估。截至目前，浙江省共开展了三批全国旅游标准化示范单位的创建工作，绍兴市、遂昌县、淳安县、安吉县等四县市和仙居县神仙居景区等六家旅游企事业单位通过了国家旅游局的验收，还有一批旅游企业成为省级旅游标准化试点示范单位，多家旅游企业开展了国家级、省级服务业标准化试点项目。旅游标准化试点充分发挥了树立标杆、发挥榜样的示范作用，试点示范效应不断扩大。江苏省积极参与国家旅游局组织的全面推进旅游标准化试点工作，截至目前，苏州市成为全国旅游标准化示范城市，苏州工业园区、大丰区成为全国旅游标准化示范区，常州恐龙园、途牛网、花果山景区等一批旅游企事业单位成为全国旅游标准化示范单位。这些试点单位在提升自身管理经验、提高旅游发展水平的同时，为全省进一步推进旅游标准化工作提供了示范和样本。

（四）新兴旅游业态成为地方旅游标准关注的重点

浙江省一直关注和跟踪国内外新兴旅游业态的发展，并参考省内实际情况提前布局，适时制定和公布相关业态的地方标准，因此其旅游标准化工作走在全国前列。早在2006年，浙江省就制定了《漂流旅游安全和服务规范》，成为国内第一部漂流旅游类的地方标准。此后，有多部由浙江省率先制定的地方标准上升为国家标准或者行业标准。近年来，已陆续率先发布《特色文化主题饭店基本要求与评定》（2012）、《果蔬采摘基地旅游服务规范》（2014）、《房车旅游服务区基本要求》（2014）、《购物场所旅游服务规范》（2016）等地方旅游标准，并正在制定《旅游民宿等级划分与评定》等地方标准。

（五）旅游标准化区域合作稳步推进

为了推进长三角旅游标准一体化进程，浙江省联合上海、江苏、安徽等省市建立了长三角旅游标准化协作会议制度和联合工作制度。截至目前，四省市通过分别立项、共同制定、统一发布、分工实施的合作模式，联合制定出台了两项长三角通用的旅游地方标准，设置了统一完善的道路交通指引标志，评选了首批自驾车房车营地，开展了独具开创性的、推动区域旅游标准一体化的有益尝试。

三、辽宁省旅游标准化建设和实施中值得关注的几个重点问题

（一）旅游大产业思维

由于受制于国际国内严峻的经济形势、区域内经济结构调整以及体制机制等原因，辽宁省经济面临较大的下行压力。在此背景下，如何做大做强辽宁省旅游产业，使其发挥对经济更大的拉动作用，值得我们集合全省之力去思考和实践。发展旅游产业不应只是辽宁省旅游管理部门和旅游市场主体关注的问题，而应上升为省级层面的发展战略，形成旅游大产业思维。抓旅游不仅是抓产业培育，实质上也是抓发展环境、抓招商引资、抓开放发展、抓城市品质。因此，需要辽宁省各地和各部门共同配合旅游部门的工作，发挥职能互补的作用，形成制度合力，共同推动辽宁省旅游市场发展。

（二）旅游标准化与底线思维

一般来说，旅游标准化对于提高旅游服务品质、提高游客满意度、提升旅游市场主体管理水平和市场竞争力、推动旅游市场规范发展等均具有重要的作用。但是，我们也需认识到旅游标准化只是对旅游安全、旅游产品、旅游设施和旅游服务等方面制定出最为基本的要求，实际上是旅游服务的底线。因此，在全省的旅游企业和旅游景区等市场主体中实施旅游标准化只是维护和保障旅游服务的基本要求，这是我们的底线思维。当然，旅游标准化只是起点，也只是旅游标准化发展的初级阶段，我们还应在标准化的基础上走差异化的发展道路，向中级阶段和高级阶段转型升级。

（三）旅游标准化中的政府作用

同国际旅游标准相比较，我国的旅游标准化源自政府意志，由政府建立旅游标准化体系，然后组织人员制定，与利益相关方企业和旅游者关系不大。这实际是主管部门将标准作为法规和管理条例来推行，模糊了标准与法规之间的区别，只是将“标准”作为一种行业管理的手段，忽视了“标准”为行业服务、规范术语、引导和提升服务质量等方面作用。而且，旅游主管部门在贯标和认证工作中，只重视挂牌颁证，轻视过程监督和定期复核，导致部分旅游企业虽然通过相应的标准认证，但游客满意度并不高。因此，制定标准、贯标和认证工作应该专业化、市场化，政府只负责政策引导和制标授权并重视认证后的监督管理，只当裁判。虽然目前还需要政府主导制定旅游标准，但市场化应是未来发展的导向。

（四）市场主体参与旅游标准制定

从辽宁省的情况看，能参与旅游标准制定的旅游企业及旅游景区的市场主体较少。其主要原因如下：一是由于标准制定过程的先天性不足，导致企业采用标准的积极性不高。二是由于法规体系与标准体系衔接不够，加之旅游标准多为推荐性标准，企业贯标的自觉性不强。三是在标准推广过程中，旅游社会组织的推广作用和广大消费者的监督作用没有充分释放，企业对标准化建设所获得的实际收益回报缺乏论证和直观感受，在采用标准时态度犹豫，持续行动的信心与决心不坚定。因此，辽宁省在制定和实施旅游标准化的过程中，应充分考虑旅游企业及旅游景区等市场主体，重点将旅游社会组织、旅游企业和旅游景区纳入进来，一方面充分反映他们的市场述求，另一方面调动他们参与旅游标准化的积极性。

四、推进辽宁省旅游标准化建设和实施的政策建议

辽宁省可充分借鉴浙江和江苏两省经验，在“政府部门指导、行业协会运作、企业共同参与”的原则下，形成政府指导、各市场主体参与制定和贯彻实施的辽宁旅游标准体系，进一步规范旅游市场秩序、提高旅游服务水平、促进旅游业转型升级和提质增效，推动辽宁省旅游市场发展。

（一）建立旅游标准化工作机制

1.建议明确旅游标准化统筹管理主管单位，由主管单位负责全省旅游标准化的制定和实施，并指导旅游社会组织制定旅游标准及实施、评价等工作。

2.建议设立辽宁省旅游标准化技术委员会，负责整合标准化制标、管理、研究和评定等工作。技术委员会委员及其成员由旅游标准化工作管理职能部门、相关业务部门和旅游专业领域的专家组成。旅游标准化技术委员会设秘书处，负责其日常工作。

（二）健全旅游社会组织并引导其发挥积极作用

1.引导建立旅游各细分行业协会，充分发挥行业协会在标准化工作中的支撑与纽带作用，积极稳妥地加快旅游标准推广、培训、认证等职能向行业协会转移工作。

2.鼓励建立旅游标准研究会等第三方社会组织，引导第三方组织积极协助政府为企业提供及时、有效的旅游标准化专业管理和服务，鼓励制定新兴旅游业态和类别更加明确、细化的标准。

3.引导行业协会和旅游标准研究会等第三方社会组织积极参与地方旅游标准的制定、实施、监督和评价等工作。

（三）建立旅游标准化联盟

1.建议在旅游主管部门指导下，建立旅游标准化联盟。旅游标准化联盟主要吸纳旅游企业、旅游景区等市场主体参与，主要目的是推动旅游标准的实施。

2.建议旅游标准化联盟由行业协会进行管理，主要工作可能包括：定期召开联盟成员大会、选定旅游标准、吸收新成员等。

3.建立成员准入条件。所有成员应遵守和执行旅游标准化联盟所认可的旅游标准，包括国家标准、行业标准和地方标准。对吸纳的成员可以加挂联盟授权的标识、牌匾等。

4.建立成员退出制度。应建立联盟成员的退出机制，如当游客投诉到达一定比例或者市场主体自愿时，需要强制或自愿退出联盟。

（四）主导建立东北三省旅游标准化区域合作机制

1.建议由省旅游标准化技术委员会或者旅游行业协会牵头，主导建立东北三省旅游标准化区域合作机制，以实现东北三省区域内旅游标准化的合作与交流。

2.建立共同制定、统一发布、分工实施的合作模式，即由东北三省的旅游标准化组织共同制定适合东北三省旅游特色的区域行业标准并进行统一发布，之后在各自省份进行实施，依托区域行业标准，提高东北三省的旅游服务水平，从而提高旅游区域竞争力。

3.积极参与国际旅游标准化工作。通过参与国际标准化工作，不断学习发达国家旅游业标准化工作的经验，取长补短，而且可以提升东北三省旅游在国际上的知名度。

（五）完善旅游标准化监督、评价和奖励机制

1.建立由旅游行业协会负责旅游标准化监督和评价制度。旅游行业协会负责旅游标准在全省范围内的进行推广和监督实施，并对参与的各类市场主体进行标准化实施评价，将标准化实施执行力强、效果好的市场主体向旅游主管部门推荐申报奖励。

2.完善旅游标准实施常态化反馈机制，强化事中监督和事后评价。应避免事前突击加强工作的“运动式”评价制度，建立常态化的旅游标准实施和评价工作机制，并加强评价结果的运用，促进标准体系持续改进和市场主体服务标准的不断提升。

3.利用省旅游产业发展资金对地方旅游标准化立项项目，和旅游标准化实施执行力强、效果好的市场主体项目给予资金扶持，把旅游标准化作为旅游发展资金的重要用途之一。

（六）加强旅游标准化信息化建设与宣传推广

加大现代信息技术在旅游标准化中的运用，全面提升旅游标准化宣传推广的便捷性和有效性。

1.完善各级旅游政务网站。鼓励和支持旅游部门在旅游政务网站上设立标准化专栏。把网上标准化专栏建设成普及标准知识、推广标准运用、交流标准化经验的信息阵地。

2.建设旅游标准目录查询库，汇集各类旅游业的国家标准、行业标准和地方标准，免费向全社会提供一站式查询服务。

3.积极鼓励专业咨询研究机构、软件开发企业深入旅游服务第一线，研发旅游标准化推广软件和旅游标准化专项业务流程管理软件，让标准化管理简单易行、高效快捷，让人、财、物、信息和旅游资源得到高效利用。

4.加强对旅游标准化试点成果的宣传推广，增强示范效应。结合旅游标准化试点工作，组织编制《旅游标准化建设成果推广手册》，定期介绍各类试点单位在标准化建设中最具典型意义的成功经验，引导全行业借鉴学习。

（课题负责人：刘晓丹

课题组组长：杨旭涛 姚兴志

课题组成员：陈春林 胡亚楠

执 笔：陈春林 胡亚楠 杨旭涛 姚兴志）

责任编辑：宋 爽