文化市场监管中的“软法”治理工具

文化市场监管中的“软法”治理工具

近年来，随着文化市场领域的蓬勃发展，在文化市场监管实践中，行政许可与处罚机制等传统治理模式越发不能满足现实监管需求。尤其在不断强调简政放权、放松许可的大环境下，文化市场监管领域不断推陈出新，涌现出黑名单制度等“软法”治理工具，作为事中事后监管机制来实现文化市场规制目标。2016年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅在专门印发《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》中明确提出建立健全文化市场警示名单和黑名单制度。可以说，黑名单制度作为信用规制体系中的软法工具，在监管执法体制改革的当下，已然逐步成为文化市场监管工具箱中的重要武器。

2016年2月，文化部发布《文化市场黑名单管理办法（试行）》，通过政策试点模式正式推行文化市场黑名单制度。按照《文化市场黑名单管理办法（试行）》中的政策设计，文化市场黑名单管理是指文化行政部门或者文化市场综合执法机构将含有禁止内容且社会危害严重的文化产品、严重违反文化市场有关法规规章的经营主体列入文化市场黑名单，并向社会公布，实施信用约束、联合惩戒等措施的统称。文化市场黑名单包括了文化产品黑名单和经营主体黑名单两种类型。《文化市场黑名单管理办法（试行）》中详细规范了黑名单监管的适用情形（第5条、第7条），黑名单的惩戒功能与法律效果（第15-18条）以及救济机制（第12条、第13条）等事项。经过一年的试点工作，文化部已进行完试点总结评估，并计划进一步将该制度向全国大范围推广。不仅如此，随着互联网文化市场的繁荣发展，大量涌现的网络直播平台需要予以监管，黑名单制度作为软法监管工具，再次得到文化行政部门的深度运用。

从制度比较层面而言，文化市场监管领域中软法工具拥有诸多制度优势，首先，相比于传统的行政处罚、许可手段，黑名单制度等软法治理模式的行政成本更低，运行程序也更为灵活便捷。面对日益庞大的文化产业市场，文化市场监管系统尤其是基层监管部门手中的组织、人力与执法资源，无法应对现实监管需求，因此，软法工具能够有效起到对常规监管机制的补充作用。

其次，文化市场监管中的黑名单制度等软法治理机制，更符合“回应性规制”的模式特征。从回应性规制的角度观察，通过“黑名单”的信用规制模式实现对被监管方的信息记录，事后根据被监管者守法记录来重点圈定被规制方，从而在文化市场执法活动中有所侧重锚定，针对性地对特定文化市场主体进行执法力量的倾斜。这种更为精细化的回应性监管设计，通过软法模式能够有效地传递合法性判断讯号，从而促进市场主体自觉实现规制合规。

最后，文化产业领域采取事中事后监管类型的软法工具，可以归入“放松规制”的治理策略。文化产业市场的特点在于自身带有极强的时效性，市场发展机遇往往稍纵即逝，相比于更为僵化的事先许可模式，“黑名单”等软法工具能够更好地释放市场活力，减少繁琐的事前审批给文化产业带来的负面效应。

总之，黑名单制度等软法工具由于自身的制度优势，在文化市场监管中将扮演一个愈发重要的角色，在今后的制度设计中需要不断予以调试，不仅需要从监管政策的实体角度增强其规制效果，同时也需要从形式法治的角度不断提升其合法性，在政策设计中针对市场主体提供相应的救济渠道，防止监管工具以“软法”的外观模式逃逸形式法治的拘束。

卢超

中国社科院法学研究所副研究员、法学博士