农民工转型对粮食安全的影响分析

（中国人民银行 安阳市中心支行，河南 安阳 455002）

农民工转型对粮食安全的影响分析

李伟

（中国人民银行 安阳市中心支行，河南 安阳 455002）

粮食安全和农民工转型是我国当前经济社会需要持续关注的两个战略性问题。我国人口众多，粮食安全是我国发展到各个阶段均要高度重视的问题，而农民工问题也已经产生和演化了三十多年，在当前城镇化进程加快的背景下，农民工的涵义需要进一步丰富和扩展。农民工是我国一个庞大的、独特的群体，农民工粮食消费构成既不同于城镇居民、也有别于农村居民，农民工转型为市民，其粮食消费构成也会随之发生变化，从而影响我国粮食的供给和需求。

粮食安全；农民工转型；粮食供给；粮食需求

一、当前我国粮食安全现状

1、粮食供给能力逐步提高

粮食生产实现“十二连增”。2015年我国粮食生产总量达62143.5万吨，比2014年增加1440.8万吨，增长2.4%。其中：谷物产量57225.3万吨，较2014年增加1484.6万吨。自2004年以来，粮食产生实现了“十二连增”，总产量增加了15196.6万吨，增长了近三成，年均增长3.1%。我国连续12年粮食生产稳定增长，我国粮食生产能力获得了长足的发展，粮食安全有了进一步的保障。

分品种看，三种主要粮食作物均保持稳定增长。2015年全国稻谷产量20824.5万吨，较2003年增产4758.9万吨，年均增长2.19%；小麦产量13018.7万吨，较2003年增加4369.9万吨，年均增长3.47%；玉米产量22458万吨，较2003年增加10847.9万吨，年均增长5.67%。

种粮面积稳步回升。1978年我国粮食作物播种面积为12058.7万公顷，到2003年锐减至9941万公顷，减少2117.7万公顷。为此，1998年、2004年国家两次修订《土地管理法》，严格耕地保护，2008年国家又制定并颁布了《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）》，提出了耕地保有面积不低于18亿亩、谷物播种面积稳定在12.6亿亩以上、粮食自给率稳定在95%以上等硬性指标，努力提高粮食安全保障水平。在各项耕地政策保护下，粮食作物播种面积得到保障并开始回升。2015年全国粮食作物播种面积为11334万公顷，较2003年增加1393万公顷。

粮食单产持续提高。2015年，我国粮食单位面积产量为5482.9公斤/公顷（365.5公斤/亩），较2003年提高了26.56%。其中：稻谷单产6892.5公斤/公顷（459.5公斤/亩），增产13.72%；小麦单产5392.7公斤/公顷（359.5公斤/亩），增产37.16%；玉米单位5891.9公斤/公顷（392.8公斤/亩），增产22.43%。

粮食供给结构发生变化。一是谷物产量占比上升较快。2015年谷物产量占粮食总产的92.09%，较2007年提高1.11个百分点。薯类占比为5.36%，降低了0.2个百分点。豆类产量占比为2.56%，回落了0.87个百分点；二是玉米种植面积及产量上升较快。2015年玉米播种面积占粮食播种面积的33.63%，较2007年提高5.73个百分点。玉米产量占粮食总产的36.14%，较2007年提高了5.78个百分点。小麦及稻谷两项占比呈小幅下降；三是“南粮北运”变为“北粮南运”。南方一些省份经济发展速度比较快，工业化和城市化对耕地侵占问题更加突出，由原来的粮食净调出省转为净调入省。以渐江省为例，2015年浙江省粮食总产752.2万吨，仅为2000年产量的61.81%，减少38.2%；粮食播种面积1277.8万公顷，较2005年减少233万公顷，减少15.43%。

2、粮食需求相对稳定

居民口粮消费量：国家统计局数据显示，2013年全国居民人均粮食（原粮）消费量为148.7千克，全国人口136072万人，以此计算，全国居民粮食（原粮）消费量为20233.9万吨；2014年全国居民人均粮食（原粮）消费量为141千克，全国人口为136782万人，以此计算2014年全国居民粮食（原粮）消费量为19286万吨，较上年减少947.9万吨。随着居民收入水平的逐年提高，口粮消费呈稳中下降的趋势，2015年我国新增人口680万人，新增口粮消费量约90万吨，两者相抵，2015年我国居民口粮消费量约为1.9亿吨。

饲料粮食消费量：随着经济社会的发展，居民生活已经由“暖饱”型向“小康”型转变，“菜蓝子”日益丰富，对肉、蛋、禽类消费量大幅增长，饲料的粮食消费量成为重要构成。李国祥（2014）根据《全国农产品成本收益资料汇编》（2006年和2013年）中畜产品和水产品生产的饲料粮消耗量估算出主产品饲料粮消耗系数，并结合全国畜产品和水产品产量数据，对2013年饲料粮消耗量进行估计。本文参照相关系数对2014和2015年饲料粮消耗量进行了测算。测算结果为：2014年全国饲料粮消费量为31057.8万吨，2015年为31283.1万吨；我国居民肉类食品仍以猪肉为主，肉猪养殖饲料消耗粮食占比较高，2015年占比为38.57%；居民对水产品的消费量近两年呈快速上升，2015年水产品饲料消耗粮食占比为23.53%。

工业粮食消费量：随着我国工业化的快速发展和城镇化水平的不断提高，对啤酒、白酒、酒精、淀粉和以粮食为原料的工业产品的需求大幅提高，工业用粮需求也快速增长，其需求量不断逼近于口粮和饲料用粮。2015年上半年全国生产发酵酒精542.65万吨[1]，按1∶3计算消耗玉米1627.95万吨，全年消费玉米约3200万吨；据国家粮油信息中心预计，2015年国内工业用稻谷215亿斤，约合1075万吨，较2014年减少26亿斤，约130万吨；另据统计，每年我国工业用小麦量占小麦产量的10%左右，以此计算2015年工业用小麦量约1300万吨。2015年工业用三种主要粮食量合计约为5600万吨。

3、市场结余与净进口并存

2015年我国粮食总产62143.5万吨，粮食消费总量约为55800万吨，扣除种子用粮和一定比例的粮食损耗后，我国粮食总体“供大于求”，且有较大节余。但是，2015年我国进口粮食12477万吨，同比增长24.2%；出口粮食164万吨，同比下降22.6%；全年净粮食进口12313万吨。其中，进口谷物及谷物粉3270万吨，同比增长67.6%；进口大豆8169万吨，是国内生产量的6.8倍。

二、农民工转型对粮食安全的影响分析

1、对粮食供给侧的影响

（1）农民工转型给农村经济腾出更多空间，有利于发展现代农业，提高粮食生产效率

我国地少人多，人均耕地不足世界平均水平的40%，每个农业经济活动人口平均耕地为0.2公顷，而美国为65.2公顷，法国为29公顷，日本、韩国分别为2.7和1.1公顷，我国农业经济活动人口人均耕地不但远低于人少地多的国家，也少于人多地少的日本、韩国等国家。上世纪八十年代初期实施的“家庭联产承包责任制”主要依赖生产单位劳动力的投入，在当前我国农村劳动力大量转移的情况，这种模式是难以为继，保障粮食安全只能依靠以资本、科技为主要投入的现代化农业模式。2008年10月12日，十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作制等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。据统计，截至2015年全国2.3亿户承包土地农户中约有6600万户或多或少地流转了土地，全国家庭承包经营流转面积4.43亿亩，占比达33.3%，提高了农业生产经济的集约化、专业化、组织化、社会化程度。目前，我国家庭农场已达87.8万家；依法登记的农民合作社达到150多万家、入社农户突破1亿户，占农户总数的41.9%；各类农业产业化经营组织35.4万个，其中农业产业化龙头企业12.6万家[2]。部分农民工不愿转为市民，一个重要原因是土地仍承担了农民工的社会保障功能，甚至成为农民的“命根子”。农民工转型为市民和产业工人，将农民工纳入与城市同等的社会保障体系中，可以消除或淡化农民工对土地的依赖，从而促进土地经营权的有效流转。

（2）农民工转型有利于减轻农村宅基地对耕地的侵占，严守18亿亩“红线”

长期以来，我国农村宅基地政策是相对宽松的，新建房屋或改善房屋很少“拆旧、建新”，更多地是“废旧、建新”，全国出现了很多“空心村”。此外，对于新增人口也要安排面积可观的宅基地，宅基地侵占耕地问题愈加突出。中国社会科学院农村发展研究所党国英等2012年以大范围村庄调查数据为基础估算得出我国村庄空置面积超过一亿亩。加快推进农民工在中小城市转型为市民，将农民工家庭生活区域由农村转移至城市，在城市安居乐业，减少农民工家庭及其家庭新增人口对农村宅基地的需求，消除农村宅基地对耕地的侵占。农村人口减少，其他与之相关的，如学校等公共设施供给也会相应的减少，让农村土地尽最大可能地用于农业和粮食生产。

（3）有利于降低土地经营成本，提高种粮收益

随着国家支农、惠农政策的不断实施，土地收益构成发生的改变，粮食生产收益以及附着的种粮补贴全部成为了农民家庭的收入，构成了农民放弃土地承包权的“机会成本”。这种基于土地全部收益的“机会成本”导致目前农村土地经营权流转的高成本。全国优质小麦生产基地——河南滑县，种粮大户土地经营权流转成本每年在800—1000元/亩（种粮补贴归土地承包权所有人），种粮大户基本无利可图，土地流转积极性也出现不同程度的下降。由于土地流转成本较高，家庭农场、种粮大户和农业企业等新型农业经营主体倾向于种植苗木花卉、蔬菜水果等经济作物，农业非粮化趋势渐显。农民工转型为市民，享受到城市居民平等的医疗、养老等社会福利后，可以减轻对农村土地收益的依赖，会主动地放弃或降低土地的收益要求，通过相关制度的安排让更多的土地承包经营权集中交由土地所有者——农村集体统一管理、统一流转，一方面可以促进土地流转更加有效，另一方面可以进行较低成本的流转，让租种土地的大户和家庭农场腾出更多的资本进行农田改造和机具投入，真正实现农业的规模化大生产，起到降低粮价提高收益的双重效果。

（4）有利于减轻粮食安全保障成本

从2012年开始，我国国内粮价与国际粮价出现倒挂现象，造成此现象的因素一方面是人民币升值、国际市场价格下跌，另一方面是我国粮食生产成本过高。始于2004年的粮食最低价收购政策是对这种高成本生产方式的保护，也是国家粮食安全所付出的保障成本。托市收购政策实施以来，玉米价格上涨49.3%，白小麦上涨了63.9%，红小麦、混合麦上涨71%；早籼稻上涨92.9%，中晚稻上涨91.7%，粳稻上涨106.7%。随着粮价持续走高，托市政策成本也不断增加。2015年中储粮托市收购小麦1952万吨、收购早粙稻275万吨，仅此两项需资金约560亿元。粮价持续走高的根本原因是粮食产品中劳动力成本占比过高，或者是弥补家庭劳动力不足而过量的化肥、机械成本投入过高。农民工转型有利于消除此制约瓶颈。首先，农民工及其家庭成员转型为市民，由粮食生产者变为完全的粮食消费者，将土地集中使用，可以拉低粮食人力成本投入，从而增加粮价市场波动的承受能力，逐步缩小国内、国际粮价差距。其次，通过发展集约化经营，降低粮食生产成本，可以极大提高种粮收益，带动农户从事规模化生产，形成良性循环。再次，种粮收益的增加，可以减轻财政在保障粮食生产方面的各种补贴投入，减轻我国粮食安全保障成本，更加便于政府利用市场手段调节和控制粮价。

2、对粮食需求侧的影响

2015年农民工在第二产业就业的比重为55.1%，其中从事制造业的农民工占比为31.1%；从事建筑业的农民工占比21.1%；在第三产业就业的比重为44.5%。2015年农民工人均月收入3072元，较上年增长7.2%[3]。农民工打工收入一部分用于自己的居住及日常消费，另一部分则要寄回家乡赡养家人。据调查，65%的农民工将近五成收入寄回家乡用于赡养或改善家人生活。外出农民工月均生活费人均为1012元，占收入的30.13%，其中用于居住支出475元，占收入的14.15%，用于包括粮食消费的其他支出所剩无几。农民工转型为市民，消除农民工在就业方面的歧视，实现与城镇居民相同的就业机会和“同工同酬”，增强农民工应享有的城镇医疗、养老、住房公积金等隐性收入，同时还可以以“市民”身份得到相应的金融服务。在支出方面，农民工转型后，将家属子女迁入城市，避免了农民工家庭城市和农村“两头儿”的生活支出成本，降低生活成本，减少一些不必要的投入和家庭财产的低效、浪费，有助于提高农民工家庭在城市的生活消费能力。农民工群体的特殊粮食消费结构随着生活压力的下降以及收入水平的提高，也会逐渐向城市居民趋同，显著的变化则会反映在对肉类、禽蛋类和牛奶等营养性食物消费量的提升。

计晗、何琦等（2015），对北京市进城农民工食物消费状况调查显示，农民工平均每天的食物消费量为：粮食471.1克，肉禽75.6克、蛋29.3克、奶32.2克，水产品3克。以此估算，农民工每年人均粮食消费量为：口粮169.7千克、肉类用粮约54千克、蛋类用粮约18千克、奶类用粮约3.34千克、水产品类用粮约1千克，农民工每年人均消费粮食量为246千克左右。2014年，我国城镇居民人均食物量为：原粮117.2千克、肉类57千克、蛋类9.8千克、奶类18.1千克、水产品类14.4千克。按照相同系数折算为原粮分别为：口粮117.2千克、肉类用粮115千克、蛋类用粮17千克、奶类用粮12.7千克、水产品用粮15.8千克，城镇居民每年人均粮食消费量合计为277.7千克。也就是，农民工转型为市民后人均粮食消费量将增加约30千克。

农民工转型包括两层含义，一是农民工自身的转型，二是农民工家庭成员的转型。2014年我国农村居民人均食物量为：原粮167.6千克、肉禽29.2千克、蛋类7.2千克、奶类5.4千克、水产品6.8千克，折算为原粮分别为：167.6千克、58.4千克、12.24千克、2.1千克和7.5千克，合计为247.8千克。可以看出，农村居民粮食消费结构基本与农民工消费结构相同。

根据国家新型城镇化规划（2014-2020），到2020年底我国常住人口城镇化率将达到60%，户籍人口城镇化率达到45%。2015年我国常住人口和户籍人口城镇化率分别为56.1%和39.9%[4]，扣除城镇人口自然增长，到2020年我国市民化农村人口约7000万人。到2020年农民工转型将增加210万吨粮食需求量。

三、促进农民工转型与粮食安全的建议

农民工转型会对粮食供给产生一定的积极作用，但目前农民工转型对粮食安全的促进作用还未得到充分发挥，主要存在两个方面的阻碍：一是如何让农民工顺利转型；二是如何让土地经营权更加有效地流转。

1、如何让农民工顺利转型

解决这一问题的关键在于加快户籍制度的深化改革。2014年7月，国务院下发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》之后，又相继出台了的配套政策，放宽中小型城镇落户政策，大城市和特大城市推进实行积分落户制度。此轮户籍制度改革取消了农业户口和非农户口的区分，农民工和城市居民户籍统一为居民户口，是农民工转型过程中的一个重要里程碑。改革后，农民工能够较容易地取得市民身份，但与“真正市民”、“城市主人”还有一定的差距。户籍制度改革不是简单地取消一张“纸”，而是户籍背后所隐含的一系列社会公共福利，户籍制度的改革应当与社会福利和劳动保障制度协调进行。新的户籍制度改革下，城区人口500万以上的城市准入门槛更加严格，鼓励中小城镇的户籍放开，然而中小城市基本公共服务供给能力不足。住房保障、养老、医疗等公共服务需要依靠国家完善转移支付政策，加大对吸纳农民工较多城市的倾斜才能逐步得到改善。

2、如何促进土地经营权更加有效地流转

我国《土地承包法》第二十六条规定，承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留期土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转；承包方全家迁入设区的市，转为非农业农户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。事实上，部分已经转型的农民工同时没放弃承包权，“发包方”也没有进行主动收回。为促进土地经营权高效流转，我国农村需要加强土地承包权的管理。尝试在农民工流出较为集中的粮食主产区建立乡镇级的土地承包与经营管理机构，统一管理农民工转型后的土地承包权回收，接收迁入小城镇落户农民工家庭主动放弃的承包权；接受种养殖大户土地流转需求的申请，在区域内统一调配土地经营权的流转，由土地分块流转向整块流转转变，便于粮食的规模化、机械化生产；结合区域实际以及土地流转面积等确定合理的土地流转费用。同时，建立相应的土地经营权流转基金，资金来源包括中央财政的拨付、国家政策性银行贷款和土地经营权流转承让方租金。基金主要用于给主动放弃或收回的土地承包权的农民工转型家庭一次性的资金补偿，作为对农民工家庭转型的“补贴”资金，减轻农民工家庭转型成本。

[1] 程国强：当前我国粮食形势与中长期趋势[J]．中国党政干部论坛，2012（3）．

[2] 李国祥：2020年中国粮食生产能力及其国家粮食安全保障程度分析[J]．中国农民经济，2014（5）．

[3] 魏雯、张杰、王建康：家庭农场农地流转意愿研究——基于陕西省的调查[J]．调研世界，2015（11）．

[4] 周竹君、张正河：城镇化对我国粮食刚性需求影响的研究[J]．粮食科技与经济，2014（6）．

（责任编辑：冷丽）