基层社会治理法治化的主要问题和法律建议

□ 石朝勇

基层社会治理法治化的主要问题和法律建议

□ 石朝勇

2017年9月20日，习近平总书记指出：“要坚定不移走中国特色社会主义社会治理之路，善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理优势，着力推进社会治理系统化、科学化、智能化、法治化，不断完善中国特色社会主义社会治理体系，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。”中国特色社会主义社会治理需要完善中国特色社会主义治理体系，尤其是社会治理系统化、科学化、智能化和法治化。当前，改革发展稳定的大量任务以及党和国家各项政策落地主要都在基层，因此国家治理体系和治理能力现代化的主战场也大都在基层。党的十八大以来，重庆市委、市政府把全面深化改革、全面推进依法治市和创新社会治理作为全市重大战略来部署，推动全市社会治理法治化工作取得了新的进展和明显成效。与此同时，也要清醒看到，我市集“大城市、大农村、大山区、大库区”于一体，仍处于欠发达阶段、属于欠发达地区，城乡社会治理任务艰巨，因而基层社会治理法治化任务依然任重道远。

一、基层社会治理法治化存在的主要问题

（一）基层社会治理工作力量薄弱

一是基层社会治理法治力量不足。由于人手少，区县级法制办、司法局法治工作很难延伸至基层社会治理工作中，“法律服务最后一公里”的问题依然无法全部解决。二是各村居委员会虽然设有人民调解委员会等机构，但多数形同虚设，如仅仅有几名老同志，由于法律知识不足导致他们对法律的理解并不完全，因而倾向于依靠经验和人情来化解法律问题，以至于出现许多矛盾纠纷无法在基层化解，形成集体上访、越级上访。三是部分地区一些领导干部官僚主义思想和人治思想比较严重，工作积极性不高，办事不依法且不公正，进一步增加了基层社会治理法治化实现的难度。

（二）部分群众不依法解决利益诉求

一是部分群众缺少法律法规的基本知识。由于大多数文化水平较低、民主法制意识欠缺、法治观念淡薄、法律知识缺乏，基层群众对国家、地方的法律法规了解不多。二是部分群众存在“信上不信下、信闹不信理、信访不信法”的观念误区，以为法律服务、司法手段门槛高，耗时长，且对法律法规不熟悉，对司法裁判存有不可预期性，而且司法程序成本高，负担重，从而习惯于有事找政府、想以行政手段解决法律问题。此外，无理上访、非法上访无太大代价和较小的法律责任，以至于群众信访存在盲目性和随意性。三是部分群众对法律知识存在误解，以为法律仅仅是制裁犯罪的工具，并未意识到法律对公民合法权益的保护作用。一旦自己的合法利益受到非法侵害时，较少通过法律途径解决。

（三）少数领导干部对基层社会治理法治化建设理解不够

一是少数领导干部法治观念不强，不适应全面推进依法治国背景下的基层社会治理工作。部分领导干部思想观念、思维习惯、工作方法、工作作风仍保留了从前的以行政手段管理为主的工作模式，民主法治意识不强，依法办事、依法治理社会事务的能力欠缺，有时工作方法单一和存在人情关系，导致部分群众意见较大。以最低生活保障核查工作为例，部分基层领导干部未适应新的以居民实际困难为主的工作导向，尤其在最低生活保障申请的事件上，通过人情关系确定最低生活保障补助范围。二是对基层社会治理法治化建设存在误区。少数基层干部认为基层社会治理法治化建设仅仅就是普法工作，片面强调群众学法、守法，而忽视引导群众用法，致使群众学法、用法和守法积极性和自觉性不高。在普法工作上，大都流于形式并且方式单一，基层普法工作的实际效果不明显。

（四）村居委“两委”法定职责模糊

基层党组织与村居委会的关系一直困扰基层工作。基层党组织和村居委会长期未能厘清法律关系，主要表现为两个方面：一是党组织包揽村居的全部事项。长期以来，基层社会治理“行政化”倾向严重，基层党组织在基层社会治理中起到决定作用，包揽了村居的大凡小事，致使村居委会无法发挥应有的作用，没有真正实现村民自治。二是村居委会无限制的民主。村居委会是依据《宪法》《村民委员会组织法》《居民委员会组织法》设立，由村居群众自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。因此部分群众和村居委会干部误认为，既然是村居委会自治是法律赋予我们的权力，那就不受任何影响、任何干扰的自治。

（五）基层社会组织对基层社会治理法治化的参与程度不足

基层社会组织作为连接政府与居民之间的纽带，本应发挥促进二者沟通、向下传达政府信息和向上传递居民诉求等功能，但事实并非如此。一是农村经济不太发达，成立的社会组织较少，有些农村社区甚至根本没有社会组织。二是社区人力、物力和财力资源受限，内部民主机制尚未健全，尚未形成成熟的运行轨道。三是基层社会组织虽然驻社区，但其工作业务与自身的业务发展与社区关系不是很紧密，参与社区的建设意识不强，动机不明显。四是基层社区只要所辖的社会组织无违法违规的行为，基本不与基层社会组织接触，导致社区与社会组织共议题、实施集体行动、建立公共精神方面能力不强。

二、完善基层社会治理法治化的法律建议

（一）加强基层社会治理法治化人才队伍建设，增强法治服务基层社会治理的功能

一是基层群众性自治组织应从村委和居委班子中选拔优秀的年轻同志从事人民调解员工作，并安排人民调解员定期参加法律专业知识培训，通过专业培训，丰富法律知识，提升人民调解员的法治意识，养成用法治思维和法治方式办事的习惯，充分发挥人民调解员的作用。二是建设基层法律援助中心人才队伍，定期开展法律宣传活动，随时开展法律援助，使咨询法律问题既方便又省时，充分发挥基层自治组织法律援助中心的功能，使基层自治组织的法律援助真正成为解决矛盾纠纷的基本方式。

（二）培育社会公众的法治思维，实现基层社会治理法治化

“徒法不足以自行”。仅有被制定出来的法律是不够的，人们只有真正信仰法治，法律才能被更好地实施。基层社会治理有机体在运转过程中出现问题时，如群众之间或者群众与政府之间的利益关系发生冲突时，原因就在于法治思维的缺失。推进基层社会治理法治化，必须培育全社会的法治思维，要加强法治宣传，让居民群众生活在法治氛围中，加快形成全民信仰法治、自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的法治氛围。

（三）完善基层民主协商制度，坚持发挥民主议事优势

努力完善村民会议、老年人协会、居民会议、社区代表会议、职工代表大会、社会组织等民主协商制度，让社区工作者参与基层社会治理，拓宽协商的范围和途径，丰富协商的内容和形式，努力把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。健全协商民主制度不仅仅是为了完善制度文本，更重要的是形成权威性的规则，并使制度能够在实践中有效地运转起来，为基层社会治理法治化建设提供强有力的制度基础。

（四）厘清基层“两委”的关系，充分发挥党组织作用

党组织发挥领导核心作用，并不是事无巨细的大包大揽，而是要统揽全局，确保群众在党的领导下依法开展基层自治，体现在党组织的领导是基层群众自治的有效保障，村民自治只有在党的领导下才能确保正确的方向，才能真正依法有效地进行。村居党组织要充分发挥领导核心作用，领导和支持村居委会行使职权；村居委会及其他组织要牢固树立党的领导观念，在党组织的领导下开展工作。因此，村居“两委”既发挥了党组织的领导核心作用，又充分保障了村居委会的民主自治功能。

（五）加强基层社会治理法治化制度建设，确保基层群众自治

加强基层社会治理法治化制度建设，使各项工作走上制度化、规范化和法治化轨道。加强和改善党对基层组织的领导。用制度规范干部权限，严格规范财权物权，健全村财公开制度，自觉接受群众的监督。完善并规范基层民主自治与民主管理，在法律范围内完善村规民约等基层群众自治规则。建立和完善可持续发展的涉农法律法规，如制定《农业投资法》《农业补贴条例》和《农业生态补偿法》等，以适应市场经济体制的要求和丰富社会主义社会治理的法律内容。

推进基层社会治理法治化建设是系统复杂的长期工作，需要多方面的努力与协作，更需要多视角地探索与实践。全面深化改革、全面推进依法治国和建设社会主义法治国家为基层社会治理法治化提供了机遇和路径。因此，各级政府和基层群众性自治组织务必要按照依法治国和创新社会治理的要求，从法治理念、法律制度与法治实践等层面推动基层社会治理法治化建设，并构建基层社会治理法治化的制度保障。

作 者：重庆市大足区民政局局长

责任编辑：宋英俊