水库运营管理问题及优化策略研究

樊力硕

（河海大学商学院，南京 211100）

水库运营管理问题及优化策略研究

樊力硕

（河海大学商学院，南京 211100）

水库运营阶段是协调多利益相关者、实现水库可持续发展的重要阶段。通过对水库运营管理内涵、现状和存在的问题进行系统分析，从水库管理部门、库区居民、库区开发市场主体和库区基础设施四个方面，提出水库运营管理优化策略。

水库；运营管理；优化策略

引言

全球气候变化与人类活动加强的双重影响下，水资源问题日趋严峻，人水冲突、人人冲突显著。水库作为江河防洪体系的核心组成部分，发挥着防洪、发电、供水、养殖、航运、旅游、调节河川径流等多种服务功能，具有重要的经济、社会和生态意义。但是，水库运营管理中存在“重建轻管”现象，水库运营过程中的多利益相关者权责关系模糊，水库库区基础设施建设相对落后，这些都成为水库运营管理中急需解决的问题。本文从水库管理部门、库区居民、库区开发市场主体和库区基础设施建设四个方面入手，分析水库运营过程中存在的问题，并提出相应的管理优化策略。

一、水库运营过程中存在的问题

第一，水库管理部门的管理理念较为落后，管理职能模糊，缺乏统一的行政协调。水库管理部门指的是对水库以及库区具有管理权力的行政部门。水库管理部门在水库运营阶段起到主导作用。但是，当前水库管理部门也在运营管理过程中存在问题。首先，水库管理部门受到长期以来的计划经济影响，“重建轻管”的管理理念依旧没有彻底改变。很多水库管理者将水库功能局限在防洪、供水、发电等，注重水利工程措施所带来的服务功能，没有进一步意识到非工程措施对水库以及库区所带来种种好处，忽视了非工程措施如管理政策科学化、精细化所能够实现的巨大作用。其次，水库管理部门往往更重视各自部门的单一职责，对水库管理缺乏系统思维。水库运营管理，是一个复杂的系统工程，涉及农业、林业、供水、发电等多个方面。水库管理责任由工程建设单位和地方主管部门共同承担，多利益相关者之间关系比较复杂，一旦缺乏有效协调，则很可能出现管理部门之间的利益冲突、出现“多龙治水、政出多头”的不良现象，不仅影响行政效率，更会造成不必要的重复建设和经济损失。另外，水库管理部门对于各自管理政策的执行情况缺乏反馈。由于缺乏监督和信息不对称，很多管理部门一味追求完成工作指标，忽视以反馈情况来调整具体管理政策，这种粗放式的管理模式很容易致使预期管理效果大打折扣，也容易影响其他多利益相关者的选择倾向。

第二，水库库区居民的责任意识和权利意识淡薄，缺乏大局意识和主人翁精神。水库库区居民指的是在水库周边长期稳定地从事生产生活的居民。库区居民是水库运营管理过程中重要的多利益相关者之一，因为其生产生活行为与水库紧密相关，所以他们的行为选择能够在很大程度上影响水库的运营情况。但是，很多库区居民却只关心私人利益，而对水库运营过程中自己应该履行的责任和行使的权利视而不见。首先，从人口结构来看，随着城镇化进程加快，库区居民的人口逐渐以中老年人和儿童青少年为主，因为年龄、体力和教育程度等因素，他们很难从事日常生活生产活动之外的事务，在库区运营过程中，更多只能依赖原有的生产生活路径，缺乏开拓创新的能力。其次，从经济水平来看，水库库区多位于经济落后的农村，大多数库区居民从事农业、林业、渔业等第一产业，相对来说普遍经济水平低下、生产结构单一。水库运营过程中，由于“靠山吃山，靠水吃水”的路径依赖，部分库区居民私自从事水库鱼类养殖、偷砍偷伐水库消落带区域树木等违规行为，对水库的正常运营造成了很大程度上的负面影响。再次，从社会风俗来看，库区居民的思想观念多偏向保守，对包括水库管理部门在内的行政机构有着天然的畏惧和绝对的信任。这一方面能够积极推动库区管理政策的有效落实，但另一方面也常常使得水库管理部门难以获取足够和有效的政策反馈。

第三，水库运营过程中市场主体参与度较低，缺乏相应的体制机制保障。市场主体指的是水库运营阶段合法合规参与到水库以及库区开发建设的营利性组织。市场主体的参与是活跃库区经济发展、促进库区社会进步的重要一环，对库区开发和建设具有重要意义。但是，现实中市场主体的积极作用往往受到如下因素限制。首先，由于水库运营和库区开发缺乏长期、稳定的体制机制保障，很多竞争规则出现“朝令夕改”的不良现象，常常使得市场主体无所适从，而且水库管理部门通常以行政命令的形成绕过市场竞争，直接进行库区开发，由于缺乏自由选择和竞争的机会，造成了部分市场机构进而无门，只能知难而退。其次，市场主体容易受到库区居民的排斥。库区居民对于外来的陌生的盈利性组织容易产生抵触情绪，因为部分库区居民认为他们影响了自己“靠山吃山，靠水吃水”的便利，容易产生“钱都让别人挣走了”的感觉，这提高了开发企业与库区居民之间的交易成本。再次，由于外界环境不稳定，部分市场参与者容易受到短期利益诱惑、一味追求经济利益最大化而忽视其他影响水库运营的重要因素。“竭泽而渔”“能赚一点是一点”逐渐成为其最佳选择，这种行为显然不可持续，不仅容易导致市场参与者无法做大做强，也阻碍了与其他多利益相关者的配合与共享，甚至有触碰法律和道德底线的风险。

第四，水库库区基础设施建设情况较差，生活生产空间相对封闭。水库库区基础设施指的是为库区社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，用于保证库区社会经济活动正常进行的公共服务系统。“要想富，先修路”，就佐证了基础设施对区域经济发展具有重要推动作用。生活生产空间很大程度上受该地区的基础设施影响，地区基础设施建设得越好，其经济、文化、信息等交互也就越频繁，生活生产空间就越开放，就越能够吸引资金和技术，从而形成良性循环，实现进一步发展。但是，水库库区基础设施建设则往往不尽人意，生活生产空间相对封闭。首先，随着工业化和城镇化的不断推进，相对于第二产业和第三产业，第一产业逐渐失去吸引力。作为库区经济支柱的第一产业，现状下只能满足最基本的食物需求，却无法为库区居民提供足够的经济回报。其次，经济发展促进了人口流动，很多青壮劳动力外出务工，库区居民人口总数呈逐渐下降趋势。再次，依赖地方财政拨款的基础设施建设进程相对缓慢。截至2016年末，地方政府一般债务余额限额为107 072.4亿元，地方政府专项债务余额限额64 801.9亿元，庞大的资金负担已经使得地方政府无法再通过举债扩建基础设施。人口结构变化和经济转型困难导致地方很难进一步扩大财政税收，进而影响基础设施建设的规模和速度。

二、水库运营管理的优化策略

第一，革新水库管理部门管理理念，明确管理职能，加强统一的行政协调。水库管理部门决定水库运营管理工作的成败。因此，首先，要革新水库管理部门的管理理念，重视工程措施的同时兼顾非工程措施，改变原有“重建轻管”的现象。要明确意识到水利枢纽工程的服务功能不仅仅局限于防洪、供水、发电，还应该包括非工程措施带来的多利益相关者合作和库区管理政策执行效果提高，重视实地调研，结合先进的经济技术手段，制定更加精细化科学化的库区管理政策，促进建立以水库为基础、以库区为依托、以协同发展为目标的库区开发共建共享机制。其次，明确各个水库管理部门的管理职能，制定各自部门的权力清单，清晰划分水库管理部门之间的职能。同时，重新梳理水库管理部门的工作流程，重点明确水库管理的协商机构和议事程序，会同解决需要多个管理部门出面的相关问题，避免部门利益冲突。再次，优化水库管理部门的工作考评机制，将工作实际效果、库区群众意见反映等作为重要反馈指标加入考评体系，并适度增加其评价权重，以求提高工作反馈对库区运营管理政策的调整力度和作用，进一步促进库区管理实现科学化和精细化。

第二，提高水库库区居民的责任意识和权利意识，激发大局意识和主人翁精神。库区居民作为水库运营管理中重要的多利益相关者之一，能够极大影响水库服务功能的正常发挥，同时也能够极大影响库区的综合开发利用。责任与权利本就是一体两面，如果没有足够合理的权利，很难唤醒库区居民对水库及库区的责任意识。因此，水库管理部门必须紧密联系库区居民，梳理并协调库区居民在库区开发利用过程中的利益诉求，引导库区居民在水库库区可持续发展中做出贡献。首先，转变库区经济发展方式，结合库区地方特色，大力发展以旅游休闲为主的第三产业，促进发展现代化农业，提高水库库区经济吸引力。相对落后的第一产业在现阶段已经无法再为库区居民提供足够的经济保证，这也是库区劳动力流失的主要原因之一。由于水库水质要求，库区必须限制第二产业发展。因此，只有大力发展第三产业，促进农业现代化，才可能扭转当下局势。其次，依靠库区经济转型升级，创造更多就业岗位，提供更多致富机会。水库库区是库区居民生活和生产的地方，且多为乡土情结较为浓厚的农村地区。一旦库区当地能够提供相对合理的经济回报，部分库区劳动力仍然愿意留在当地从事劳动生产，这就能够有效扭转库区人口流失的不良局面。再次，加大水库运营管理政策宣传力度，普及将水库库区开发利用与库区居民增收致富的理念，同时，增强水库管理部门的服务意识，从多方面激发库区居民参与水库库区开发利用的大局意识和主人翁精神。

第三，提高水库运营过程中市场主体参与度，健全市场主体参与的体制机制。规范市场经济秩序是实现水库可持续发展、实现库区综合开发利用的治本之策。没有足够的市场参与度，仅凭水库管理部门难以有效协调水库运营过程中多利益相关者的关系，也无法有效构建互利共赢、共建共享的发展机制。首先，明晰水库管理部门与市场主体的权责关系及利益分配机制，强调市场在资源配置中起决定性作用，并以法律法规、特许合约等形式予以确定。从体制机制的源头上避免“朝令夕改”的不良现象，水库管理部门让渡出水库库区资源配置权，从而最大程度上刺激市场主体的积极性。其次，依靠库区开发商等市场主体，结合当地农业特色与旅游资源优势，构建库区生态共建共享开发机制。市场主体必须依托当地资源禀赋和库区居民发挥库区开发作用，其中的关键是与库区居民形成紧密的利益共享关系。对于市场主体来说，库区居民不仅是当地资源的所有者，还是可靠、便利的劳动力。二者紧密结合、互助合作，不仅有利于推进库区综合开发利用，而且能够有效提高库区居民的经济收入，促进和谐稳定。再次，规范市场主体的库区开发行为，发挥水库管理部门和库区居民的监督作用，形成以道德为支撑、法律为保障的社会信用制度，禁止违法违规的库区开发利用行为。

第四，加强水库库区基础设施建设，进一步拓展和开放库区生产生活空间。水库库区基础设施建设不仅为库区居民的日常生活生产提供保障，也为库区发展现代化农业和休闲旅游业、实现可持续开发利用提供保证。在实现库区经济发展方式转型、库区居民增收致富的基础上，关键是要解决库区基础设施建设资金的问题。首先，倡导采用PPP模式（Public-Private-Partnership）以特许权协议为基础，调动社会资本参与库区基础设施建设。将水库管理部门与库区开发商等社会资本共同组建为一个特殊目的机构，针对水库库区某项基础设施建设，与水库管理部门签订特殊许可合同，由该特殊目的机构负责设计、融资、建设、运营，待特许经营期满后将该基础设施交还水库管理部门。这种开发模式下，水库管理部门主要让渡水库库区开发权，并投入较小比例的资金。既能够发挥市场的主体作用，也能够很大程度上缓解地方财政压力。其次，水库管理部门牵头，向国家开发银行、世界银行等基础设施开发性银行争取专项贷款。这种基础设施开发专项贷款一般贷款数额较大、期限较长、利率较低，适合作为水库库区基础设施资金来源之一。

结语

通过上述分析可知，水库运营管理是一项复杂的系统工程，需要从多个方面进行考虑。结合水库运营管理阶段的任务和水库库区地方特色，从水库管理部门、水库库区居民、库区开发市场主体和库区基础设施四个方面，梳理水库运营阶段多利益相关者的权责关系，并提出相应的管理优化策略。

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C931

A

1673-291X（2017）34-0176-03

2017-04-10

樊力硕（1992-），男，江苏新沂人，硕士研究生，从事制度经济学研究。

[责任编辑 陈 鹤]