刍议我国民事公益诉讼模式及建构策略

任卫东

摘 要：民事公益诉讼制度，是我国民事诉讼法2012年修订时，为保护社会公共利益而特别增设的一项新制度，规定在新民事诉讼法第55条中。本文拟从民事公益诉讼概念入手，对我国民事公益诉讼模式进行总结分析，提出了构建我国民事公益诉讼制度的策略。

关键词：民事公益诉讼；模式；建构；制度

一、民事公益诉讼概念

民事公益诉讼在我国学界和司法实务界内部及相互间均未达成一致共识，从各派观点来看，对于“向法院起诉、由法院依法追究法律责任”这一诉讼的基本内涵和实质问题一般都不持有异议，其争议的焦点主要集中在公益诉讼的诉讼原告以及救济客体问题上。在诉讼原告问题上，有一般说与限制说两种观点。一般说主张，诉讼目的在于维护多数人利益或者社会公共利益的国家机关、社会组织或者其他法人、公民（以下简称“个人”）均可以提起民事公益起诉，并不要求原告是案件的直接利害关系人或者予以特定化。限制说认为，民事公益的诉讼主体应严格限于法律规定的机关和社会组织，基于防止被他人利用或者滥用公益诉讼的顾虑，禁止个人提起民事公益诉讼；同时在法律直接规定由某特定机关作为原告提起公益诉讼的特定情形下，亦排除其他机关和社会组织的介入。在救济客体问题上，有广义说与狭义说两种观点。广义说认为，提起公益诉讼救济对象是国家利益或者社会公共利益，但不排除特定的他人利益；狭义说认为，提起公益诉讼救济对象只能限于国家利益或者社会公共利益。

公益诉讼旨在描述与维护民事主体自身的合法权益的私益诉讼相对的、具有公益性质的诉讼活动，并非一种单独的诉讼形式，而是一个以诉讼目的为基准界定的概念，其诉讼的实质内涵并没有改变。

二、民事公益诉讼的模式分析

（一）一元启动模式和多元启动模式

以公益诉讼的原告主体为标准，可分为一元启动模式和多元启动模式。所谓一元启动模式，也叫国家诉讼，是指只有国家才有权提起公益诉讼；国家进行诉讼时，一般由检察机关等特定国家机关代表。法国、英国、日本、德国、前苏联等均规定了一元启动模式。所谓多元启动模式，是指法律规定两个或者两个以上主体可以分别单独提起公益诉讼，即除国家公诉以外，其他一些主体也可以提起公益诉讼。其中，有些國家实行两元制，如俄罗斯，规定只有国家公诉机关和社会组织可以提起公益诉讼；有些国家实行三元制，即除国家公诉机关、社会组织之外，个人也可以提起公益诉讼；有些国家实行四元制，如美国，即国家公诉机关、社会组织（团体）、个人和其他相关者（如纳税人）均可以提起公益诉讼。

（二）个人直接起诉模式与前置审查起诉模式

以个人提起公益诉讼是否经有关机关先行审查为标准，可分为个人直接起诉模式和前置审查起诉模式。所谓个人直接诉讼模式，同一般民事诉讼无异，是指由个人以原告身份直接向法院提起公益诉讼，无须任何机关的先行审查批准。所谓前置审查起诉模式，是指个人提起公益诉讼前，应事先告知并要求有关国家机关制止违法行为或者要求该国家机关提起公益诉讼，当该国家机关在法律规定的期间内（一般为60日）拒绝或者怠于提起诉讼时，个人方可以自己的名义提起公益诉讼。较之于个人直接诉讼模式，前置审查起诉模式有利于行政机关利用职权纠正违法行为，也可对个人滥用公益诉讼予以控制。一般地，大陆法系国家多采取个人直接起诉模式，而英美法系国家多采取前置审查起诉模式。

（三）事后追惩式诉讼模式和事前预防式诉讼模式

以损害国家利益或者社会公共利益的违法行为是否已经发生为标准，可分为事后追惩式诉讼模式和事前预防式诉讼模式。所谓事后追惩式诉讼模式，顾名思义，是指只有当违法行为客观上已经发生时，原告才能启动诉讼，其目的在于实行事后制裁，使违法行为人停止侵害以恢复国家利益或者社会公共利益，并赔偿损失。世界上大多数国家多采取此种模式。所谓事前预防式诉讼模式，是指在事后追惩式诉讼基础上，同时对于预期将来可能发生的、且尚未有结果的违法行为，也可以提起诉讼，如美国的公益诉讼即属于这一类型。

我国民事公益诉讼模式的确定

民事公益诉讼模式的确定，取决于一国的法律传统和司法政策，同时要对其现实国情进行客观考量。考虑到目前民事公益诉讼在我国尚处于起步阶段，基于我国的法律传统和司法政策的特点，笔者以为，我国民事公益诉讼模式的选择可以从以下几个方面来考虑：

首先，由于目前我国企业、群众参与公益诉讼的意识不高，社会公益组织的经济基础较之于国外也很薄弱，无法承担漫长的公益诉讼耗费的巨额成本，而且我国社会的整体信用十分低下，虽然新民事诉讼法规定只能采取二元启动模式，但在目标模式选择上，宜选择三元启动模式，即将公益诉讼的原告扩展至个人，同时赋予检察机关以公益诉讼主体资格。如此选择，既可以体现“人民国家、人民管理”这一宪法原则，又可以实现国家公诉、社会组织和个人诉讼的紧密结合，从而保障民事公益诉讼的有序进行和健康发展。

其次，对于个人提起诉讼是采取直接起诉模式还是采取前置审查起诉模式，则需视“利害关系”的性质分别规定。对于与个人存在直接利害关系的、同时又可能损害国家利益或者社会公共利益的案件，宜采取个人直接起诉模式；而对于其他公益诉讼，则宜采取前置审查起诉模式。如此选择既可控制个人滥用公益诉讼，又可防止个人为他人利用。

再次，我国公益诉讼立法宜采用美国公益诉讼模式，允许原告提起事前预防式诉讼。但在我国事后追惩机制尚且薄弱且实现公平正义的水平有待于进一步提高的司法现状的情况下，即便选择事前预防式诉讼模式也将成为我国程序法中的“柏拉图”和公益诉讼中的“理想国”。与其将来让人贻笑大方，不如现在脚踏实地。笔者认为，在现阶段，选择事后追惩式诉讼模式是切合我国现实国情的。

四、构建我国民事公益诉讼制度的策略

基于上述民事公益诉讼的概念界定和我国模式选择的确定，立足于新民事诉讼法现有的规定和已有的司法实践，逐步完善健全民事公益诉讼机制，乃为我国民事公益诉讼制度的构建之道。endprint

（一）放开对民事公益诉讼原告主体资格和案件受理范围的限制

关于案件受理范围的问题，在目前暂定的“污染环境”、“侵害众多消费者合法权益”两类案件的基础上，可以不拘泥于法律规定继续推进司法实践已涉及到的案件类型，最后过渡到完全取消对民事公益诉讼可诉范围的不适当限制。因为，无论何种性质的民事违法行为，只要其损害国家利益或者社会公共利益，就应当允许提起民事公益诉讼。关于原告主体资格的问题，首先，要建立检察机关提起民事公益诉讼制度。民事公益诉讼事件中，受到侵害的是国家利益或者社会公共利益，一般难以确定一个直接的、具体的受害人，或者受害人基于种种考虑不愿提起诉讼，或者法律规定的机关、有关组织怠于或者拒绝起诉。显然，如果原告无法确定，就可能导致国家利益或者社会公共利益受到不可弥补的損失。

（二）建立健全符合民事公益诉讼特征的诉讼程序

与传统民事诉讼的主观诉讼类型不同，民事公益诉讼更多地体现为一种客观诉讼类型，考虑到其诉讼目的在于维护国家利益或者社会公共利益的特点，客观上需要建立一套有别于传统民事诉讼的诉讼程序。要区分不同启动模式设置不同的起诉条件。对于法律规定的机关、有关组织提起的公益诉讼以及个人直接起诉的公益诉讼案件，起诉除具备新民事诉讼法第119条第（2）至（4）项规定的条件外，还应当根据新民事诉讼法第121条关于起诉状的规定，提供初步证据证明侵权行为及其对国家利益或者社会公共利益的危害性，并说明诉讼请求的合理性。诉讼时效制度本意在于督促利害关系人尽快行使权利，而民事公益诉讼主要涉及国家利益或者社会公共利益的保护，可以考虑适当放宽起诉期限，以免由于起诉期限的限制使得某些起诉因超过起诉期间而无法提起，从而最终使公共利益受损。对于原告撤诉，变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，申请执行或者不申请执行等诉讼权利的处分是否可能导致国家利益或者社会公共利益受到侵害，人民法院应当进行严格审查，以防止原告处分其不能处分的公共利益。考虑到民事公益诉讼的目的和性质，应当在开庭审理、调查取证、质证、认证以及作出裁判过程中适当强化法院的职权主义色彩，使其具有更多的司法能动性，以弥补当事人由于取证能力等方面的不足，确保案件的实质正义。

（三）修订相关单行法，推进民事公益诉讼

在现行法律框架下，由于民事公益诉讼是一种授权性的诉讼，国家机关作为原告必须得到法律的明确授予；虽然最高人民法院倾向性意见认为“法律规定的”不在于限制“有关组织”，但何谓“有关”显然也需要法律的明确规定。因此，哪些机关和组织可以成为新民事诉讼法的第55条规定的两类原告就需要通过单行法的修改而得到明确并使其获得法律上的授权或者释明。另外，关于“法律规定的”的限制范围和“社会公共利益”的识别问题不能依照学理和意见来指导司法实践，也迫切需要最高人民法院出台司法解释予以明确。

（四）建立民事公益诉讼的支持起诉制度

对于民事公益诉讼案件，各国一般均设有较为完备的支持起诉制度。对于传统民事诉讼，我国新民事诉讼法第15条规定了相关的支持起诉制度，尽管这一制度是在实体当事人理论指导下建立的，由于传统民事诉讼与民事公益诉讼主要是以诉讼目的为基准界定的概念，其诉讼内涵具有同质性，在支持起诉问题上，完全可以考虑将该项制度扩张至民事公益诉讼领域。此外，基于民事公益诉讼自身的特性，借鉴国外的经验，还可以探索考虑建立公益律师等公益法律服务团体的支持起诉制度。

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