“十三五”时期我国城镇化发展趋势、难点及建议*

易 信

“十三五”时期我国城镇化发展趋势、难点及建议*

易 信

根据国际发展经验，“十三五”时期，我国的城镇化将呈现重心从劳动力城镇化为主向消费者城镇化为主转变、动力从产业驱动为主向产业与消费双轮驱动转变、模式从粗放型向集约型转变、人口向大城市加快集中以及形态从大城市主导向城市群主导转变等五大趋势特征。同时，我国城镇化的进一步发展也面临城镇综合承载力较弱、发展理念有偏误、城乡二元管理体制和传统城市管理体制有不足之处等突出问题和难点。“十三五”时期，应顺应城镇化发展趋势，坚持以人的城镇化为核心、以城市群为主体形态、以提高城市综合承载力为支撑、以体制机制创新为保障，创新城镇化发展模式，走以人为本、城乡统筹、布局合理、绿色低碳和传承文化的新型城镇化道路。

城镇化趋势 城镇化难点 新型城镇化

城镇化是促进经济持续健康发展的强大动力。改革开放以来，我国城镇化取得了显著成效，对于释放有效需求、促进服务业发展、提高劳动生产率，以及减少贫困和提高人民生活水平做出了重要贡献，被誉为影响人类发展的一件大事。然而，随着我国城镇化发展环境和条件的变化，过去一个时期以数量规模扩张为主要特征的城镇化道路已越来越难以持续。2013年中央城镇化工作会议提出了推进新型城镇化的主要任务，2014年《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》绘制了我国新型城镇化建设的蓝图。创新城镇化发展模式，着力提升城镇化发展质量，走以人为本、城乡统筹、布局合理、绿色低碳和传承文化的新型城镇化道路，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的必由之路。“十三五”时期是我国推进新型城镇化的关键时期，前瞻性地研判我国城镇化发展趋势，分析我国城镇化面临的突出问题和难点，对于更好把握新型城镇化建设具有重要现实意义。

一、学界对我国未来城镇化发展趋势和难点的判断

对我国未来城镇化发展趋势的判断离不开对城镇化发展现状的分析。20世纪80年代初期以来，伴随我国户籍制度从城乡隔离到开放本地有效的蓝印户口，再到中小城市的落户准入条件的放开，政府对户籍的管制程度越来越宽松，显著改善了人口在城乡间、区域间流动的制度条件和社会环境，促进了人口加快向城镇集聚的城镇化进程(王一鸣等，2013)。我国常住人口城镇化率不断提高，从1978年的17.9%上升到2016年的57.4%；城镇体系不断健全，城市数量从193个增加到656个，建制镇数量由2173个增加到20515个；城市布局不断优化，从沿海化、非均衡发展向内陆化、均衡发展演变，初步形成“结构有序、功能互补、整体优化、共建共享”的城镇镶嵌体系，以及长三角、珠三角、京津冀、山东半岛、中原、中三角(武汉—长沙—南昌)、成渝、关中—天水等覆盖沿海内陆的城市群。不过，该时期的城镇化还只是劳动力城镇化，是我国城镇化的第一阶段，因为大量进城的农业转移人口虽已纳入城镇常住人口统计范畴，但难以享受到城镇基本公共服务，生活方式还没有完全转变，没有被完全市民化；城镇空间布局和形态也存在资源环境承载能力错配问题，东部一些城镇密集地区资源环境约束加剧，而中西部资源承载能力较强地区的城镇化潜力还有待挖掘，城市群内部分工协作不够、集群效率也不高(王一鸣，2014；宋立，2014)。

根据国际发展经验，我国目前的城镇化率还处在30%～70%区间，仍处于城镇化较快发展阶段，到2020年，预计常住人口城镇化率将大约达到60%(王一鸣，2014；郑新立，2013；李京文、杨正东，2015；高春亮、魏后凯，2013)。对于未来我国城镇化发展趋势，部分学者基于对我国城镇化转型发展要求判断，我国城市发展将由速度型向质量型转变、由外延式向内涵式转变、由功能型城市向特色型城市转变、由内向型向外向型转变、由单体向网络型发展转变(陈文玲，2013)，城镇化将呈现中西部化、中小城市和小城镇化、城市群化以及就地就近城镇化等新特点(马庆斌、王萌萌，2015)。以京、沪、穗为中心的三大都市群、以省会城市为中心的次级区域性城市群、以县城为中心的就地城市化等三种模式同步推进、相互协调则是我国未来城市化的主要特色(郑新立，2013)。也有部分学者基于我国走新型城镇化道路判断，我国城镇化将呈现发展理念人本化、发展方式集约化、发展形态集群化、城镇体系合理化、发展模式多元化、发展道路生态化等趋势(杨兰桥，2013；王一鸣，2014)。还有部分学者根据国际发展经验判断，城市群将是我国城镇化发展的主要趋势，而京津冀协同发展、丝绸之路经济带和长江经济带城市群则是新世纪初(2030年前)我国新型城镇化的三个重点区域(徐匡迪，2015)。

学界对我国未来城镇化发展面临的突出问题和难点的判断主要集中在以下几个方面：一是资源环境约束成为我国城镇化可持续发展面临的重大问题(李京文、杨正东，2015；杨亮、陈波平，2016；徐匡迪，2015；王一鸣，2014)；二是以资源高消耗、污染高排放、土地高扩张为特征的粗放型、外延式城镇化发展方式制约了我国城市可持续发展(陈文玲，2013)；三是大量农业转移人口还不能和城镇居民平等享受教育、就业、医疗、养老、保障性住房等基本公共服务，也难以融入城市社会，市民化进程严重滞后(王一鸣，2014；李京文、杨正东，2015；马庆斌、王萌萌，2015)；四是城镇空间分布和规模结构不合理，城乡发展不协调，城市群协调机制不健全等，也制约着我国城镇化优化发展(王一鸣，2014；徐匡迪，2015；马庆斌、王萌萌，2015)。2014年，尤其是我国稳步推进新型城镇化以来，我国城镇化建设的质量和效益逐渐改善，城乡面貌明显改观，城市群对新型城镇化引领作用不断增强，但城镇化进程中多年累积的产城不融合、人地矛盾、城乡就业分化、征地拆迁与城中村改造等矛盾与问题仍没有根本改变(李娣，2017)。

综合来看，学界对我国城镇化发展趋势的判断虽有共识但仍存在一些分歧，对我国城镇化发展面临的突出问题的判断也不尽相同，其原因主要是各研究的判断标准及关注的重点问题有差异。笔者认为，我国城镇化发展既离不开城镇化发展的一般性规律，也离不开我国特定发展条件的影响，尤其是在全球化、我国经济大转型背景下，判断我国未来城镇化发展趋势、分析我国城镇化发展面临的突出问题和难点，既需要借鉴国际发展经验，也需要充分考虑我国发展阶段变迁、要素禀赋结构变化、体制机制改革等发展条件转变对城镇化发展的影响。

二、“十三五”时期我国城镇化发展趋势判断

“十三五”时期，随着我国经济发展进入新阶段，资源禀赋结构变化、经济结构转型升级和经济增长速度放缓，同时土地资源稀缺性不断突出、人口红利逐渐消失，以土地扩张为导向的粗放城镇化、以人口红利支撑的低成本劳动力城镇化、以特大城市和大城市主导的城镇化难以为继，将倒逼我国深化体制机制改革，创新城镇化发展模式，不断提高城镇化的质量和水平。

(一)城镇化重心从劳动力城镇化为主向消费者城镇化为主转变

从国际发展经验来看，城镇人口比重不断上升是经济社会发展的普遍规律。与先行发达国家城镇化略有不同的是，我国走的是先劳动力城镇化后消费者城镇化的两阶段“分步走”城镇化道路。目前仍有高达2.7亿已实现劳动力城镇化的农业转移人口，由于受到城乡二元体制的阻碍而不能完全被市民化，使得作为劳动者的生产过程和作为消费者的消费过程存在城乡分裂。“十三五”时期，随着我国新型城镇化推进和户籍制度改革加快，尤其是分类推进农业转移人口落户政策的落实，各地倾向于降低农民工市民化的门槛，农民工及其家属的市民化进程将会加快，再加上目前发展阶段的消费升级加快，我们将从过去的劳动力城镇化阶段进入到消费者城镇化阶段。为量化分析这一趋势特征，笔者构建广为联合国等国际机构采用的虫口(Logistic)曲线模型，预测未来我国常住人口、户籍人口和生活方式城镇化率变化趋势。其中，生活方式城镇化率指以户籍人口和农村举家转移人口为基础测算的城镇化率，反映了我国生活方式城镇化水平，是反映我国消费者城镇化水平的较好指标。Logistic曲线模型如下：

其中，U为各口径城镇化率，A为城镇化率极限值(A≤1)，α、β为待估参数，t为年度表示的时间。基于1978—2015年我国城镇化率数据，采用非线性最小二乘方法估计模型。在模型估计过程中，我们将年度时间t进行了减1978(基点年份)处理。模型估计结果如下：

一是我国常住人口城镇化率的Logistic曲线拟合方程：

二是我国户籍人口城镇化率的Logistic曲线拟合方程：

三是我国生活方式城镇化率的Logistic曲线拟合方程：

预测结果表明，我国生活方式城镇化率上升幅度略高于常住人口城镇化率、大幅高于户籍人口城镇化率，说明消费者城镇化将不断深化发展，并逐渐成为我国未来城镇化的重心所在。“十三五”时期，我国生活方式城镇化率将从2015年的40.1%提高到2020年的45.2%，共上升5.1个百分点；户籍人口城镇化率将从39.9%提高到42.2%，共上升2.3个百分点；常住人口城镇化率将从56.1%提高到61.1%，共上升5.0个百分点。

图1 1978—2030年我国城镇化率变化趋势(%)数据来源：笔者根据《中国统计年鉴》数据测算而得

(二)城镇化动力从产业驱动为主向产业与消费双轮驱动转变

从国际发展经验来看，城镇化的驱动力主要来自产业发展和消费升级两大方面，相应地形成了劳动力城镇化和消费者城镇化两种城镇化驱动模式。与发达国家略有不同的是，我国过去的城镇化还主要是工业化推动的劳动力城镇化，也即城镇工业发展带动农村劳动力向城镇转移。改革开放以来，尤其是20世纪90年代以来，大量农村人口以劳动者身份进入城镇从事非农生产活动。我国非农产业就业比重持续高于常住人口城镇化率，近年来二者差距有所缩小，并主要是农民工增长速度加快放缓所致。据统计，20世纪90年代我国农民工年均增长速度达15%，21世纪前10年大概是6%左右，“十二五”时期约下降到2.8%，2016年进一步下降到1.5%。“十三五”时期，一方面，随着我国人口老龄化背景下的劳动力供求关系变化，尤其是农民工增长速度的持续放缓，甚至出现零增长，劳动力向城镇转移的空间日趋缩小，劳动力城镇化将逐渐过渡到消费者城镇化；另一方面，随着人均收入水平不断提高，现代生活方式及消费方式在城乡的普及将促进消费者城镇化加快发展，同时农村居民向城镇消费靠拢步伐加快，也将推动部分农村人口作为消费者向城市集中的趋势加快。

图2 1978—2016年我国城镇化率与非农产业就业比重及其缺口(%)数据来源：《中国统计年鉴》《农民工监测调查报告》

(三)城镇化模式从粗放型向集约型转变

从国际发展经验来看，许多先行发达国家在早期城镇化过程中出现了不同程度的产业支撑乏力、资源短缺、环境破坏、社会矛盾频发等问题，城镇化的效率、包容性和可持续性面临严峻挑战，逐渐开始重视提升城市内涵和品质，努力建设创新、智慧、绿色、人文和包容型城市，推动城镇化发展模式从粗放型向集约型转变。英国伦敦、美国纽约、日本东京等国际化大都市的城镇化都经历了类似的发展过程。随着我国经济发展进入新阶段，劳动、土地、环境等资源和环境要素对经济发展的约束也日益趋紧，收入不平等等问题引发的社会矛盾多发，社会各界迫切要求建设创新、智慧、绿色、人文和包容型城市，如北京市民对“APEC蓝”的期待等。再加上创新、协调、绿色、开放、共享的发展新理念在经济社会建设领域的贯彻落实，粗放型城镇化发展模式加快向集约型发展模式转型势在必行。

(四)城镇人口向大城市加快集中

从国际发展经验来看，由于大城市能更好地发挥积极的积聚效应和规模效应，能促进更多的产业发展、提供更多的就业、发展更完善的服务业，同时还能提高生产效率、拥有更先进的文化和更时尚的生活，城镇人口向大城市集中是城镇化发展的基本趋势。根据联合国的预测，从全球来看，2010年城镇人口居住在50万人以下城市的比重为60.9%，1000万人以上城市的比重为10.3%；预计到2020年，城镇人口居住在50万人以下城市的比重将下降到57.3%，而1000万人以上的城市人口比重将上升到13.6%。从我国来看，随着从劳动力城镇化转向消费者城镇化为主，尤其是进入工业化中后期向服务型经济的加快转型，城镇的积聚效应和规模效应还可能更加突出，*据国务院发展研究中心、世界银行(2014)的资料显示，我国城市规模每扩大一倍，其生产率将提高10%。在目前发展阶段，城镇人口向大城市集中的速度还会进一步加快。2010年城镇人口居住在50万人以下城市的比重为47.3%，1000万人以上城市的比重为8.6%；预计到2020年，城镇人口居住在50万人以下城市的比重将下降到40.3%，而1000万人以上城市人口的比重将加快提高到12.1%。

图3 1975—2030年我国不同规模城市数量及其城镇人口比重(右轴)(个、%)数据来源：联合国《世界城市展望(2014)》

(五)城镇化形态由大城市主导向城市群主导转变

从国际发展经验来看，城市群由于能较好地发挥规模效应和分工效应，既能防止单个城市过度扩张带来的“城市病”，又可避免分散型城市化带来的土地浪费和物流成本上升，并能在中心城市与卫星城市之间形成功能互补关系，实现城市功能的专业化分工，提高城市运行的整体效率，已成为发达国家城市化的主体形态，并成为创业就业和人口居住的城镇密集区以及支撑经济发展、参与国际竞争的核心区，如美国的东北部城市群和五大湖城市群、英国的伦敦城市群、欧洲西北部城市群、日本的东海道城市群等。城市群是集约型城镇化道路的有效形式和集中体现，单个大城市“摊大饼”式平面扩张的城镇化模式已逐步被摒弃。过去50年全球城市发展的大趋势，即是从发展多功能的单一特大城市转向网络式专业分工明确、交通快速便捷的城市群。对于我国而言，目前已进入工业化和城市化的中后期发展阶段，实施城市群主导的城市化有利于集约节约利用资源，防止“城市病”爆发。改革开放以来，我国已逐渐形成了长三角、珠三角、京津冀、山东半岛、中原、中三角、成渝、关中—天水等覆盖沿海内陆的城市群，这些城市群正逐渐主导着我国各区域的城市发展。例如，2014年，以上海为中心的长三角城市群以2.1%的国土面积，集聚了我国12.4%的城镇人口、25%的经济总量，并成为了世界六大城市群之一。城市群已构成未来我国城镇化布局和区域发展的主体空间形态，并成为国民经济发展的重要载体。“十三五”时期，我国还将继续以城市群为主体形态推进城镇化建设。

表1 世界六大城市群发展概况 单位：%

图4 “十三五”时期我国主要城市群空间分布图资料来源：《中华人民共和国国民经济和社会第十三个五年规划纲要》

三、“十三五”时期我国城镇化发展面临的突出问题和难点

我国目前的城镇化还存在城镇空间资源错配、规模结构不尽合理等问题，部分问题可能会随发展阶段提高而趋向化解，但战略、体制和政策等造成的结构性问题则仍将持续存在并制约我国城镇化进一步发展。其中，城镇综合承载力较弱、城镇发展理念有偏误、城乡二元管理体制和传统城市管理制度等是突出问题和难点。

(一)城镇综合承载力较弱，制约城镇化率提高

我国的城镇化是在资源、环境严重制约下的城镇化。我国目前的城镇人口规模占世界城镇人口总规模的比重超过19%，而人均可利用土地资源仅为世界平均水平的1/4多，人均水资源仅占世界平均的28%，90%以上城市水域严重污染，约50%的重点城镇水资源不符合饮用标准；再加上我国城镇形态与布局不集中、土地利用较为粗放以及水资源地域季节分布不均衡、城市过度开采地下水等，城镇化快速发展与资源环境之间的矛盾进一步加剧，城镇化率上升空间受到限制。据统计，全国650多个城市中的300多个城市，属于联合国人居环境署评价标准的“严重缺水”和“缺水”城市，导致依靠劳动力廉价供给、土地等资源粗放消耗、压低公共服务成本推动的城镇化模式不可持续。

(二)城镇化发展理念有偏误，制约城镇化质量提高

我国城镇化模式长期存在“重物轻人”倾向，导致人口城镇化滞后于土地城镇化，城镇用地粗放低效，城镇化质量不高。从国际发展经验来看，发达国家的城镇化是人口城镇化与土地城镇化同步推进的过程，城市空间扩张的同时人口也不断向城镇集聚，耕地转变为非农用地的同时农业人口也转变为城市人口。然而，20世纪90年代以来，我国的城镇化已出现人口城镇化滞后于土地城镇化倾向，尤其是在1994年分税制改革后，在地区激烈的标尺竞争和土地财政双轮驱动下，各地以发展城镇化为名，大量征地开发；再加上“县改区”“县改市”“乡改镇”等一系列行政区划调整以及市镇设置标准的放宽，出现了城镇建设用地规模过快扩张，并陷入集聚土地资源、大搞工业园区而忽视劳动力就地城市化的困局。1996年以来，我国城镇土地面积从1.3万平方公里扩大到2015年的9.2万平方公里，增长了6.1倍；而同期的城镇人口从37304万人增加到77116万人，仅增长了1.1倍；城镇用地增长弹性系数达到3.4，远高于国际社会公认的合理阈值1.1。空间城市化大大快于人口城市化速度导致城市人口密度较低，人口承载数量不足，城镇建设用地和农村用地效率低，以及大量失地农民游离在城镇均等基本公共服务覆盖的边缘。

(三)城乡二元管理体制，制约城乡协调发展

我国现存制度在一定程度上固化了城乡利益失衡格局，制约了农业转移人口市民化和城乡发展一体化。一是城乡二元户籍体制阻碍人口城镇化进程。城乡二元户籍制度下，大量进城6个月以上的农民工虽被纳入城镇人口统计口径，但无法完全取得城乡均等的就业、教育、医疗、社保等城市基本公共服务，形成了城市内部的“新二元结构”，限制了农民工市民化进程。目前各地虽已按照新一轮户籍制度改革精神，推进了“积分入户”、大中小城市分类改革、统一城乡户口登记、居住证等改革，但大量农民工仍难以完全取得就业服务、保障性住房、社会保障等城镇基本公共服务，农民工市民化仍存在较高的制度门槛。二是农村土地制度改革滞后削弱了农民进城落户的能力。农村土地所有权归村集体，农民只享有土地的承包权、经营权、收益权以及流转权利。而农村土地产权不清晰、农民土地财产权虚置等问题，限制了土地资源资本化、金融化；农村土地流转局限于村集体内部，并缺乏有效的农村产权交易平台，且出租、转让、入股等土地流转新形式尚不健全，进城农民工难以通过市场化途径合理变现土地财产权益；国家统一征用是农村土地进入城市土地交易市场的主要方式，然而在现行《土地管理法》下，各地土地补偿标准不一、农民表达机制不畅，难以保障失地农民的合理补偿。

(四)传统城市管理制度，制约城镇空间优化

我国现存财税体制及传统的城市管理体制已经越来越不适应目前的发展阶段和体制改革要求，在一定程度上固化了城镇空间格局，制约了城镇空间布局和形态优化。一是现行财税体制不利于人口城镇化。我国间接税为主的税制结构，征税环节以生产而非以消费为主，在分税制改革后的财权与事权不匹配情况下，地方政府更加热衷于吸引企业入驻投资增加国内生产总值(GDP)和财政收入，而对本地城镇居民之外的农民工的基本公共服务供给的积极性不高。并且，在地区GDP标尺竞争背景下，地方政府更倾向于重经济发展、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务。二是等级化城镇管理模式不利于城镇化健康发展。我国在省级、副省级、地级、县级、乡级(建制镇)等五级城镇行政层级基础之上形成的等级化城镇管理模式，形成了城市资源自上而下地分配与自下而上地上缴的流动机制，导致资源更多地集中在中心城市。各级中心城市通过行政资源实现行政区域内的垄断式自我扩张，而低行政级别的中小城市与小城镇难以获取充足的公共资源，造成中小城市和小城镇发展滞后。三是跨行政区的城市群合作协调机制不畅，不利于大中小城市和小城镇的协调发展。地区标尺竞争格局下形成的行政分割，使得各城市之间存在激烈的非合作博弈，导致城市政府之间的横向合作关系不畅，生产要素难以在城市间自由流动，分工难以在城市之间形成，不利于城市群内部城市协调发展和发育壮大。

四、“十三五”时期促进我国城镇化优化发展的对策建议

“十三五”时期，应结合我国城镇化进一步发展面临的突出问题和难点，顺应城镇化发展趋势，坚持以人的城镇化为核心、以城市群为主体形态、以提高城市综合承载力为支撑、以体制机制创新为保障，创新城镇化发展模式，走以人为本、城乡统筹、布局合理、绿色低碳和传承文化的新型城镇化道路。

(一)以人为本，推进农业转移人口市民化

以人为本是新型城镇化的本质属性，要求推进以人为核心的人口城镇化进程，着力提高城镇人口的素质和生活质量。人口城镇化包括了农民职业身份转变的劳动力城镇化过程，以及从传统乡村文明向现代城市文明整体转变的消费者城镇化进程。在我国已基本实现劳动力城镇化背景下，为推动以人为核心的人口城镇化，需要突破限制消费者城镇化的城乡二元体制以及财权事权不匹配的分税制财税体制，重点推进户籍、住房保障、基本医疗卫生、就业服务、义务教育、基本养老等制度改革创新，保障农业转移人口的身份公平、机会公平和发展公平。为此，“十三五”时期，应根据我国城镇化所处发展阶段，率先统筹推进举家转移、稳定就业和农村先富人口有序落户城镇。对于暂时还不能在城镇顺利落户的其他农业转移人口，应保障随迁子女平等受教育权利、完善公共就业创业服务体系、扩大社会保障覆盖面、改善基本医疗卫生条件、建立低成本保障性住房制度，加快推进基本公共服务均等化。此外，还应在合理确定各级政府农业转移人口市民化支出责任基础上，建立政府、企业、个人多方的人口市民化成本分担机制，引进社会资本、设立城镇发展基金等构建多元可持续的城镇化投融资机制，不断健全农业转移人口市民化可持续推进机制。

(二)优化布局，推动大中小城市协同发展

优化布局是新型城镇化的鲜明特征，要求根据土地、水资源、大气环流特征和生态环境承载能力，促进城镇化宏观布局、城镇规模结构和微观空间治理优化，重点提升城市群的创新能力、生态环保的联防共治、基础设施的互联互通、公共服务一体化和要素市场一体化。为此，“十三五”时期，一方面，应把城市群作为城镇人口布局的主要载体和城镇化的主体形态，促进城市群和城市发展带的形成和壮大。应根据全国主体功能区规划安排的“两横三纵”城市化战略格局，以京津冀、长三角、珠三角三大城市群为基础，着力优化提升东部地区城市群、培育发展中西部地区城市群，并建立城市群发展协调机制，推动国土空间均衡开发。另一方面，还应促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。应加强市场主导和政府引导，根据区域资源承载能力差异，科学划定各城市特别是特大城市的开发边界，增强中小城市辐射带动作用，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇。此外，还应进一步完善城市群内部城市之间、城市群之间的综合交通运输体系，降低物流成本，促进城市群内部各城市的分工协作。

(三)产城融合，推动产业和城镇融合发展

产城融合既是新型城镇化的内在要求，也是新型城镇化的重要实现路径。要求产业和城市功能融合、空间整合和价值融合，做到“以产促城、以城兴产、产城人融合”，努力形成就业、居住、服务一体化的城镇化进程。为此，“十三五”时期，应根据不同区域、不同规模城市的城市化特点，实施差异化产城融合策略。一方面，对于中西部内陆地区，应加快城镇工商产业的培育和集聚，创造充足的就业机会，提高城市的就业吸纳能力；对于东南沿海较发达地区，应加快为有条件举家迁入的农民工家庭提供低成本的住房和基本公共服务，引导农民工家庭居住生活整体迁入，完成市民化进程，提高城市的人口市民化能力。另一方面，对于中小城市，应加快城市工商产业的培育和集聚，促进主城区空间扩容和经济密度提升，扩大城市规模和增强内源性增长动力；对于较大规模的中心城市特别是超大城市和都市区，应加快纾解城区或中心城市产业功能，促进城市功能的转型。

(四)城乡统筹，推动城镇化和新农村建设协调推进

统筹城乡是新型城镇化的必然趋势，要求合理处理城镇建设和农村建设之间的关系，重点在农村；促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化。为此，“十三五”时期，一是应尊重城乡发展差异性，突出农村的功能和特色，尤其是不能以城乡同样化发展理念促进城乡一体化，注重农村的乡情乡土，保护好乡村美景和风貌。二是应加强基本公共服务向农村覆盖的深度。应加快推进农村、农业基础设施建设，推动形成城乡基本公共服务均等化体制机制；针对农村留守儿童、留守妇女、留守老人等特定人群，还需重点加强农村教育、养老基础设施建设，发展适合农村特点的老龄健康服务体系和社会救助制度。三是应用好现代生产要素改造传统农业。进一步降低社会资本进入农业的门槛，有序引进包括工商资本、金融资本等在内的社会资本改造传统农业；通过财政补贴、税收优惠等政策措施，加快培育现代新型农业经营主体，激发农村、农业发展活力，促进农村经济社会有效、包容与可持续发展，实现农民、农村与农业现代化。

(五)完善治理，推进城市管理创新

完善城市治理是顺利推进新型城镇化的重要保障。要求城市建设过程中秉持绿色生态和传承文化的理念，破除等级化城市管理模式弊端，切实增强城市宜居性，大幅提升城市文化底蕴和可持续发展能力，以及城镇建设和管理水平。为此，“十三五”时期，一方面，应着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等资源，强化环境保护和生态修复，尽可能减少对自然的干扰和损害，并更加注重生态基础设施和宜居生态工程建设，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式，提高城市可持续发展能力。另一方面，还应充分考虑各地的人文和风俗的差异性，因地制宜、突出特色，形成符合实际、各具特点的城镇化发展模式，防止千城一面，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，尤其是不能以瓦解农村文明、牺牲文化遗产为代价推进新型城镇化。此外，还应在切实保障各级城市发展权相对公平的前提下，将行政力量转变为市场化手段的一种补充，实现由“政府主导+市场推动”的传统城镇化发展路径向“政府引导+市场主导”的新型城镇化发展道路转变。

1.陈文玲：《创新城市发展方式 推进城市化持续健康发展》，《全球化》2013年第4期。

2.高春良、魏后凯：《中国城镇化趋势预测研究》，《当代经济科学》2013年第4期。

3.国务院发展研究中心、世界银行：《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》，2014年。

4.李京文、杨正东：《城镇化面临的突出问题和应对之道》，《全球化》2015年第2期。

5.李娣：《我国新型城镇化进程与展望》，《全球化》2017年第6期。

6.马庆斌、王萌萌：《推进新型城镇化的路径与政策建议》，《全球化》2015年第2期。

7.宋立：《劳动力与消费者“分离式”城镇化——劳动过剩经济体的全球化现象还是中国特色问题？》，《经济学动态》2014年第5期。

8.王一鸣等：《改革红利与发展活力》，人民出版社2013年版。

9.王一鸣：《坚持走中国特色新型城镇化道路》，《全球化》2014年第12期。

10.徐匡迪：《新时期中国城镇化研究》，《全球化》2015年第9期。

11.杨兰桥：《我国新型城镇化发展趋势探讨》，《区域经济评论》2013年第6期。

12.杨亮、陈波平：《建设循环城市，推动新型城镇化发展》，《全球化》2016年第12期。

13.郑新立：《坚持走中国特色新型城镇化道路》，《全球化》2013年第12期。

易信，国家发展改革委经济研究所助理研究员、经济学博士。

*该文受到国家社科基金重大项目《“十三五”时期我国发展环境、发展趋势和战略思路研究》(项目编号：14ZDA022)的资助，在此表示感谢。

谷 岳