举报人权益保护制度法律研究

龚李雪

[摘要]举报权是宪法赋予公民的基本权利，是公民行使民主监督权，参与国家有关事务管理的重要体现。但是近年来，举报人个人信息泄露情况不断出现，以至举报人被打击报复的事件时有发生。有关司法部门在处理举报事件中往往只注重事件的事实真相而忽视了对举报人个人信息和人身安全的保护。虽然我国法律法规对举报人权益保护作出了一些规定，但这些规定分散、笼统、抽象，原则性强，但操作性差。文章认为举报人的权益保护需要以法律为后盾，宪法赋予公民的举报权需要法律规定的具体化，这样才能真正地保障举报人的基本权利。此外，还要健全举报人权益保护各项规章制度，使举报人举报制度有序长效运行。

[关键词]举报人信息；权益保护；法律制度

一、举报人权益保护现状

（一）社会现象

举报是反腐倡廉、打击犯罪、建设法治社会的一项重要制度，但是作为配套建设的举报人权益保护制度，在实践中却存在许多问题。如现实中有新闻媒体为鼓励宣传见义勇为的行为将举报人曝光，或有关部门为表彰他人举报行为而泄露了举报人个人信息，此种做法虽在一定程度上宣扬了正义，但容易导致举报人遭到报复陷害。根据调研，比较突出的问题还有举报的案件质次量少、匿名举报越来越多、查办周期长、重案件的保密而忽略对举报人的保护。典型的有以下两起事件。事件一：陕西汉阴县国土局在大门口的“县委第七督导组两学一做学习教育征求箱”一侧安装摄像头，正对准意见箱，所有人向该箱子投放意见材料时，均会暴露在监控之下。事件二：举报吃旺旺雪饼没变旺事件的男主人公，向法院举报的信件被传上网，个人信息暴露，由此对其生活造成了很大的困扰。类似事件屡见不鲜，这些事件都可以反映出法律对举报人信息保护方面存在的不足，通过这些现象也可以映射出法律和制度对于举报人的权益保护还不够完善。

（二）立法现状

目前，我国还没有专门的举报人保护法，一些关于举报人保护的法律法规主要有《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》《行政监察法》《人民检察院举报工作规定》《监察机关举报工作办法》等。尽管这些法律法规都有“为举报人保密”“保护举报人合法权益”的规定，但是这些规定缺乏具体的措施、程序以及对责任的追究，大多是“口号式”规定，内容笼统，缺乏可操作性。在保护举报人权益方面，我國还存在立法的缺陷与制度的盲点。尽管在检察机关内部的工作规则中有对举报人权益保护的详细规定，如2014年7月21日最高人民检察院第二次修订的《人民检察院举报工作规定》，但该规定没有上升至法律层面，不具有法律效力，缺乏普适度和权威性，没有有效发挥保护举报人权益的作用。2000年第九届全国人大三次会议和2005年全国“两会”期间，有多名代表提出议案，呼吁制定《举报法》，在2007年“两会”期间，又有代表提出制定我国《举报人保护法》，但是都没有被最终确定。

二、举报人权益保护制度存在的问题

（一）举报人权益保护的立法过于抽象，可操作性差

例如，《宪法》第41条关于公民举报权利的概括性规定，《关于保护公民举报权利的规定》第5条、第6条分别规定：“任何单位和个人不得以任何借口对公民的举报进行阻拦、压制、刁难或打击报复。”“以各种借口和手段报复侵害举报人及其亲属、侵犯举报人的合法权益，按打击报复论处的规定。”这些法律法规都过于笼统，没有对举报程序，怎样保护举报人权益，有关人员违反保密义务后所要承担的责任大小作出具体规定，具体怎么保护，怎样加强制度建设还有待进一步作出细致规定。保护举报人的合法权益，必须制定和实施严格的法律程序和制度，有关举报人权利的规范不能停留在原则上，而是需要实买在在的措施。

（二）举报受理机关不明确，程序不严密

首先，目前我国的举报受理机关有检察机关、行政监察机关以及有关职能部门，没有专门的举报受理机关，也没有统一的受理机制。这些机关都设立举报中心，但是各中心没有明确职责，分工不明，在接到举报时，会形成“丢皮球”现象，机关之间相互推诿，使案件得不到及时调查，产生不利后果，还会导致举报人信息披露，受到打击报复的风险提高。这些受理机关又分别受各级立法、行政和党组织部门的管辖，在实践中很难实现真正的独立，容易受多种因素干扰，以致工作成果小，办案效率不高，影响举报制度的真正效用。其次，我国法律没有规定统一具体的举报受理机关，也没有规定举报案件的受理和查办期限，缺乏举报的具体处理程序。在受理机关和程序不明确的情况下，举报人和受理机关之间不能形成一种良性互通关系，举报人很难了解到举报内容是否得到及时受理和审查。实践中，许多举报信发出后得不到回应，因此很有必要建立一个统一的、独立的举报受理机构。

（三）对举报人奖励制度规定不具体

为了鼓励人民群众举报，我国很多执法机关都出台相关的举报奖励措施，目的是让举报人在承担风险的时候获得相应的回报，但是结果往往不尽如人意。目前对于举报人的奖励，多采用公开奖励的方式，对举报有功人员，奖励情况适时向社会公布。虽然有要求对涉及举报有功人员的姓名、单位等个人信息的，应当征得本人同意，但是这样的奖励方式是否可取，有待讨论。公开奖励固然可以弘扬正气、维护正义、提升群众举报的积极性，但目前我国举报人权益保护制度还没有完全成熟，这种公开奖励的方式会使举报人信息被披露，举报人被打击报复的几率大大增加。国家在给予举报人奖励，鼓励群众敢于同恶势力斗争的同时，还应该重视保护举报人的信息和人身安全。

（四）对报复陷害的行为重处罚而轻预防

《刑法》第308条规定对证人进行打击报复的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。该法律的规定是通过严厉的惩罚来震慑被举报人，使其不敢轻易对举报人实施打击报复。这种规定过于单一，只在心理上对人造成压力，没有事前的警示。这种保护方式属于事后保护，即举报人利益遭到损害之后才启动的保护程序。尽管这种事后保护制度会使报复人受到法律的严厉制裁，但是对举报人造成的伤害已不能弥补，应重视事前保护，事前预防为主应该是举报人保护制度应追求的制度价值。endprint

三、建立完善举报人权益保护的法律机制

第一，把举报纳入法制化轨道，以制定专门具体化的法律为核心，建立系统、科学的举报人保护机制，给举报人的权益以有效的法律保障，从而真正维护举报人的合法权益。地方机关或国家机关出台了一些关于举报人权益保护的规定和办法，但是这些规定的法律效力不高，执行困难，举报人的权益难以得到有效保障。因此，应由有权制定法律的政府和部门制定具体规定和办法，对举报人权益进行立法保护，立法应围绕举报受理机关、举报人权益保护机制和责任等方面进行，同时对举报的受理程序、举报人的奖励制度、举报人的安全保护措施、机关及其职责、被举报人和利害关系人报复陷害举报人及近亲属的法律责任和行政责任等内容予以明确具体地规定，重点是健全对举报人的权益保障。

第二，设立独立部门，专门受理举报案件，跟举报人一对一对接。建立一对一举报机制，确定与举报人对接的人员，然后确定其保密义务终身责任制，以使举报人的个人信息得到最大程度保护，一旦举报人因泄漏个人信息遭受打击报复，可以首先追究对接人的责任，缩小责任范围，使举报人权益得到有效保护。同时举报人可以实时关注举报案件的处理情况，由对接人向举报人说明案件的进展。对于每一件举报，对接人都要及时地向举报人答复，形成互通对接关系，提高办案效率。该项措施的意义是能够使举报人受到打击报复的危险大大减小，还能提高举报案件的处理效率。

第三，健全奖励机制，防止出现有奖不敢领的情况发生。制定举报奖励机制，明确举报奖励条件和受领程序。对于一般的举报人，国家可以在指定银行开设针对举报奖励的专门账户，为避免冒领、乱领，由专门的工作人员对举报人中领条件进行审查，并承担保密义务，同时工作人员也要承担终身责任制。针对通过网上、邮件和电话等方式举报的人，如果要对其进行奖励，为避免个人信息暴露，可以通过网上支付的方式把奖金发放给举报人。不管是奖励举报人还是通过悬赏的方式鼓励人民群众跟恶势力作斗争，对于奖金和悬赏金的发放都应该秘密进行，这样不仅能够保护举报人权益，而且让其意识到自身的安全能够得到保护，确保人民群众举报的积极性。

第四，构建起“预防为主，惩罚结合”的举报人安全保护机制。首先，举报受理机关在接到举报时，对举报人的风险进行评估。有关机关可以根据举报的案件性质决定对举报人是否主动启动举报人保护程序。其次，保护机关根据评估，如果是不在保护范围的案件，举报人主动申请保护，保护机关不能拒絕，待危险情况消除后，撤回对举报人的保护。最后也是最重要的保护措施就是，若是对重大案件举报，一旦身份泄露就会造成人身危险的情况，应该借鉴国外对举报人的身份重置、异地安置制度对举报人及其家人给予特殊保护，如迁居、换工作、移民等。同时对处于特殊保护的举报人给予终身保护。

随着我国改革开放的深入发展和社会现象的复杂化，举报制度发挥着越来越重要的作用，对举报人权益保护的不足和瑕疵逐渐凸显出来，很多群众因举报而受到不同程度的打压和伤害，使人民群众举报的积极性和主动性下降，形成“谁举报谁遭殃”的意识。人民群众的举报行为具有维护社会正义的性质，举报人为了举报势必会承担一定风险，而国家和社会大众是受益者，国家应该建立和完善举报人权益保护制度，为其提供法律上的保护，践行法治中国的社会追求。

[责任编辑：岳文可]endprint