罚与税下的环保之路

阮小林

罚与税下的环保之路

阮小林

近年来随着雾霾问题越发突出，环境保护已引起了全社会的高度重视，也成了全社会的共识。保护环境是我国的基本国策，事关人民群众根本利益。党中央高度重视生态文明建设和环境保护工作。党的十八大把生态文明建设放在突出地位，纳入中国特色社会主义现代化建设的总体布局。十八届三中全会、四中全会又进一步提出要求，要加快生态文明制度建设，用严格的法律制度保护生态环境。习近平总书记明确指出：“保护生态环境必须依靠制度，依靠法治”，对于环境的治理将告别“罚”时代走进“法”时代。

——编者按

新《环保法》为何严厉？

被称为“史上最严”新《环保法》从2015年1月1日实施至今已经过去了两年多，中国政法大学环境资源法研究所发布的《新〈环境保护法〉实施效果评估报告》中提到：新《环保法》生效实施两年来，地方党政领导对环保工作重视程度空前，环境监管执法力度明显加大，社会各界关注环保、参与环保的氛围明显提升。新《环保法》规定的各项制度和措施执行的力度、遵守的程度、产生的影响，超过了过去环境保护法史上的任何一个时期。

新《环保法》为何严厉？原因在于，新《环保法》对于违规违法企业不但加大了经济处罚力度，还将进行刑事问责，将向“违法成本低”这个我国环保法律法规长期存在的痼疾告别。

今年的7月14日，环境保护部召开环境执法情况新闻通气会，会上介绍2017年上半年新《环保法》实施情况等环境热点问题。上半年，全国实施新《环保法》4个配套办法案件数量均大幅度上升，全国四类案件总数17169件。其中，按日连续处罚案件共503件，罚款数额达61060万元；查封扣押案件7553件；限产停产案件3880件；移送行政拘留3939起。

按日连续罚款

《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》等四个办法被认为是新环保法的四个锋利牙齿。将严惩违法排污与保障相对人合法权利相结合。4个配套办法中适用情形的细化和实施程序的设计都贯彻了加大惩处力度的思路，即让排污者一天都不能违法排污，一旦违法，就让其付出付不起的代价。对于一些恶劣的违法排污行为，按日计罚等经济处罚与查封扣押、限产停产等行为罚和行政拘留等人身罚可以并用。按日计罚的制度设计中，责令排污者立即停止违法排放污染物的行为，而不是“限期改正”，就是不给排污者留有限期内“合法的”违法排污的空间。对排污者改正情况的复查，要求在30日内以暗查形式开展，能掌握排污者排污的实际状况，要求排污者不能心存侥幸、表面应付，而要真正整改，达到合法排污的要求。按日计罚不受次数限制，只要违法排污不停，那么行政处罚不止。据了解，2016年1月至12月份，罚款数额高达84820.73万元。

四个配套办法主要内容：《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》共四章二十二条，围绕新修订的《环境保护法》第五十九条按日连续处罚“违法排污”、“拒不改正”的规定，明确了适用按日连续处罚的违法行为种类，规范了实施按日连续处罚的程序，明确了责令改正的内容和形式，确定了拒不改正违法排放污染物行为的评判标准，规定了按日连续处罚的计罚方式，明确了按日连续处罚制度与其他相关环保制度的并用关系。

《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》共四章二十五条，主要解决一线环境执法人员“不会用、不敢用”查封扣押手段的问题，在规范权力运行的同时，也能有效降低乱用、滥用查封、扣押措施带来的执法风险，围绕新修订的《环境保护法》第二十五条“违法排污”、“造成或者可能造成严重污染”的，可以对“造成污染物排放的设施、设备”实施查封扣押的规定，主要明确了查封扣押的定义、适用范围、具体对象、实施程序及监督检查等。

《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》共四章二十二条，围绕新修订的《环境保护法》第六十条“超标超总量”排污的环境违法行为可以采取“限制生产”、“停产整治”和“停业关闭”等措施，主要明确了限制生产、停产整治和报请政府关闭的适用情形，细化了限制生产、停产整治的实施程序，加大限制生产、停产整治的监管力度。

《企业事业单位环境信息公开办法》共十八条，坚持既要满足公众对企业环境信息的基本需求，又要兼顾企业的信息公开能力，坚持原则性与可操作性相结合，重点解决了“谁公开”、“公开什么”、“如何公开”、“如何监督”，即信息公开范围、内容、方式、监督等。

追究刑事责任

新《环保法》进一步加大对违法行为的处罚力度。不仅要没收违法者的非法所得，实施按日计罚，让污染者付出惨重的经济代价；对那些重犯、屡犯和有主观故意的违法者要追究企业法人和排污直接责任人的刑事责任。

新《环保法》第六十九条明确，违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。“两高”司法解释对入罪即刑拘门槛做出了明确的规定，如有毒危险废物、持久性有机物等，排放污染物的量也有明确的标准，如危险废物超过3吨，危险重金属超标3倍等，达到这些标准，就构成犯罪，可以被刑事拘留。

法律责任分为民事责任、行政责任、刑事责任三类。同一违法行为，可能要承担民事责任，并被追究行政责任和刑事责任。按照我国的立法惯例和立法技术规范，违法行为构成犯罪、需要追究刑事责任的，统一在刑法中规定，而其他法律仅作衔接性规定即可。

刑法第六章第六节专门规定了破坏环境资源保护罪。

刑法第338条规定：“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”需要说明的是，上述条文是根据第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《刑法修正案(八)》作出的修改。相对于修改之前的规定，现行规定降低了犯罪门槛，具体体现在将原来规定的“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”修改为“严重污染环境”，同时扩大了污染行为所排放、倾倒或者处置的物质，将原来规定的“其他危险废物”修改为“其他有害物质”。

刑法第339条规定：“违反国家规定,将境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金;造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的,处五年以上十年以下有期徒刑,并处罚金;后果特别严重的,处十年以上有期徒刑,并处罚金。未经国务院有关主管部门许可,擅自进口固体废物用作原料,造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。以原料利用为名，进口不能用作原料的固体废物、液态废物和气态废物的，依照本法第一百五十二条第二款、第三款的规定定罪处罚。

需要说明的是，无论是污染环境罪还是非法处置进口的固体废物罪，个人和单位均可构成。单位构成犯罪的，对单位判处罚金，同时对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员追究刑事责任。

另外，对于环境违法行为，需要追究刑事责任的，应当按照刑事诉讼法的规定办理。公安机关应当加强对破坏环境保护罪的侦办工作。环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，发现有关环境违法行为可能构成犯罪的，应当及时向公安机关移送案件。由于环境违法犯罪具有较强的技术性，在案件办理中，环保部门和公安机关应当加强协调配合，确保案件办理的质量和效率。

污染要交税了

今年6月26日，财政部、税务总局、环境保护共同起草《中华人民共和国环境保护税法》。该法将于2018年1月1日起施行，法律施行之日起，依照法律规定征收环境保护税，不再征收排污费。国环境保护税法实施条例(征求意见稿)》（以下简称《环保税》)，向社会公开征求意见。

环保税主要内容

《环保税》是在2016年12月25日十二届全国人大常委会第二十五次会议上表决通过的，这是党的十八届三中全会提出“落实税收法定原则”要求后，全国人大常委会审议通过的第一部单行税法，也是我国第一部专门体现“绿色税制”单行税法。《环保税》的发布实施，被认为是我国环境保护历史上的一块里程碑。这是落实党的十八届三中全会提出的“推动环境保护费改税”任务，“落实税收法定原则”制定的第一部推进生态文明建设的单行法律，意味着我国环保治污的法律体系进一步完善，显示了政府希望更多运用市场化手段解决环境问题的决心。

《环保税》共5章、28条，分别为总则、计税依据和应纳税额、税收减免、征收管理、附则。总体思路是由“费”改“税”，即按照“税负平移”原则，实现排污费制度向环保税制度的平稳转移。法律将“保护和改善环境，减少污染物排放，推进生态文明建设”写入立法宗旨。明确“直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者”为纳税人，比较引人注意的是，除了通常我们所讲的大气污染物、水污染物、固体废物等染污物外，还将噪声纳入了应税污染物范畴。根据《环保税》第三条至第六条解释，大气污染物是指向环境排放影响大气环境质量的物质；水污染物是指向环境排放影响水环境质量的物质；固体废物是指在工业生产活动中产生的固体废物和医疗、预防和保健等活动中产生的医疗废物，以及省、自治区、直辖市人民政府确定的其他固体废物；噪声是指在工业生产活动中产生的干扰周围生活环境的声音。

环境保护税由地方税务机关征收，排污企业自行申报，环境保护主管部门依法制定和完善污染物监测规范，加强应税污染物排放的监测管理。

为什么要“费”改“税”？

过去，地方政府常常把“环境容量”作为招商引资的筹码。十几年前，著名作家张贤亮在政协大会上说过“欢迎来西部污染”，就是欢迎企业过来生产，希望先把经济发展起来。这个观念到今天已经证明是错误的了。经过十几年，大家逐渐达成了共识，不能走先污染后治理的老路。唯GDP论在相当长的一段时期内占据主流思想，地方政府对环境保护重视不够，这是当前环境恶化的重要制度根源。

我国排污收费制度实施多年，对于防治环境污染发挥了重要作用，但随着生态文明建设深入推进，排污收费制度本身也暴露出不少问题。比如，征收标准低于污染治理成本，造成排污企业宁愿缴纳排污费也不愿意投入资金改进生产工艺或进行污染治理。

再如，有些地区存在协议征收、任意减免等现象，因地方政府和有关部门干预，排污收费制度执法刚性不足，一些重点排污企业因“政策性免征”不用缴纳排污费。排污收费甚至成为企业“减负”的手段之一。

污染企业将环境成本外部化，没有付出应有的环境代价。由此，按照“谁排污谁付费”原则，国家出台了多项政策，其中就包括征收排污费等财税手段，但是其严肃性、确定性、法治性不可与环保税同日而语。费改税后，执法刚性更强。按照税收征管基本要求，纳税人自主申报的义务明确了。过去企业污染不缴纳排污费是不守规矩，现在不缴纳环保税是违法行为。

费改税的的目的不是为了获取财政收入，而是通过税收机制倒逼高污染、高能耗企业转型升级，进而推动经济结构调整和发展方式转变。更为重要的是，建立一个“企业多排多缴税，少排少缴税”的机制，其环保意义远远大于财政收入意义。

环保税如何征收

“费”改“税”一方面变成了强制性，但另一方面也由被动转为主动，在缴纳义务方面发生了较大变动，排污企业将由此前的被动缴纳变为自主如实申报。环保税按照税收征管的基本要求，明确了纳税人自主如实申报纳税的义务，即纳税人应当依法如实办理纳税申报，对申报的真实性和完整性承担责任。环保税的征收以排污情况及其统计数据为基准，纳税对象无法自报，税务机关无法核定，须由环保部门先对应税污染物进行核定，再由税务机关抽查核定征收。

环保税由税务部门主导征税，环保部门扮演协助的角色，不直接和纳税人产生关系，而是提供税基数据，分工明确。两个部门相互协作，提高了征收的透明度。

计税依据方面，应税污染物的排放量作为计税依据，其中大气污染物、水污染物按照排放量折合的污染当量数确定；固体废物按照固体废物排放量确定；噪声按照超过国家规定标准的分贝数确定。具体到税额标准，将以现行排污费收费标准作为环境保护税的税额下限，规定大气污染物税额幅度为每污染当量1.2元-12元；水污染物税额幅度为每污染当量1.4元-14元；固体废物按不同种类，税额为每吨5元-1000元；噪声按超标分贝数，税额为每月350元-11200元。

现行排污收费实行中央和地方1∶9分成，费改税后，考虑到地方政府承担主要污染治理责任，为调动地方积极性，将环保税收入全部作为地方收入，中央不参与分成。

环 保 之 路

环保问题事关国家发展，关系到每一个人，这将是一个长久的议题，而不会只是一阵风头，未来对于环保的要求只会越来越高，环保将成为常态，这种新的改变，势必也会对我们的行业带来多方面的影响。就当前而言，虽然一方面新《环保法》的严格执行和环保税的征收，在客观上会给生产企业带来发展压力，另一方面也给我们的行业发展带来了新的契机。

虽然环保是好事，但也不得不承认，给我们相关行业的许多企业带来了一定的负担，自新《环保法》发布以来，各种原材料成本和运输费用的上涨，使得企业的生产成本增加了许多，而今房地产行业又正处于下行趋势，这进一步加深了涨价带来的负面影响。

据媒体报道，2016年以来，PVC、玻璃、铝材，甚至钢铁都一直处于看涨状态，这些产品又拉动了一些相关产品的涨价，形成了连锁反应。这些材料的涨价和钢结构行业、门窗行业、采暖通风行业以及建筑给排水设备行业都是密切相关的，不断上涨的原材料价格加重了这些行业的成本负担。

环保带来的涨价有两方面因素：一是成本增加，二是产能减少。

为了符合环保要求，生产企业加大了对于环保设施的投入，增加了生产成本。2016年广东佛山对全市157家铝型材企业进行环保深化整治提出明确要求：到2017年6月30日前，所有铝型材企业完成清洁能源改造。2006年《铝型材行业污染物排放标准》国家标准的研制工作已在环保部立项，该标准将对铝合金建筑型材从熔铸-挤压-表面处理整个生产过程的污染物排放提出严格而明确的控制指标。这无形中将进一步增加企业的刚性成本。

今年的7月15日，由三水铝加工行业协会、南海铝型材行业协会联合组织了佛山多间铝型材骨干企业主管环保工作的负责人和技术骨干举行企业座谈会。针对目前企业废水、污泥整治工作展开讨论，铝型材生产工序复杂，涉及表面处理、喷涂等工序环节，生产过程中会产生废水等污染物，环保问题成为铝型材加工行业日益关注的问题。针对此类问题，佛山的铝型材企业将进行一系列设备改造，不断推进企业环保生产工作。

淘汰落后产能是国家调整产业结构的重大议题，一些中小企业因为环保不达标从而被关闭，使得市场供给减少，导致价格上涨。今年4月，国家发改委等四部委发起了清理整顿电解铝行业违法违规项目专项行动。该专项行动关注四大重点内容，分别为：企业自查（5月15日前完成）、地方核查（6月30日前完成）、专项抽查（9月15日前完成）、督促整改（10月15日前完成）。专项行动还要求，对于2013年5月之后新建设的违法违规项目及未落实1494号文件处理意见的项目，在建的要立即停建，建成的要立即停产。

据 《上海证券报》报道，7月初开始，电解铝行业已开始实际减产。业内预计，电解铝行业违规产能将达300万吨至500万吨。而2017年全国电解铝产能约4400万吨，除去闲置产能，目前运行产能约3800万吨。也就是说，违规产能将占运行产能的8%至13%。

除了铝材之外，其他原材料也面临相同的问题。今年8月1日，国家统计局公布7月份制造业PMI指数51.4，处于景气区间。两项指标大幅上升，原材料购进价格指数从50.4上升到57.9，出厂价格从49.1上升到52.7。原材料、产品价格都在大幅上升。

压力与机遇

环保要求的提高固然在短期内会给我们行业的企业发展带来一定的压力，但我们也要看到，环保所带来的增益。环保并不是对某一个行业而言，而是全社会。长远来看，环保给整个行业发展将带来更大的机会。

还是以铝行业为例，据研咨询发布的《2017-2022年中国铝市场运行态势及投资战略研究报告》显示，2016 年全球电解铝产能达到 7123 万吨，其中中国达到 4243 万吨，在全球原铝总产能当中占比达到约 60%。相比之下，由于原铝产能相对过剩，产能利用率一直较为低下。全球除中国外平均产能利用率为86.92%（2010-2016 年），而中国产能利用率只有 80.24%。这也是中国电解铝行业盈利能力不强的主要原因。在目前新《环保法》的重压之下，势必将提高产能利用率，一来减少了碳排放，二来也减少了浪费，进一步控制了成本。

铝材的应用前景非常广泛。据波士顿咨询公司研究报告指出，交通工具的自体重量每降低10%，燃料开支就可节省8%。因此，铝型材被广泛应用于重卡、船舶和飞机等交通工具，并大大提升了汽车的运输力。一辆重5.5吨的铝制半挂车，空载时比非铝制车轻身16%，满载时则可提升运力达3吨。按每辆车每年行驶25万公里计算，每辆增加用铝量2吨，6成满载时间年增运输效益18万元人民币，减碳排放6吨；4成空载时间则年省燃油2400公升。如果按中国市场现有的200万辆来计算，当中的市场效益空间巨大。

自2013年住建部发布《绿色建筑行动方案》以来，建筑业也一直在强调节能、环保，今年8月，住建部办公厅发布了《关于2016年建筑节能与绿色建筑工作进展专项检查情况的通报》，通报显示截至2016年底，全国城镇新建建筑全面执行节能强制性标准，累计建成节能建筑面积超过150亿平方米，节能建筑占比47.2%，其中2016年城镇新增节能建筑面积16.9亿平方米；全国城镇累计建设绿色建筑面积12.5亿平方米，其中2016年城镇新增绿色建筑面积5亿平方米，占城镇新建民用建筑比例超过29%；全国城镇累计完成既有居住建筑节能改造面积超过13亿平方米，其中2016年完成改造面积8789万平方米。从数据中我们可以看到，节能建筑的比例在不断提高，不少地方政府要求新建建筑严格执行绿色建筑标准，同时对既有建筑进行节能改造，这都将给我们行业带来巨大的市场空间。

例如节能门窗。河北省住建厅印发《关于加强全省建筑节能门窗使用管理工作的通知》明确，建筑门窗工程应从“河北省建筑工程材料设备信用平台”中选用符合设计要求的门窗产品。任何单位和个人不得指定或采购国家、省禁止使用的建筑门窗。自2017年5月1日起，河北省行政区域内申报施工图设计审查的新建（含改建、扩建）居住建筑，均执行75%节能标准。按照75%节能标准要求，河北省行政区域内申报施工图设计审查的新建（含改建、扩建）居住建筑，应使用传热系数低于2.0w/m2·K的建筑节能外窗。

新《环保法》在给我们的企业带来压力的同时，也给了我们行业新的发展空间，事实上，新《环保法》从客观上促进了行业的转型升级，通过优胜劣汰，提高了整个行业的水平。我们更应该看到，节能环保是全球趋势，整体行业的节能发展，将有利于我们更好地取得国际市场。

变革与开拓

新《环保法》的严格执行，标志着我国以生态环境换取经济增长的时代结束了。各行各业也将告别粗犷的发展模式，这种转变不但会使得传统的生产方式发生变革，也将开拓许多新的市场领域。

前面提到，河北省要求新建建筑将必须采用节能门窗，这便是国家严格控制建筑节能给我们的门窗带来的发展契机。我国门窗行业很早就开始关注高品质、高性能门窗的研发，门窗行业内的知名企业所研发的系统门窗，其节能性早就超过了河北省所要求的2.0w/ m2·K。但遗憾的是，以前因为人们对于节能环保的认识不足，这些具有极好节能性的门窗一直因为格价高于普通门窗而被市场所冷落。现如今随着全社会对于环保问题的重视，以及越来越多地方政府开始提高建筑节能标准，高品质的节能门窗将拥有更多的市场。此外，除了节能门窗本身，像门窗遮阳、门窗通风器等有助于进一步提高建筑节能的相关产品，在近年来也获得了快速的发展。

与节能环保更为密切相关的采暖行业目前面临着更大的变革。习近平总书记在主持中央财经领导小组第十四次会议时强调推进北方地区冬季清洁取暖，关系北方地区广大群众温暖过冬，关系雾霾天能不能减少，是能源生产和消费革命、农村生活方式革命的重要内容。

研究显示，北京PM2.5有6个重要来源，分别是土壤尘、燃煤、生物质燃烧、汽车尾气与垃圾焚烧、工业污染和二次无机气溶胶，其中燃煤占比约为18%。燃煤污染对雾霾天气的形成产生了巨大的影响。为了减少冬季燃煤污染、改善空气质量，近一年来，华北、东北等地区都在积极的推进“煤改电”。

首先，“煤改电”让采暖散热器行业出现了许多高效率的电采暖散热器，这些新型的电采暖设备相比过去，电热转化率有了极大的提高。其次，为了更好地实现清洁采暖的要求，新能源开发也越来越多，其中就有空气源热泵。空气源热泵是由电动机驱动的，利用蒸汽压缩制冷循环工作原理，提取空气中的热量，然后用于供热，据有关专家介绍，通过空气源热泵，一等份电量目前最多可以提取四等份热量。

除了热源的改变，采暖行业还在大力推行低温供暖的研究。例如，大管道的铝制采暖散热器就是采暖散热器行业为适应低温供暖所研发的新产品。

除了空气源热泵、地源热泵等新能源外，光伏建筑一体化作为与建筑相结合的一种新型能源形式近些年也取得快速的发展。光伏建筑一体化可分为两大类：一类是光伏方阵与建筑的结合；另一类是光伏方阵与建筑的集成，如光电瓦屋顶、光电幕墙和光电采光顶等。这种方式节省空间，可以利用现成的建筑主体，不需要额外的场地，而且所产生的能源可以直接运用，也减少运输的损耗。

2014年10月，国家能源局、国务院扶贫开发领导小组办公室联合印发了《关于实施光伏扶贫工程工作方案》，决定利用6年时间组织实施光伏扶贫工程。目前许多地方政府 “光伏扶贫”的项目都是在住房屋顶和农业大棚上铺设太阳能电池板，“自发自用、多余上网”。也就是说，农民可以自己使用这些电能，并将多余的电量卖给国家电网。

当前建筑行业最为火热的装配式其实与环保也有极大的关系。绿色建筑所要求的节能、节水、节材，减少对周边环境破坏等条件，装配式建筑许多都符合。工业化生产将使得装配式建筑相比传统现浇的生产方式，更加节水、节材、节能，现场化的安装则减少了工业扬尘，减少了对周边环境的破坏。

综上所述，在全世界都提倡节能环保的背景下，各行各业也必然将走向绿色环保，这是顺应时代发展要求的。我们的相关行业企业应该以积极的态度去拥抱这种转变，寻找新形势下的发展空间，这样才能走得更远。

（参考资料： 经济参考报、环保创业邦、上海证券报 、澎湃新闻）

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1671-3362（2017）09-0012-05