乡镇政府职能转变存在的问题与对策

郁万青

摘 要：乡镇政府是国家行政权力的终端，是联系服务群众的最后一公里，加强乡镇政府服务能力建设，对巩固党的执政基础，维护社会和谐稳定具有十分重要的意义。2017年中共中央办公厅和国务院办公厅发布了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，通过进一步转变乡镇政府职能，提高服务能力，实现乡镇政府治理体系和治理能力现代化。从管理向服务的转变是当前经济社会转型的必要要求，也是党的执政目的所在。但对乡镇政府的理论研究的不足，服务理念的缺失以及乡镇政府职能不明确、管理体制不顺、乡镇财权和事权不匹配、人才队伍不合理等制约着乡镇政府公共服务能力的发挥。本文通过对当前乡镇政府职能存在的问题进行分析，并对乡镇政府提高服务能力提出了一些对策建议，希望能够对当前的乡镇政府服务能力的建设提供一些借鉴。

关键词：乡镇政府；职能转变；财权与事权

一、 当前乡镇政府职能转变存在的问题

（一）关于乡镇政府职能转变的理论及理念认识不足

乡镇政府是国家权力的末端，是承接所有任务的终端，对乡镇政府职能转变的理论研究是指导实践工作的重要依据。当前我国的理论学术界关于政府职能转变的研究层出不穷，但是大多集中在顶层设计层面，以中央及省级政府职能转变研究较多，而且研究成果高度抽象，对于乡镇政府职能应该管什么，怎么管，却存在着明显的理论不足。由于各级政府所拥有的权限、资源不一样，适合于高层级政府的职能在基层政府往往难以落实。

乡镇政府的服务理念还不到位。服务理念的确立，需要问计于民，问需于民。中国传统的管理理念是管控思维，通过自上而下的组织、控制实现整个社会的动员，命令性指导，对上级部门负责，在这种理念下，“官”在“民”先，群众是作为政府的管理对象而存在的。而随着社会结构的变化、利益格局的调整、群众观念的转变，传统的命令型、控制型的管理方式已经难以适应现实的发展的需要，服务型政府的建立可以说是在此背景下应运而生。服务型政府强调“民本思维”，“民”先“官”后，以改善民生为重点，群众是作为最终的服务对象，政府的施政的落脚点是要以群众的满意为落脚点的。

（二）乡镇政府职能不明确，公共服务职能不突出

乡镇政府承担着发展经济、维护社会稳定的职责，主要精力仍然放在招商引资、信访维稳、征地拆迁等事项上，公共服务没有成为工作的重点。由于教育、卫生等部门实行垂直管理，人、财、事权由上级部门管理，乡镇政府的公共服务职能事实上很难发挥作用。乡镇政府作为最基层政权，上级政府和几乎所有职能部门都可以对其发号施令，当前基层已经成为各种利益的集聚点和各类矛盾的汇结处，突发性、应急性的事务非常多，乡镇政府常常疲于应付各种检查评比，而没有足够的时间谋划本地区的发展。而且，由于传统的计划经济体制管理模式的惯性，乡镇政府管了大量不该管、管不了、管不好的事情，随意替农民做决策，干涉农民生产经营，做群众工作习惯于强制性命令性手段，也出现了“老办法不管用，新办法不会用”的问题。很多乡镇政府的基层干部对本身的职责职能出现迷茫，不知道自己到底该干什么，怎么干，基本上是上级政府让干什么就干什么，而很少有精力和能力考虑自己本地区的事务。

（三）管理体制不顺畅，不科学

一是乡镇政府服务部门设置不合理。我国是条条体制，要求上下对等，上级政府设置部门要求下级也要具有相应的部门进行承接，这就造成乡镇政府个别部门职责不多、业务量不大，但按照上级要求必须配人，形成“闲岗”。很多基站所，属于上级部门直管，乡镇政府没有管辖权，由于工作体制不顺，造成这些站所对乡镇基层服务参与度较低。

二是管理体系不顺，“县镇权责不对等”。近些年来的县乡关系调整，都是加强县直部门权力，而乡镇政府的权力不断被削弱，比如工商、税收、林业、教育、卫生、国土部门管理体制的调整，这些职能部门在乡镇设立派驻机构，派驻站所，他们代表各自部门行使职能，人、财、事权都归属于上级部门，乡镇政府对他们的管理权名存实亡，但是对乡镇政府的这些考核指标却没有少，也导致出现“看见的管不着、管的着的看不见”的现象，严重影响乡镇服务能力的发挥。

（四）乡镇财权和事权不匹配

乡镇政府呈现着权小责任大，事多财政少的特点。取消农业税之前，乡镇政府财政收入来源一般包括三个部分：一是财政部门收取的农业税费；二是地税收入，包括地方工商税收和企业所得税、个人所得税；三是国税收入（增值税）的部分。在以农业为主的乡镇，工业不发达的地区，农业税是财政收入的主要来源，工商税收来源非常少，几乎是空白，取消农业税之后，乡镇政府的财政来源锐减，很多乡镇财政出现巨大亏空，不少乡镇通过举债来维持政府的正常运转，更难以拿出充裕的资金来改善民生。与此同时，乡镇政府承担的公共事务却更多，“上级点菜，基层买单”，上级政府制定的很多民生项目、公共服务事项基本上都转移到乡镇政府的预算开支中，很多惠民项目要求乡镇政府给予一定的配套资金，很多乡镇政府难以承担巨大的财政压力，但是不完成又难以在年终考核中过关，这也使得很多民生项目在执行中打了折扣，流于形式。可以说财权与事权的不匹配，是乡镇政府服务职能难以转变的根本原因。

（五）人才队伍不合理

乡镇工作条件艰苦，待遇低，条件比较差，人才流失严重，很多年轻人不愿意到乡镇工作，许多通过公务员招靠走进基层一线的青年人才，在工作一段时间后，要么被县直部门借用，要么通过招考，被上级部门选调，造成乡镇年轻人员流失比较严重。干部队伍不够合理，事务型干部多，经济型干部少；行政管理型干部多，技术服务型干部少。乡镇主要领导多从上级机关下派，大多基层工作经验不足，而很多基层的工作人员，虽然经验丰富，业务熟悉，在乡镇综合配套改革后，领导职数减少，不少中层干部自感晋升无望，政治上没有出路，影响了工作积极性。乡镇干部的素质亟待提高，无论是法治政府的建设，还是服务型政府的建设，都要求有一批懂法律、会管理，懂经济、会发展的行家里手，要求领导干部要具备较高的协调利益冲突能力、資源汲取及调配能力、提供公共服务能力以及较高的执行能力。endprint

二、加快乡镇政府职能转变的几点对策

（一）加强对乡镇政府职能的理论研究，增强服务理念

乡镇政府究竟应该管什么，怎么管，条条块块之间的关系如何处理，如何统筹经济发展和社会管理，如何创新基层治理创新模式，如何建设乡镇服务型政府，如何充分发挥党在基层治理创新中的作用等等，这些都需要理论上的进一步解决。当前没有现成的理论和经验可以照搬，只有不断的加强理论上的创新，不断强化理论对实践的指导作用，才能为下一步乡镇政府的服务能力的提高提供一定的参考经验。同时还要增强服务理念，加强为民服务的宗旨意识，牢固树立正确的“政绩观”，“发展观”，加强群众路线教育，通过长期教育和短期培训，多种培训方式相结合，将基层领导干部的观念切实转变到服务型政府的建设中来。

（二）以清单管理方式加快乡镇政府职能转变

建立乡镇政府的职能清单，明确上级部门向基层转化任务时所应该配备的人财物以及相应地权力。从当前的行政体制改革来看，权力上移是必然趋势，所以对于乡镇政府所应该承担哪些责任，其应该所具备哪些权力必须进一步的予以明确，对于能够下放给乡镇的事项，将站所的管理权力部分交由乡镇，对于不能够下放的事项，建议成立县级部门的专门执法机构。

（三）提高乡镇政府的财政能力

《意见》提出，县级以上地方各级政府要支持乡镇基础设施建设、该服务项目和社会事业发展，引导信贷资金投向农村和小城镇；对县级以上政府及其部门安排的基础设施建设和其他建设项目，属于县级以上政府事权的，应足额安排资金，不得要求乡镇安排项目配套资金；县级政府要强化统筹所辖乡镇协调发展责任，帮助弥补乡镇财力缺口。这事实上通过事权的进一步确认，在很大程度上扩充了乡镇政府的“钱袋子”。当前还需要进一步改革当前的财政制度，加大中央政府对下级政府尤其是基层乡镇的一般转移性支付，给予乡镇政府一些税收分成比例，建立“费随事转”“事随人转”的财政项目管理制度。同时创新公共产品服务供给方式，

（四）加快乡镇政府管理體制改革

《意见》提出，要加快乡镇政府职能转变步伐，着力强化公共服务职能；扩大乡镇政府服务管理权限，对直接面向群众、量大面广、由乡镇服务管理更方便有效的各类事项依法下放乡镇政府；推进乡镇行政执法改革，推动行政执法重心下移，探索乡镇综合执法的有效形式，开展综合执法工作；统筹乡镇党政机构设置和站所管理体制改革，健全乡镇事业站所管理体制。当前重要的是要理顺县乡条块关系，对现有垂直部门管理体制进行改革，工商、质检等部门应逐步归位到各级政府。对目前派驻到乡镇的行政、事业单位，其党组织也必须实行属地管理。

（五）加强基层领导干部队伍建设

人员队伍是决定事业成败与否的关键，没有一支良好的基层领导干部队伍，再好的方针政策也难以落到实处。《意见》之处，要要改善基层工作人员的待遇条件，实行职务与职级并行的人事制度。完善基层领导干部的培训制度，优化培训内容，创新培训方式，将新形势、新理念、新思维、新方法不断灌输到工作人员的头脑中，将事务型干部转变为经济型干部，将管理型干部转变为服务型干部。优化绩效考核制度，设立科学合理的绩效指标，使基层领导干部看得见，够得着，增强干事创业的信心和动力。endprint