草原生态文明建设过程中的体制机制创新研究

叶兴艺，吕文增(. 大连民族大学 经济管理学院，辽宁 大连 6605；. 南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350)

草原生态文明建设过程中的体制机制创新研究

叶兴艺1，吕文增2
(1. 大连民族大学 经济管理学院，辽宁 大连 116605；2. 南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350)

草原生态文明建设是中国生态文明建设的重要组成部分，强调的是人与草原的和谐发展。中国草原面积广阔，但存在沙化等诸多问题。创新草原生态文明建设的路径，要从树立草原生态保护意识，加强宣传，培育人才，构建草原生态文明建设政府考核体系，完善草原生态补偿机制等入手。草原生态文明建设涉及多方行为体的参与，是一个协同治理的过程。

草原生态文明；体制机制；协同治理

随着工业化的加速和生产力的发展，人对自然的改造能力大大提升，向自然汲取的资源越来越多，人与自然的矛盾日益加深。草原是自然生态圈的一个有机组成部分，对保持水土有着重要作用。草原生态的好坏对自然环境和人们的生活有着不可估量的影响。中国已经将生态文明建设纳入现代化建设“五位一体”总布局，探索草原生态文明建设体制机制是生态文明建设的重要一环。

一、草原生态文明建设的内涵

党的十九大报告强调要坚持人与自然和谐共生，提出要“像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度”。生态文明建设已经上升为国家战略，草原生态文明建设是其中的重要一环。

生态文明建设的定义[1]6-7包含狭义和广义两个层面。狭义层面，是指“以人与自然和谐相处为核心，遵循自然规律，合理开发利用和节约自然资源，保护和治理环境，进行生态建设从而使自然生态再生产与经济社会再生产形成良性循环和协调发展”。广义层面，是指人类积极改善和优化人与自然的关系，建立可持续发展的生态社会而取得的所有成果的总和。生态文明建设具有系统性、协调性、阶段性、高效性、可持续性的基本特征，与物质文明、精神文明相并列。生态文明建设牵涉的层面广泛，与经济、社会、文化等方面的建设息息相关，本文选取更系统、全面的广义角度理解生态文明。

中国生态文明建设中，草原生态文明建设不可或缺。草原生态文明建设以人与草原和谐共处为核心，旨在积极改善人与草原的关系，合理开发和利用草原资源，为草原的持续生存和发展开展相应的物质、精神、制度等方面的活动。

首先，在物质层面，草原生态文明倡导在草原生态系统的可承载范围内采取可持续发展的方式，反对工业社会中污染浪费、过度开发的生产方式。人类的生产和消费要限定在草原可承受的限度内，目的是要满足人的基本需求。

其次，在制度层面，草原生态文明坚决抵制“资源-产品-废物”的工业社会的经济发展模式，提倡“资源-产品-再生资源”的循环经济发展模式，建立有利于经济发展与草原保护的双赢经济制度；构建发展绿色环保科技的科技体制；完善追求公平正义的社会制度，缩小贫富差距；反对资本统治、资源侵略和生态殖民，追求全球范围内的环境正义。

最后，在思想观念层面，培育草原生态意识，创新草原生态文化。草原生态文明主张草原具有自己本身的价值，草原是客观存在的事物，具有重要的价值，要抵制消费主义等不当理念对人与草原关系的物化和异化，树立尊重草原、保护草原的生态文明理念，构建人类社会与草原之间可持续发展的价值观。

二、草原生态文明建设现状

在农业时代，人与自然的关系相对和谐。进入工业社会之后，人类能够极大地掌控自然，生态系统遭到了破坏，人与自然的关系也非常紧张。大气污染、水污染、资源枯竭等问题不断出现。同样，草原生态也遭到了破坏，草原出现了沙化等诸多问题。

中国的草原资源非常丰富，拥有各种各类天然草原面积近4亿公顷，覆盖了中国五分之二的国土面积[2]。草原是中国面积最大的陆地生态系统，且分布范围广阔，是生态文明建设的主阵地。但草原生态保护面临极其严重的挑战，必须高度重视草原生态文明建设。

中国草原生态建设取得了一定的成绩，但草原保护和生态建设迎来新的挑战。由于气候变化等自然原因，滥垦乱挖、超载过牧、过度使用地下水等人为原因，草原出现沙化、盐碱化等不良现象，草原生态受到了严重的破坏，草原退化问题一直存在。由于草原的退化，草畜矛盾日益突出，形成恶性循环。在土地荒漠化中，草地沙化是土地荒漠化的最主要形式。内蒙古自治区拥有广阔的草原，但现在正以惊人的速度在人们的视野中消失[3]，这种状况的出现除了自然原因之外，更与人类活动密切相关，不合理的草原开垦和过度放牧是主要的人为因素。

根据2016年中国统计年鉴，分地区草原建设情况(2014年)见表1[4]。全国草原鼠害的治理面积约占危害面积的21%，内蒙古、四川、西藏、甘肃、青海、新疆分别为27%、31%、5.4%、10%、5.8%、31%。全国草原虫害的治理面积约占危害面积的37%，内蒙古、四川、西藏、甘肃、青海、新疆分别为31%、39%、74%、24%、46.4%、44.3%。中国主要省份的草原危害面积仍不小，治理面积仍需增加，草原生态系统仍有很大的提升空间。

表1 分地区草原建设情况(2014年) 千公顷

党的十九大重申了“五位一体”的总体布局和“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，绿色发展成为中国未来发展的重要指向。对于草原生态文明建设来说，机遇与挑战并存。

一是国家的要求。2015年出台的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，“到2020年，全国草原综合植被覆盖度达到56%。加快推进基本草原划定和保护工作，科学划定草原生态红线，修订《草原法》。”要在未来几年内完成这个任务需要做出极大的努力。

二是人民的需求。草原既具有保持水土等生态功能，又具有生产功能。对以畜牧业为主的牧民来说，草原是他们的主要收入来源，简单的“一刀切”方式不能解决人与草原和谐共存的问题，我们需要在牧民增收与草原保护之间寻求平衡。

三是行业的需求。由于生产方式、生产技术、思想观念的落后，中国虽有广阔的草原，但粗放的生产经营方式严重破坏了草原生态，牧民增收始终没有摆脱“人口增长-牲畜扩增-草原退化-效益低下-牧民增收难”的困境。需要在草原生态保护相关的领域进行技术突破，有了相关技术支撑人才资源特别是高端人才支撑和专业指导，草原生态才能得到有效保护[5]。

三、草原生态文明建设的体制机制

中国草原面积广阔，是重要的自然财富，严重的草原生态破坏应该引起人们的注意。为了更好地保护草原，除了传统的方式之外，必须开辟创新体制机制。

1.树立草原生态保护意识

树立草原生态保护意识是草原生态文明建设的长久之计，也是柔性机制。自从人类诞生以后，人与自然的关系便成为人类社会发展进程中的一个重要问题。“西方思想史上，自然经历了一个由生长，到万物之本原，再到自然物之本性、原则，直到自然物之集合的演变过程。”[6]在中国文化中，老子提出“人法地，地法天，天法道，道法自然”[7]63，“道生一，一生二，二生三，三生万物”[7]105。庄子说道：“天地有大美而不言，四时有明法而不议，万物有成理而不说。”[8]这是一种天人交融论的观点。儒家更强调天人合一。《中庸》有言：“万物并育而不相害，道并行而不相悖。”[9]孟子的天人观具有主观伦理色彩：“尽其心者，知其性也。知其性，则知天矣。”[10]汉代的董仲舒强调天人合一，他认为，“人有喜怒哀乐，犹天之有春夏秋冬也”[11]596，“天亦有喜怒之气、哀乐之心，与人相副。以类合之，天人一也”[11]418，“事各顺于名，名各顺于天。天人之际，合而为一”[11]359。中国古代思想提出“究天人之际”，其基本取向是由天到人、由天人关系到人际关系、由宇宙自然生化到人生道德实践。这种观点虽然有些神秘色彩，却强调人与自然的和谐。中国古代这些朴素的思想理念对当前的草原生态文明建设有着重要的意义。

马克思主义是中国共产党的指导思想，马克思关于人与自然关系的理论是建立在历史唯物主义基础上的。首先，马克思主义认为，人本身就是自然存在物，是自然界中的一部分。马克思在《1844年经济学哲学手稿》中指出：“历史本身是自然史的一个现实部分，即自然界生成为人这一过程的一个现实部分。”[12]194恩格斯在《反杜林论》中说过：“人本身是自然界的产物，是在他们的环境中并且和这个环境一起发展起来的。”[13]恩格斯在《自然辩证法》中也明确指出：“我们连同我们的肉、血和头脑都是属于自然界和存在于自然界之中的。”[14]人是被自然创造的，人并非先于自然存在，而是自然界发展到一定历史阶段的产物。人与自然的现实互动形成了人化自然。马克思指出：“在人类历史中即在人类社会的产生过程中形成的自然界是人的现实的自然界。”[15]其次人与自然的关系是双向的：兼具能动性与受动性。马克思指出：“人作为自然存在物，而且作为有生命的自然存在物，一方面具有自然力、生命力，是能动的自然存在物……另一方面，人作为自然的、肉体的、感性的、对象性的存在物，同动植物一样，是受动的、受制约的和受限制的存在物，就是说，他的欲望的对象是作为不依赖于他的对象而存在于他之外的。”[12]209“人类应该像爱护自己的身体一样爱护自然界，维护自然界生态系统的完整、有序，否则就会损害自己的身体，毁掉自己生存和发展的物质基础。”人与自然和谐发展是马克思主义追求的目标。

草原生态文明建设既要吸收中国传统思想，也要以马克思主义为指导，人与草原应共容并存，我们要合理利用草原，取之有度，用之不竭，实现草原生态的永续发展。

2.加强宣传，培育人才

要想树立草原生态保护的意识，离不开典型做法与案例的宣传与推广，同时也需要培育相关的专家人才，为草原生态文明建设提供指导建议。

针对草原生态出现的问题，诸多地方采取了有效的措施，如四川省阿坝州强力推进草原生态文明建设。阿坝州是全国五大牧区之一——川西北牧区的重要组成部分，是四川省重要的畜牧业生产基地。为加强草原保护，建设生态文明，维护生态安全，阿坝州采取了诸多措施：一是认真落实草原禁牧休牧制度、草畜平衡制度、基本草原保护制度“三项制度”；二是大力实施重点草原生态保护建设工程；三是大力转变现代草原畜牧业生产方式；四是大力转变现代草原畜牧业生产方式；五是加强草原监督管理和行政执法[16]。这种典型事例可以起到很好的带动效应。随着这种做法的普及，大家的草原生态保护意识自然会提升，各地均可以借鉴成功的做法。

中国农业方面的人才丰富，但草原方面的人才不足。中国农业大学教授王堃指出，中国草业人才资源存在诸多问题。“首先是草业人才资源状况令人堪忧，存在‘有架无构’‘有业不专’现象；其次是草业人才严重缺乏，又不断流向其他行业，存在着人才资源的‘马太效应’；再次是高端人才缺乏，明显缺少行业领军人物，整个行业只有院士2名、‘杰青’1名、‘优青’1名、‘千人计划’1名；此外，有实力的大型草业企业数量少，草业教学科研和生产实践严重脱节，人才培养定位不明确等问题也较为突出。因此，国家应注重培养草业人才，整合人才资源。一要拓宽草业人才培养途径，加大培养力度，提高培养质量，创造草业科技人才脱颖而出的新机制；二要建立国家草业科学人才信息库，为人才的合理使用和流动提供基础数据；三要积极搭建草业行业平台，加强科技协作，充分发挥草业专家的兵团作战能力，通过承担大项目、大工程来凝聚人才队伍；四要创新人才评价流动机制，打破现有人才条块分割体系，建立高校与地方、企业对接的组织服务体系。”[17]人才的培养需引起政府的注意，单靠市场机制难以有效引导。

3.构建草原生态文明建设政府考核体系

构建草原生态文明建设政府考核体系是推进中国生态文明建设的重要内容之一，具有很大的复杂性和挑战性。

针对政府进行的行政考核，其主体是统计机构，具体由上级行政机构指导。外部考核的主体是政府系统外的第三方机构。考核的对象是政府，以草原生态文明建设中的政府作为及效果为考核内容，具体反映在考核对象管辖地区的考核期限内的草原生态文明变化情况、政府作为及效果、社会满意度、社会参与度等。考核内容分为两个部分。一是以主客观考核内容性质为分类依据的考核内容框架。省域草原生态文明建设政府考核的主要内容由客观性内容和主观性内容两部分构成，其中：客观性考核内容是考核期末省级行政区的草原生态文明发展水平(静态客观情况)、考核期内草原生态文明建设的进展情况(动态变化情况)；主观性考核内容是政府作为情况及效果，包括社会满意度与社会参与度等。客观性内容主要通过特定指标反映草原生态文明发展水平与建设效果，主观性内容通过对政府具体工作实践的评价结果、社会满意度与参与情况实现对政府作为评价。二是以草原生态文明建设“战略层”内容为分类依据的考核内容框架，包括草原生态环境、草原生态经济、草原生态承载、草原生态制度与政府作为(含草原生态文化)、草原生态社会[1]137-147。由于各省的情况不同，这些具体指标可进行微调，本文只提供一个框架。

4.完善草原生态补偿机制

为了保证草原地区生态安全和资源的可持续利用，许多草原地区已经陆续通过生态移民、禁牧、休牧、划区轮牧和围封转移等措施开展草原生态建设和环境保护。然而，大多数草原地区往往是经济相对贫困、生态相对脆弱的区域，这些区域很难独自承担建设和保护草原生态环境的重任。同时这些地区摆脱贫困的需求强烈，导致发展区域经济和保护草原生态环境之间的矛盾突出。这就需要国家和社会对这些草原地区实行生态补偿，分担生态建设的责任，理顺草原地区的生态保障和经济利益关系[18]4。

为了在确保牧民增收的前提下减轻畜牧业生产对草原的压力，扭转草原退化的局面，中央和相关省区政府共同实施草原生态补偿政策。政策实施进展可概括为草原生态补偿资金逐渐增多；补偿内容逐渐增加；补偿标准略有增加；补偿标准逐渐灵活；补偿内容出现创新。

草原生态补偿存在的问题有：补偿内容繁杂；补偿周期偏短；重形式轻效果；重生产轻生态；缺乏监督评估制度。

完善草原生态补偿机制的建议有：(1)草原生态补偿应有专项政策；(2)尽快改变以草场面积发放生态补偿的政策；(3)开展按牧民保护草原的机会成本进行草原生态补偿试点；(4)开展按牧民创造的生态系统价值增量补偿的试点；(5)设置冬羔补贴；(6)生态补偿政策的重点是占有草地面积很大的纯牧户；(7)鼓励企业、非政府组织和个人设立草原生态补偿基金[18]107-112。我们需要因地制宜，针对不同草原区域创新相应的机制。

草原生态文明建设是一个系统工程，需要多方行为者的参与，包括政府、专家、非政府组织、公民个人等。协同治理是必要的机制，是一种治理安排，其中一个或更多的公共部门直接将非国家的利益主体纳入正式、以共识为导向、协商的集体决策过程，这一过程旨在制定或实施公共政策，亦或管理公共项目或资产[19]。“对于我国来说，一方面需要政府部门创新绿色制度与政策，‘自上而下’地引领草原生态文明建设；另一方面，需要公民个人和组织，‘自下而上’地参与到草原生态文明建设的大潮中来。同时，不管是政府、企业，还是社会组织，都需要努力创新、应用和推广绿色技术，才能够大力推动草原生态文明建设不断地向前发展。”[20]生态文明建设并非朝夕之事，草原生态建设需要经年累月的努力才能收到效果，要达到人与草原和谐发展的目标需要持续不断的努力。

[1] 国务院发展研究中心课题组. 生态文明建设科学评价与政府考核体系研究 [M]. 北京：中国发展出版社，2014.

[2] 杜明娥，杨英姿. 生态文明与生态现代化建设模式研究 [M]. 北京：人民出版社，2013:13.

[3] 刘湘溶，朱翔. 生态文明——人类可持续发展的必由之路 [M]. 长沙：湖南师范大学出版社，2003:329.

[4] 中华人民共和国统计局. 中国统计年鉴—2016 [M/OL]. http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2016/indexch.htm.

[5] 农业部草原监理中心. 2015年全国草原监测报告[R/OL]. (2016-03-01)[2017-04-21]. http://www.grassland.gov.cn/grassland-new/ShengCheng/Article/gzdt/2016/03/01/1109487913.htm.

[6] 吴国盛. 自然的退隐 [M]. 哈尔滨：东北林业大学出版社，1996:14.

[7] 老子 [M]. 饶尚宽，译注. 北京：中华书局，2007.

[8] 陈鼓应. 庄子今注今译 [M]. 北京：商务印书馆，2007:650.

[9]大学·中庸 [M]. 王国轩，译注. 北京：中华书局，2007:143.

[10] 孟子 [M]. 万丽华，蓝旭，译注. 北京：中华书局，2007:288.

[11] 董仲舒. 春秋繁露 [M]. 凌曙，注. 北京：中华书局，1975.

[12] 马克思，恩格斯.马克思恩格斯文集：第1卷 [M]. 北京：人民出版社，2009.

[13] 马克思，恩格斯. 马克思恩格斯全集：第20卷 [M]. 北京：人民出版社，1971:38.

[14]马克思，恩格斯. 马克思恩格斯文集：第9卷 [M]. 北京：人民出版社，2009:560.

[15]马克思，恩格斯. 马克思恩格斯全集：第42卷 [M]. 北京：人民出版社，1979:128.

[16] 阿坝州政府.阿坝州强力推进草原生态文明建设[R/OL]. (2013-04-25)[2017-04-25]. http://www.sc.gov.cn/10462/10464/10465/10595/2013/4/25/10259169.shtml.

[17] 农民日报. 加强草原保护建设生态文明 [N/OL]. (2015-09-17)[2017-04-25]. http://politics.people.com.cn/n/2015/0917/c70731-27595603.html.

[18] 中国社会科学院农村发展研究所农业资源与农村环境保护创新团队. 内蒙古草原可持续发展与生态文明制度建设研究 [M]. 北京：中国社会科学出版社，2015.

[19] CHRIS A, ALISON G. Collaborative governance in theory and practice [J]. Journal of Public Administration Research and Theory: J-PART, 2008, 18(4):544.

[20]郇庆治，李宏伟，林震. 生态文明建设十讲 [M]. 北京：商务印书馆，2014:244.

(责任编辑 赵环宇)

SystemandMechanismInnovationintheConstructionofGrasslandEcology

YEXing-yi1,LVWen-zeng2
(1.College of Economics and Management, Dalian Minzu University, Dalian Liaoning 116605, China; 2. Zhou Enlai School of Government, Nakai University, Tianjin 300350, China)

Grassland ecological civilization construction is an important part of the ecological civilization construction in China. It emphasizes the harmony between man and nature. China boasts extensive areas of grassland, but it encounters many problems such as desertification and others. Therefore, it is necessary to find innovative ways to build grassland ecological civilization, including the awareness of grassland ecological protection, further propaganda, the cultivation of talents, the establishment of an evaluation index system regarding grassland ecological civilization construction and the exploration of grassland ecological compensation mechanism. Grassland ecological civilization construction is a process of collaborative governance which involves the participation of different people.

grassland ecological civilization; system and mechanism; collaborative governance

2017-09-13；

2017-10-25

国家社会科学基金重点项目(14AMZ009)；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目(20150101)；大连民族大学“哲学社会科学繁荣计划”重大培育项目(20160602)。

叶兴艺(1976-)，男，浙江台州人，教授，博士，硕士生导师，主要从事民族地区公共管理研究。

2096-1383(2017)06-0551-05

F205

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