精准扶贫精准脱贫方略的根本要求

黄承伟

准确理解和把握精准扶贫精准脱贫方略的根本要求，成为领会贯彻习近平扶贫思想、全面落实精准扶贫，实现脱真贫、真脱贫目标实现的关键

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，把脱贫攻坚摆到治国理政的重要位置，动员全党全社会力量，打响了决战全面小康社会的脱贫攻坚战。习近平总书记亲自挂帅、亲自出征、亲自督战，在多个重要场合、重要会议、重要时点反复强调脱贫攻坚，提出了一系列新思想新观点，作出了一系列新决策新部署，形成了内涵丰富、思想深刻、体系完整的习近平扶贫思想，成为打赢脱贫攻坚战的科学指南和根本遵循，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。

精准扶贫思想是习近平扶贫思想的核心内容，是精准扶贫精准脱贫基本方略顶层设计及全面落实的行动纲领。精准扶贫精准脱贫方略是具有内在逻辑特征的贫困治理体系，由核心内容、实现路径、根本要求、保障体系和落实行动等各相互作用、相互促进的子系统耦合而成。从近年各地精准扶贫实践看，能否准确理解和把握精准扶贫精准脱贫方略的根本要求，仍然是扶持不精准、脱贫不稳定、内生动力没有得到真正激发等问题的根本原因。换言之，准确理解和把握精准扶贫精准脱贫方略的根本要求，成为领会贯彻习近平扶贫思想、全面落实精准扶贫，实现脱真贫、真脱贫目标实现的关键。

精准扶贫精准脱贫基本方略是扶贫理念的重大创新，充分体现了目标导向与问题导向相统一、战略性与可操作性相结合的方法论。做到“六个精准”（扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准）是基本要求；实施“五个一批”（发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批）是实现途径；解决“四个问题”（扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退）是关键环节；推进贫困治理体系和治理能力现代化是主要目标，其根本要求就是通过四个方面“创新”实现四个方面的“转变”，不断推进贫困治理体系和治理能力的现代化。

创新传统扶贫开发路径

扶贫开发路径是扶贫资源的组织和使用形式。精准扶贫精准脱贫工作面对的是“贫中之贫、困中之困”深度贫困人口，通过传统的扶贫开发路径很难使深度贫困人口如期实现脱贫。因此，脱贫攻坚必须在“怎么扶”上采取“超常规手段”，按照精准要义，推进扶贫开发措施创新和扶贫开发路径整合创新。

开发式扶贫的减贫逻辑在于通过贫困干预促进扶贫对象形成自我发展能力，最终依靠贫困人口自身努力而解决贫困问题。传统开發式扶贫的对象为有劳动能力、有发展意愿的贫困人口，但目前剩余贫困人口中因病等致贫占了相当大的比例，国家将丧失劳动能力的贫困人口纳入到扶贫范畴，给予重点扶持。而这些贫困人口是很难通过传统的开发式扶贫来摆脱贫困的。因此，需要创新传统扶贫开发措施：一是对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实行政策性保障兜底；二是在不改变用途的情况下，将财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产折股量化给丧失劳动能力的贫困户，实施资产收益扶贫；三是通过“公司+农户”等组织联结方式、实施“互联网+扶贫”的电商扶贫新路径，较好地解决贫困农户农产品市场对接和市场开拓问题。四是把易地扶贫搬迁与发展特色农林产业、发展劳务经济、发展现代服务业、发展资产收益扶贫、社会保障兜底等不同的扶贫举措结合起来，实现精准脱贫；五是各地把村集体经济发展状况作为衡量贫困村退出的重要指标，促进建立健全稳定脱贫长效机制。

创新传统的扶贫资源使用方式

扶贫开发效益不高与扶贫资源使用方式有关。“资金跟着项目走”是我国扶贫资源自上而下传递的重要形式和途径。在政府扶贫治理体系中，尽管扶贫资金使用存在多部门资源整合制度，但“渠道不乱、用途不变、各负其责、各记其功”的原则，扶贫资源使用仍然由各部门决定。扶贫资源多头分散管理使用，很容易造成扶贫资源重复投入，降低了扶贫资源投入的效益与效率。随着贫困人口分布越发分散，开发式扶贫的区域瞄准的目标偏离增大，扶贫资源在项目执行中易于流向非贫困人口；丧失劳动能力的贫困人口往往被排除在扶贫资源使用之外。

创新传统扶贫资源使用方式，首先要通过改革，建立扶贫资源使用由多头分散向统筹集中转变的机制。目前财政资金整合的主要方式是中央和省、市级有关部门仍按照原渠道下达，资金项目审批权限完全下放到贫困县，贫困县坚持目标导向和问题导向，依据本地脱贫攻坚规划，统筹安排相关涉农资金，并交由县级相关部门具体安排落实。将项目审批权下放到贫困县，由县级政府依据脱贫攻坚计划和脱贫攻坚任务，统筹安排使用扶贫资源，较好地解决了部门分割下扶贫资源使用多头分散的弊端，有利于降低甚至消除扶贫资源重复、浪费使用。

其次，创新扶贫资源竞争性使用的机制制度。2017年3月，财政部等部委颁布《中央财政专项扶贫资金管理办法》将扶贫资金资源使用的成效作为分配的重要依据，逐步形成了“真干真支持、大干大支持、少干少支持”的扶贫资源竞争性使用的政策激励。一些地方把具备操作条件的项目（如产业发展项目）立项权下放到乡镇（乡镇执行、县扶贫办监督），同时以贫困村为单位，实施扶贫对象（含扶贫对象通过与大户、合作社、龙头企业等）通过竞争方式（由各竞争方提出项目方案，比较每一单位产业扶贫资金使用所能够产生的扶贫绩效，包括覆盖的贫困人口数量、增收幅度等）使用项目资金。促进扶贫资源在“最后一公里”使用中“真干真支持、大干大支持、少干少支持”，提高扶贫资源使用效率。

创新传统扶贫开发管理模式

精准扶贫的精准实现是要实施精细化扶贫开发管理模式。通过构建大扶贫格局，政府、市场、社会各方面力量协同与合力推进，促进扶贫政策措施与贫困人口需求相衔接，构建精细化帮扶政策体系、实施体系和责任体系，确保扶贫资源要瞄准贫困村和贫困户。同时，实施精细化脱贫管理，制定贫困退出标准和程序，组织各方面力量参与贫困人口脱贫的认定、监督等工作，实现扶贫对象有序退出。endprint

建立科学的贫困识别方法和扶贫对象有进有出的动态管理机制，做到扶持对象精准和扶真贫，这是扶贫开发模式向精细化贫困治理转变的基础。2014年4～10月，全国组织80万人进村入户，共识别12.8万个贫困村、8962万贫困人口，建立起全国统一的扶贫开发信息系统；2015年8月至2016年6月，全国动员了近200万人开展建档立卡“回头看”，补录贫困人口807万，剔除识别不准人口929万，贫困人口精准度进一步提高；2017年2月，各地对2016年脱贫不实的问题开展自查自纠；2017年6月，各地完善动态管理，把已经稳定脱贫的贫困户标注出去，把符合条件遗漏在外的贫困人口和返贫的人口纳入进来，确保应扶尽扶。建档立卡在我国扶贫开发历史上第一次实现贫困信息精准到户到人，第一次逐户分析致贫原因和脱贫需求，第一次构建起全国统一的扶贫开发信息系统，为实施精准扶贫精准脱贫基本方略、出台“五个一批”政策举措提供了数据支撑，扣好脱贫攻坚工作的“第一颗扣子”。

贫困精准干预要求扶贫措施与贫困人口脱贫发展需求精准对接。致贫原因的复杂性和差异化，要求扶贫政策多元化、扶贫措施体系化。精准扶贫实施以来，我国逐步完善了贫困精准干预的政策体系。中央和国家机关各部门出台200多个政策文件或实施方案。各地相应出台和完善了“1+N”的精准扶贫和脱贫攻坚系列文件，内容涉及产业扶贫、易地搬迁、劳务输出、交通扶贫、水利扶贫、教育扶贫、健康扶贫、金融扶贫、农村危房改造等。普遍建立驻村工作队（组）制度，选派有较高政治素质、能力较强、特别是有培养前途的中青年干部实施驻村帮扶工作，做到每个贫困村都有驻村工作队，每个贫困户都有帮扶责任人。驻村帮扶人员深入农村协助村两委摸清贫困底数，分析致贫原因，制定帮扶计划，协调帮扶资源，统筹安排使用帮扶资金，监督帮扶项目实施，帮助贫困户、贫困村脱贫致富，不脱贫、不脱钩，建立扶贫资源精准传递“管道”。

严格实施考核评估制度，组织开展省级党委和政府扶贫工作成效考核，就各地贫困人口识别和退出准确率、因村因户帮扶工作群众满意度、“两不愁三保障”实现情况等开展第三方评估；结合收集的情况和各省总结，按照定性定量相结合、第三方评估数据与部门数据相结合、年度考核与平时掌握情况相结合的原则，对各省（自治区、直辖市）脱贫攻坚成效开展综合分析，形成考核意见；对综合评价好的省份通报表扬，对综合评价较差且发现突出问题的省份，约谈党政主要负责人，对综合评价一般或發现某些方面问题突出的省份，约谈分管负责人；将考核结果作为省级党委、政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。

创新扶贫考核评估方式

在行政管理体制中，干部考核对干部起到导向作用、鞭策作用和激励作用，是干部做事的“指挥棒”。在较长时期，贫困地区党政领导班子和领导干部的实绩考核与其他地区基本相同，即以地区生产总值（GDP）、投资等经济指标为核心内容。在以经济增长为主要考核内容的考核机制下，贫困地区党政干部对扶贫的积极性投入明显低于投入对促进经济增长的投入。扶贫工作并未列入贫困地区党政领导班子和党政干部的核心工作，即使是在贫困地区扶贫考核边缘化也比较明显。实施精准扶贫精准脱贫方略后，扶贫治理手段的精确性提高，精细化增强，对扶贫开发考核也提出新要求。

一是将扶贫开发作为贫困地区经济社会发展实绩考核的主要内容。将提高贫困人口生活水平、减少贫困人口数量和改善贫困地区生产生活条件等作为干部工作和政绩考核的主要指标，有效引导贫困地区党政领导班子和领导干部把工作重心放到扶贫开发上，增强贫困地区发展内生动力和活动，带动贫困群体持续稳定增收的情况，努力实现脱贫攻坚目标。同时，注重贫困地区发展的特殊性和主体功能定位，加大生态文明建设考核指标内容和权重，引导贫困地区政府和干部正确处理经济发展、资源开发与环境保护的关系，促进贫困地区经济发展、扶贫成效明显、经济社会发展与人口资源环境相协调。强化扶贫开发考核结果在干部工作考核的运用，最大限度杜绝“数字脱贫”“被脱贫”“假脱贫”现象发生。

二是创新扶贫考核机制。首先，创新贫困县党委和政府扶贫考核机制创新。贫困地区党政领导班子和领导干部考核由主要考核地区生产总值向主要考核扶贫开发成效转变。对限制开发区域和生态脆弱区的贫困县要取消地区生产总值考核。将提高贫困人口生活水平和减少贫困数量作为主要指标。实施分类考核，将贫困地区考核分为限制开发区域和生态脆弱区的贫困县考核和一般贫困县考核两类。实施综合性考核，将扶贫成效、经济发展、基本生产生活条件和公共服务、扶贫投入与管理、党的建设、组织领导、群众满意度等内容作为考核的重要维度。合理设置考核指标权重，大幅提高扶贫开发成效考核指标权重。考核工作由省扶贫开发领导小组统筹，省委组织部、省扶贫办牵头组织实施。其次，创新省级党委和政府扶贫考核机制。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，省级扶贫开发考核内容包括减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金等方面内容。为保障考核评估的客观性和公正性，要开展第三方评估。考核结果报中央，作为省级党委、政府主要负责人和领导班子综合评价的重要依据。

党的十八大以来，在习近平精准扶贫思想指引下，在全国范围内全面实施精准扶贫精准脱贫方略，在多个方面取得显著成效。农村贫困人口大幅减少，贫困发生率持续下降；贫困地区农村居民收入增速持续高于全国农村平均水平，生活质量不断改善；贫困地区基础设施公共服务水平明显提高，农村生活条件得到改善。更为重要的是，通过上述四个方面的改革创新，逐步实现了扶贫方式、扶贫资源使用、扶贫管理模式、扶贫考核评估体系的形成与完善，基本建立了“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”问题解决的体制机制，农村贫困治理体系和治理能力现代化不断深入推进，这既是精准扶贫精准脱贫方略的根本要求，也是精准扶贫精准脱贫的重要目标。（本文作者系国务院扶贫办全国扶贫宣传教育中心主任、研究员）

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