以政府支出管理视角探讨如何优化补贴政策——尼泊尔的案例与启示

王雨欣

（湖北经济学院 会计硕士中心，湖北 武汉 430205）

以政府支出管理视角探讨如何优化补贴政策
——尼泊尔的案例与启示

王雨欣

（湖北经济学院 会计硕士中心，湖北 武汉 430205）

有效的地方政府支出管理的重要要素是设置、监测和控制关税。其用来控制供应商，如部门、法律上独立的市政当局、公共事业单位、公私合作模式或完全的私人供应商，而不管提供相应服务的制度形式。发展中国家的市政当局往往依靠非供给侧的补贴（补助给服务实体），针对贫困或其他社区的需求侧补贴就更显而易见了，同时要求家庭和企业承担其负担得起的全部成本。本文从尼泊尔供水项目的关税方案中得到启示，优化补贴政策最为重要的是需要明确的量度，有效的分配，并有所针对性，以实现对运营和维护成本的复原，逐步减少运营补贴。

政府补贴；支出管理；供水项目

一、引言

随着财政压力日增，世界各国的地方政府都在努力提高财政绩效，尽管不是所有的地方政府都面临同样的支出责任水平，但随着城市人口的持续快速增长，大部分地方政府都面临城市公共服务需求的快速增长。然而，地方政府提供城市公共服务，并进行必要的基础设施建设的能力受到财政资源短缺的严重制约。虽然这一状况是多种因素作用的结果，但2008年的金融危机无疑使这一问题变得更加严重，这要求地方政府更加注重效率和更有效地管理财政资源。

二、地方政府支出管理的概念与原则

世界各地的立法机关和专家都在讨论财政纪律和财政运行效率的重要性。地方政府支出管理的概念是确保地方政府提供的资金用于改善公共服务供给，有效地实现政府目标。支出管理的缺乏导致财政资金分配的随意性和低效的操作，这在许多发展中国家都很常见。支出管理系统是使地方政府确保收入预算是现实和支出与收入预测相一致的工具。这些系统也有助于确保战略优先事项得到所需的预算，以及不同的公共服务能以合理的成本提供。

三、补贴类型及其含义

从地方政府支出管理的角度看，区分补贴是资本性还是运营性非常重要，理解这两者的不同对管理来讲很重要，如什么样的补贴应被提供，谁是主要的受益者等。

运营性补贴主要用于支持弥补各项服务的运营和定期维护成本。运营补贴有不同的形式，包括显性和隐性的，需求侧和供给侧。重要的是要强调，中央和/或地方政府最终支付的补贴，不管服务实体是否是公共部门还是私人部门。

在世界范围内资本补贴是很普遍的，但其在发展中国家显得更为普遍。中央或地方政府可提供涵盖部分服务实体的投资或者全部投资的补助。中央或地方政府，或国际供应者，均可提供作为实物捐赠的资产。这些做法存在一些主要的影响：（1）实物捐赠的资本成本往往没有合理地计入实体的资产负债表中；（2）资本补贴扭曲了关税的设置，因为关税并非由资本成本（即摊销）构成；（3）投资是不可持续的，所以另外的拨款或补贴需要具备主要的更新、替换或者及时扩张资产的特性；（4）资产的供应者不得为其运营和维护提供补贴，这可能使市政当局无法对支出作出预算；（5）过去的资本补贴使得公私合作关系的形成变得困难，因其价值往往是未知的。

四、尼泊尔的供水补贴案例

在发展中国家，最为重要的是资本补贴不具有针对性。因为其让所有用户得以受益，对于那些能够支付全部费用来享受补贴的人来说，资本补贴是在浪费公共资源。因此，财政部应该向利益相关者（如理事会）传达并计算真实的服务费用，包括资本支出，并可能计划逐步将资本支出纳入关税和费用中。例如，印度对水资源的补贴是通过补贴关税给用户提供巨额补助。关税国家委员会（NCT）的董事会主席正在考虑将近百分之六十的补贴加入到德里国内的关税中。这些补贴是为了穷人，但由于连接到系统的收费相当高，穷人很难连接到系统。因此，中高收入的用户享受了低关税。此外，穷人必须承担应付的费用，以满足他们的供水需求。总之，其目标用户并没有得到好处。

表1说明了各种关税方案。它是基于在尼泊尔小城镇上的一个真实的供水项目。此项目正存在有NPR450,000的巨额亏空，占比33%。一项关于支付意愿的调查表明，大多数家庭可以很容易地支付更高的关税并且所占比例不到家庭收入的5%。该表总结了三组客户的情况，客户是按家庭收入分组的，其中5%的收入作为一项代理服务以支付此供水。由于当地人民反映“仅仅能够支付那些”，该镇初步同意NPR100的单一税率，故对此关税展开了详尽的分析。然而，小镇很快发现运营、维护的综合成本以及偿债（O+M+DS）远远高于将来这样的单一税率产生的总收入。

表1：尼泊尔小型供水项目的关税方案

方案1：富有的以及中等收入家庭的房屋内部的连接设施每月花费NPR300，贫困家庭每月支付NPR60以给五组家庭安装社区水龙头。

方案2：每个家庭对针对性服务支付NPR360，对社区水龙头支付NPR60。

方案3：对于所有家庭来说，房屋的连接设施统一费用为每个家庭NPR300，不考虑收入水平。

分析表明，地方政策制定者有很多方案。NPR300的单一税率将会在财务上得到实行，但会对贫困家庭造成难以承受的负担。如果房屋内部的连接设施每月花费NPR300并且贫困家庭每月支付NPR60以给五组家庭安装社区水龙头，则针对性服务将会减少补贴。这种变动似乎是有吸引力的，但不可行，原因在于房屋的这些连接设施已经安装好了。富裕的家庭能够负担得起每月NPR360的花费，对于贫困家庭来说这将会使其为房屋连接设施每月花费NPR60。此后，贫困家庭将会得到由富裕家庭支付的一个较大的交叉补贴。我们还可以考虑更多的方案。表1的最后两行比较了两个可能的方案，包括提供差异化服务和设置不同的关税，其中，特殊的家庭群体都能负担得起每项支出。

五、启示

正如我们所说的，发展中国家的城市服务通常采用低关税，既不包括资本投资，也不包括运营和定期维护。解决并优化优化关税设置和补贴的重要一步可能是实现对运营和维护成本的复原，逐步减少运营补贴，这需要明确的量度，有效的分配，并有所针对性。尼泊尔供水补贴案例可以给我们一些启示。

首先，财政部门需要有一个核心部分，分别分析、监督和控制在城市基础服务中所发生的各项关税和相关补贴。该部分对每个项目进行积极的管理并定期更新相关信息，这就意味着所有的执行必须实时录入地方的会计系统，对每个项目的最新进展必须进行实时监控，每个项目金额的预算变化必须是可确定和可理解的。根据预算变化的原因，必须采取适当的行动纠正预算执行中出现的问题，或者，如果当前的形势相对于预算编制预期的情况发生了变化，则需要对整体或部门预算进行调整。

其次，支出的控制需要获取潜在成本的牢靠信息和对其深入了解以能够估计出真实合理的补贴。财政部门在收费分析、谈判和批准中起着关键作用，财政部门应该详查收费提议、潜在的支出、效率和补贴，一个简单计算收费单位成本的公式：收费=资本支出+运营支出+允许的收入。一般来讲，资本支出是服务相关资产和债务的摊销成本，财政部门应该谨慎评估哪些相关资产应该包括在计提摊销的资产之中。同样，在运营性支出中，超额劳动、抵消运作（如巨额的供水损失）、过高的营销费用和培训支出，或者对体育或慈善的捐赠支出都不应该作为正常合理的支出计入到提供服务实体的运营支出中。因此，需要聘请外部的专家对收费水平的决策进行咨询，以深度分析资本支出和运营支出。

第三，补贴应该是有针对性的、明确的并且能够记录的。为了覆盖运营和维护服务的成本，应适当使用补贴来使得收入最大化，这可以通过仔细的分配和针对性补贴来实现。下列总结的步骤和注意事项将有助于履行这些目标：（1）仔细核查服务供应商的运营和维护支出，以确保它是分配所需的最小支出额度的补贴；（2）确保明确、透明、可计量且能有所占比的补贴；（3）确定目标群体、他们的需求和他们的支付能力及意愿；（4）选择适当的补贴方案；（5）选择适当的转换方式以使其隶属于该有的性能；（6）制定补贴实施细则，如果可能的话，与供应商签订一份合同；（7）监督、执行规则，并对补贴的执行情况和影响进行评估；（8）对政府能够且愿意去涵盖（平均每位客户，每项服务或者每个供应商）的补贴进行评估、作出决定并且对其数量做出预算；（9）向主要的利益相关者传达补贴的使用情况。

最后，支出管理者需要针对不同目标进行选择及了解其具体的涵义，并向地方议会汇报以帮助其决策。具体目标选择如下：（1）以服务水平为目标，则减少服务的范围。如安装社区公共连接的水龙头，而不是安装到每户，亦如安装社区公用的垃圾回收箱，而不是为每家每户设定垃圾回收箱；（2）以收入为目标，则用家庭收入或替代指标（比如工资或用电量）来确定补贴。如目标群体支付部分收费，市政府支付剩余的费用给供应商，或者对一个基本使用量收取较低费用，对超过部分收取更高费用；（3）以贫困度量为目标，则需要官方明确评估作为贫困替代的财产价值以出具贫困名单。如对于贫困家庭的税收以基本公共服务的“公共税”为税基，又如在贫困名单上的家庭只用支付其账单的1/3；（4）以地理为目标，则特定地理区域的家庭支付较低的费用。如贫民区或其他被定义为贫穷的地区可能会为选定的服务支付较小的收费。

总而言之，可持续的服务需要稳定的成本回收，反过来又往往导致收费对某些社会成员来讲是负担不起的。作为原则问题，应避免补贴或将补贴减少到最低限度，但要提供公平和广泛的服务往往需要某种形式的补贴，特别是在发展中国家。一个简单的成本回收收费将全部或部分地将穷人排除在外，然而，限制补贴的使用和避免不必要的公共资源的使用同样重要。有针对性的补贴，可以产生大量的储蓄，以及为穷人提供更公平的服务。

[1]Adrianov,Valentin,Sergei Sivaev,Raymond Struyk,and Emin Askerov.Russia’s Winter Woes:Tariff Setting for Local Utilities in a Transition Economy[R].Moscow:Institute for Urban Economics,2003.

[2]DANCED（Danish Co-operation forEnvironment and Development).Solid Waste Tariff Setting—Guidelinesfor Local Authorities[R].Proposal for theDepartment of Environmental Affairs andTourism,Tanzania,April，2002.

[3]Shugart,Chris,and Ian Alexander.Tariff Setting Guidelines[J].Public-Private Infrastructure Advisory Facility(PPIAF),Working Paper No.8,World Bank,2009.

[4]Catherine Farvacque-Vitkovic,Mihaly Kopanyi.Municipal Finances[M].The World Bank：240-242.

王雨欣，湖北经济学院会计硕士中心硕士研究生，主要从事财务管理研究。