军机处：帝王集权的意外结果

尹敏志

1991年出版的《君主与大臣：清中期的军机处（1723—1820）》（作者系美国学者白彬菊），作为清代制度史的经典，虽然今年它才被翻译成中文，读来仍然有新意。原因在于此书之立论，主要基于没有汉文翻译件的满文内廷档案，从“史学即史料学”的标准看，此书的资料占有非常充足。

熔炼古今的制度设计

民国学者尤其是东南沿海人氏，大多对前清怀几分敌意。钱穆就曾在《国史大纲》里痛斥“清代政治，沿明代不设宰相，以大学士理国政，以便君主独裁。”似乎是意犹未尽，他后来又在《中国历代政治得失》里补充道：“清代政治，制度的意义少，而法术的意义多”，所谓法术者，即是通过军机处的廷寄等制度，造成一种秘密政治，以餍满洲之私心，“由这一点看来，清代比明代更独裁。”与这类极具批判性的表述不同，白彬菊行文冷硬，不对清朝政治体制作价值判断，整本书都不曾用过“独裁”“专制”等词，只是客观描述军机处的演变过程。

从具体的演变过程来看，军机处的成立实际上缺乏某种明确的顶层设计，而是在对外处理军政民政、内部人事不断变动的过程中慢慢定型。其萌孽是在1723年即雍正元年，怡亲王被任命总理户部，担任皇帝的大管家。

新皇帝需要代理人的原因，是当时中央机构臃肿，包括在内廷当值的大学士和管理部务大臣、总理事务王大臣、南书房、议政王大臣会议、权贵组成的临时班子以及奏折制度，可谓叠床架屋。

首先发生变化的是奏折制度，根据白彬菊的统计，雍正朝十三年间的奏折数量，猛增到康熙最后十三年的十倍。这些奏折如雪片般，被直接送到岳钟琪、年羹尧等西北将领手中，不但帮助雍正帝避开部院，即吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部以及地方巡抚、总督的掣肘，而且也绕过了法律和行政程序。因为私密性高，雍正帝在长信里甚至可以毫无顾忌地直抒胸臆，包括询问臣下的儿女家事以及日常起居。

“内廷”与“外朝”的博弈

对于“朕就是这样的汉子”“朕亦甚想你”之类的“意识流”信件，作者的评价是：“一个写作的皇帝使用新的通信制度，将内廷处理事情的范围以及私密性，扩展到帝国的文武官员。”在此之前，还没有看到帝制中国的其他统治者，有如此大量的自我表露的东西。这种“雍正混乱无序”的背后，反映的是这位谣诼满身、继承合法性受到质疑的皇帝，对于独立处理政务的极端狂热。

1726年由怡亲王、张廷玉、蒋廷锡三人组成的内廷高层团队，负责处理西北战事，这是军机处的雏形。四年后怡亲王去世，张廷玉、鄂尔泰并列为内廷的两大核心人物。作为安徽籍的汉人，张廷玉非常清楚自己的角色和地位，他苦心学习满语，即使成为户部尚书后依然举止谦卑，当儿子在科举中考中探花后，他还主动向皇帝要求降等，以避免刺激同事兼对手鄂尔泰。若没有张廷玉那样善于走钢索的人，军机处能否形成后来的满汉平衡还是个疑问。

雍正中期开始，奏折发展出一种更机密的形式，称为“廷寄”。廷寄的特点是不交内阁，而由军机大臣亲自密封在匣子中邮寄，官员阅后重新装入匣中送回。这些档案之后深锁内廷，不对外公布，仅在实录、起居注中保留个别片段。廷寄的机密性和机动性，显著提高了雍正帝的权威，至此朝中再无人敢质疑他，西北蒙古问题也得到彻底解决。通过军机处这个非正式的中枢机构，雍正塑造了完全从属于自己的内廷，削弱了外朝的重要性，以便于自己随心所欲、乾纲独断。

1736年乾隆继位后，局势发生了些许微妙变化。在金川之役大获全胜的1749年，有位名为冯元钦的御史，建议皇帝将军机处改名为枢密院，恢复唐宋时期中央政府高级班子的名称。冯元钦的提议，表达了“对当前内廷的影响力以及实力扩张背后勃勃野心的担忧。持这种观点的应该是外朝的权贵，他们注意到了自己的机构已逊色于内廷”。

制度史脉络中的人与权力

将军机处改名枢密院的提議，还反映了整个官僚体系对于军机处这个临时中央机构之反感。马克斯·韦伯曾指出，官僚体系的特点是理性的共同体行动，它所造成的“非人格性”一旦定型，就能够形成一种凌驾性的权力，“专制君主在面对官僚之优越专门知识时，也有同样的无力感，在某种意义下甚至比其他任何类型的政治元首都要感到无力”。帝制中国最符合这种“理性的共同行动体”定义的，可能是唐代的三省六部体制——当绝大多数中央命令都要经过中书省起草、门下省驳议，尚书省执行的法定程序时，个人意志很难得到发挥，相应地皇权也会萎缩。

“在乾隆结束时的军机处，仍是一个非正式建立且基本上无章可循的机构”，在乾隆末年，这种畸形制度终于产生恶果。军机大臣和珅，利用“咨文”这种平行文书，巧妙地绕过了皇帝和监察体系，几乎有样学样、另立中央，围绕自己建造了某种“影子军机处”。这种躐等僭越，而非官方提到的巨额受贿数字，恐怕才是嘉庆帝最终忍无可忍，选择将和珅抄家处死，余党一网打尽的根本原因。

中国历史有一基本规律，有抱负的皇帝在施展其宏图伟略之前，必然先重建一套小而新的机构，并趁着一股锐气，冲破既有制度的重重藩篱，达到改革目的。实践证明这是最有效的方法，因为全盘化改革方案反而容易坠入泥潭，寸步难行。近代史上各种“小组”的诞生，背后也是相同的逻辑。但吊诡的是，新机构一旦步入正轨，马上又会滑向旧制度一边，强弩之末，不穿鲁缟，以至于几十年后不得不重建一新“小组”。很多政治制度变迁背后，都是这种考量构思、实现、失效的循环往复。

这符合历史学者邓小南提出的“活的制度史”表述，军机处也不例外。只不过它所带来的变革，不是政治的公开化而是私人化，从现代政治学的观念来看，无疑是一种退步。白彬菊此书并没有涉及鸦片战争之后的军机处，可能是材料猛增难以驾驭，也可能是作者觉得他已经说完了最精彩的部分——随着西力东来，军机处只能逐步退出历史舞台。（摘自《经济观察报》）endprint