民主党派与人民政协

◎黄福寿

民主党派与人民政协

◎黄福寿

人民政协是中国共产党同各民主党派、人民团体、各族各界爱国人士长期团结奋斗的成果。民主党派与人民政协共生共长，从一个侧面展示了中国特色社会主义民主政治发展的历史场景和发展逻辑。

一、民主党派与人民政协制度的确立

1947年下半年，中国人民解放军由战略防御转入战略进攻。从这时起，国内形势发生重大变化。一方面，国民党在军事上节节溃败，政治上四分五裂，经济上陷于崩溃；另一方面，人民解放军战略反攻不断胜利，解放区土地改革深入进行，国民党统治区爱国民主运动蓬勃发展。所有这一切都标志着全国范围的新的革命高潮已经到来。

在这一形势下，1948年4月30日，中共中央发布 “五一”口号，提出“各民主党派、各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。5月1日，中共中央主席毛泽东致电在香港的李济深、沈钧儒，就召集政治协商会议，成立民主联合政府问题提出意见。中共中央的 “五一”口号，立即得到了各民主党派、各人民团体、无党派民主人士以及国外华侨的积极响应。各民主党派领导和无党派民主人士，于5月5日从香港联合致电毛泽东，表示赞同和响应 “五一”口号。在香港的各民主党派还纷纷发表声明、宣言、告全国同胞书，响应 “五一”口号，积极推进政治协商会议的召开。各民主党派的声明、宣言表明，召开政治协商会议，成立民主联合政府，是当时各民主党派共同的意愿。

从1948年8月开始，各民主党派、无党派民主人士和海外华侨，响应中共中央的号召，接受邀请，陆续派代表进入解放区，参加新政协的筹备工作。

新政协筹备会议由新政治协商会议提议人中国共产党与赞成中共1948年“五一”口号第五项的各民主党派、人民团体及无党派民主人士等23个单位，共计134名代表组成。1949年6月15日至9月20日，新政治协商会议筹备会议经过反复讨论，商定了新政治协商会议代表名单，共662人，其中中共党员代表约 44%，各民主党派代表和各界人士代表约56%；决定了将新政治协商会议定名为 “中国人民政治协商会议”，定于9月21日在中南海怀仁堂召开中国人民政治协商会议第一届全体会议。

中国人民政治协商会议第一届全体会议在还不具备召开普选的全国人民代表大会的条件下，肩负起执行全国人民代表大会职权的重任，承担了建立新国家的历史使命：制定了具有临时宪法作用的 《中国人民政治协商会议共同纲领》，向全世界人民宣告了中华人民共和国的成立，制定了 《中华人民共和国中央人民政府组织法》，选举产生了中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权，决定了国都所在地和纪年。人民政协第一届全体会议光荣地完成了建立新中国的历史使命，揭开了新中国历史的第一页。

中国人民政治协商会议从它发起、筹备到胜利召开，充分反映了民主党派与人民政协的历史渊源，集中体现了团结和民主的主题，标志着爱国统一战线和全国人民大团结在组织上完全形成，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立。

二、民主党派和人民政协制度演进

中国人民政治协商会议在完成了其协商建国的历史使命后继续存在，因为 “中国人民政治协商会议是一个包含了工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级、民族资产阶级和一切爱国民主主义的统一战线组织。既然是这样一个组织，就不应该开一次会议就结束，而应该长期存在”， “人民政协全国委员会，便是同中央人民政府协议事情的机构。一切大政方针，都先要经过全国委员会协议，然后建议政府施行”。等到普选的全国人民代表大会召开， “那时中国人民政治协商会议全体会议，才不再代行全国人民代表大会的职权，但是它仍将以统一战线的组织形式而存在，国家大政方针，仍要经过人民政协进行协商”。另外，从建国初期的政权设计看， “新民主主义的政权制度是民主集中制的人民代表大会的政府”，虽然 “是属于以社会主义苏联为首的代表大会制度的范畴之内的”， “但是也不完全同于苏联制度，苏联已经消灭了阶级，而我们则是各革命阶级的联盟。我们的这个特点，就表现在中国人民政治协商会议的形式上”。

新中国成立后，人民政协团结和民主的职能进一步发挥，但其具体内容和工作的着力点，则随着国内外形势的发展和政协自身情况的变化而不断调整。建国初期，民主党派通过人民政协这个政治平台为恢复和发展我国的国民经济，巩固新生的人民政权，推动各项社会改革，促进社会主义革命和建设，作出了重大的贡献。第一届全国人民代表大会召开后，人民政协作为中国共产党领导的各民主党派和无党派民主人士参加的多党合作的民主协商机构和统一战线组织，继续在国家政治生活中发挥重要作用。1954年12月，全国政协二届一次会议宣布中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会的职权的任务已经结束。但二届政协通过的章程规定： “中国人民政治协商会议的性质是团结各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国人士的人民民主统一战线的组织。”其基本任务是 “在中国共产党领导下，继续通过各民主党派、各人民团体的团结，更广泛团结各族人民，共同努力，克服困难，为贯彻宪法的实施，建设一个伟大的社会主义国家而奋斗”。1956年，在生产资料私有制的社会主义改造基本完成后，毛泽东同志提出中国共产党要与各民主党派 “长期共存，互相监督”的方针，进一步为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度奠定了政治思想基础。1957年3月，全国政协二届三次会议指出：中国人民政治协商会议当前的主要任务是在中国共产党的领导下，根据 “长期共存，互相监督”的方针，进一步加强全国人民大团结，扩大民主生活，调动一切积极因素，为建成一个伟大的社会主义工业国而奋斗。这些表明，二届政协后，尽管人民政协代行全国人民代表大会职权的任务已经结束，但人民政协在我国政治生活中仍然发挥了团结和民主的重要作用。

反右派斗争和 “十年动乱”期间，人民政协事业发展受挫，直到中共十一届三中全会后，共产党领导的多党合作和政治协商进入新的发展时期，人民政协的发展才又踏上了新的征程。

中共十一届三中全会以后，邓小平同志说：“新时期统一战线和人民政协的任务，就是要调动一切积极因素，努力化消极因素为积极因素，团结一切可以团结的力量，同心同德，群策群力，维护和发展安定团结的政治局面，为把我国建设成为现代化的社会主义强国而奋斗。”在新的历史条件下，中共中央将八字方针发展为 “长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”十六字方针，作为多党合作的基本方针。1989年底，中共中央发布了 《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，全面系统阐明了多党合作的理论、政策，基本原则与主要内容，指明中国共产党领导的多党合作制度是我国一项基本政治制度，中国多党合作开始走上了制度化、规范化的轨道；1993年3月，八届全国人大一次会议将 “中国共产党领导的多党合作和政治协商制度长期存在和发展”载入宪法，为中国多党合作的进一步发展奠定了坚实的法律基础；2005年2月和2006年2月，中共中央相继颁发 《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》与 《关于加强人民政协工作的意见》，这两个纲领性文件，对中国多党合作的原则、内容、方式与程序等作了科学规范，为新世纪新阶段人民政协事业发展提供了理论基础、政策依据、制度保障。

中共十八大以来，以习近平同志为核心的中共中央高度重视人民政协工作，强调要进一步准确把握人民政协性质定位，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，制定和发布了 《关于加强社会主义协商民主建设的意见》、 《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》等。

回顾建国后人民政协的发展历程，我们深刻地认识到，民主党派与人民政协命运紧密相连。如果民主党派受到冲击，人民政协事业必然遭受曲折；如果各民主党派能广泛参加国家政治生活，切实履行民主监督、参政议政等职能，则人民政协事业必然欣欣向荣。特别是改革开放以来，人民政协在继承中发展、在发展中创新，紧紧围绕中心、服务大局，聚焦全面深化改革凝聚共识、汇集力量、建言献策，作出了新的积极贡献。在这一时期，民主党派既通过人民政协制度平台充分履行政治协商、民主监督、参政议政职能，又通过协商建言，不断推进人民政协自身制度发展完善。人民政协创造辉煌历史的过程，就是民主党派作用有效发挥的时期。

三、民主党派与人民政协功能实现

从人民政协的功能定位看，在人民政协成立之初，由于当时特殊的历史条件，曾经作为人民代表大会的临时替代角色发挥过重要作用，为新中国的建立立下了不朽的功勋。新中国成立后，人民政协继续代行人大职责，充分行使了立法权和审议权。第一届政协全委会常务委员会共召开会议64次，立法和审议的内容包括国家预算、各大行政区以及地方省市有关人员的任命、土地改革法、婚姻法、财政税收、抗美援朝问题、宪法草案等重大问题。在建国初的五年里，人民政协在团结各族人民，反对国内外敌人，恢复和发展国民经济，实现和巩固国家统一，巩固政权建设方面发挥了重要的作用。1954年第一届全国人民代表大会召开后，人民政协结束了代行人大职权的使命，尽管作为多党合作和政治协商机构继续发挥作用，但主要成为一个统一战线组织。1954年后，人民政协在中国共产党领导下，继续通过各民主党派、各人民团体等，为国家建设发挥重要作用。但从反右派斗争开始，直至 “文革”前，作为人民民主统一战线组织，人民政协在中国政治生活中实际发挥的主要政治功能是配合国家意识形态的一体化工程进行 “服务与改造”，重点在于帮助各界人士和统战对象进行政治学习和思想改造。

改革开放以来，人民政协的功能定位发生了显著变化，从主要是 “统一战线组织”的功能定性发展成为三位一体的功能定性，2004年政协章程修正案第一次将人民政协的性质和功能明确定位为 “中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”。人民政协从统一战线组织的定位到三位一体定位的转变，是对人民政协功能性质历史演变的总结提升，是对人民政协在我国政治生活中的功能性质在认识上的重大突破，也是我国社会主义民主政治发展的客观要求。2006年中共中央 《关于加强人民政协工作的意见》中强调， “人民政协是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式”， “在我国政治生活中具有不可替代的作用”。中共十八大报告指出 “坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。2015年 《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》中指出要 “充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用，坚持团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平”。在随后中共中央办公厅印发的 《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》中，进一步明确 “人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分”。这些文件对人民政协的功能性质在认识上有了进一步深化，为人民政协事业发展指明了更加明确的方向，也为民主党派在人民政协发挥作用有了更加清晰的定位和指南。

民主党派通过人民政协发挥促进团结作用。人民政协是共产党同社会各界联系的重要渠道，在促进社会大团结、民族大团结和大联合方面有着特殊的优势。参加人民政协的单位和个人涉及的范围十分广泛，包括两大联盟，既有全体社会主义劳动者和拥护社会主义的爱国者组成的统一战线联盟；又有拥护祖国统一的，包括台湾同胞、港澳同胞和海外侨胞在内的爱国统一战线联盟。从作为人民政协重要组成部分的民主党派界别角度看，人民政协不仅与各民主党派保持密切联系，而且可以通过各民主党派与他们各自所联系的社会阶层的群众和海内外爱国人士保持密切联系，这就为人民政协担当团结使命，化解现代化建设进程中出现的问题和矛盾，促进中国共产党和政府团结各界人士共同致力于改革开放和现代化建设，促进祖国统一提供了十分有利的条件，为民主党派发挥团结作用提供了路径和通道。

民主党派通过人民政协充分协商议政。政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。作为政协重要界别的各民主党派，可以充分发挥桥梁和纽带作用，广泛收集、整理所联系群众的意见、建议并及时反映。因此，各民主党派界别要充分利用人民政协平台，主动深入联系群众，深入实际，为党委和政府多提供一些有实际价值的意见、建议和信息，发挥专门协商机构的作用，通过协商议政，把所联系群众的智慧和力量更好地凝聚到建设有中国特色社会主义伟大事业中。

民主党派通过人民政协切实发扬民主。人民政协是社会主义协商民主的重要渠道，它在实现民意表达和批评建议为主要形式的民主决策、民主管理和民主监督方面，具有自己独特的优势和作用。因此，各民主党派界别要在人民政协发挥位置超脱、下通基层、上达中央的有利条件，在参与高层活动和重大决策中提供有价值的意见和建议，在坚持民主协商、求同存异，既尊重多数人的共同意愿，又照顾少数人的合理要求的原则下，切实的发扬人民民主，最大限度地反映和维护最大多数人的利益。尤其是如何在国家治理体系现代化视野下，推进人民政协社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构建设，是参加人民政协的各民主党派和其它各界别人士需要共同思考的现实课题。

（黄福寿，上海师范大学比较政党研究中心主任、教授/责编 刘玉霞）