“两规”终结，留置登台

徐天

中央纪委副书记肖培在十九大报告解读专题发布会上表示，

以留置取代“两规”措施，这是用法治思维、法治方式惩治腐败

中共十九大报告提出，要制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施。

“两规”，是《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第四章第28条第三款所规定的：“调查组有权按照规定程序，采取以下措施调查取证，有关组织和个人必须如实提供证据，不得拒绝和阻挠。”其中一项措施是“要求有关人员在规定时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。

《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》诞生于1994年。业内人士认为，在当时反腐形势严峻的情况下，为了办案需要，“不得已使用了‘两规”。

中国纪检监察学院原副院长李永忠曾在接受媒体采访时说，这种行为属于“打法律擦边球”，应慎用、少用，甚至停用。

而以留置取代“两规”措施，中央纪委副书记肖培在十九大报告解读专题发布会上表示，这是用法治思维、法治方式惩治腐败。

他表示，将要制定的国家监察法，将对留置的审批程序、使用条件、措施采取的时限都会作出严格的法律规定，乃至于对调查过程的安全、医疗保障等等都会作出相应的规定。

而在过去的十多个月，山西、北京、浙江三个试点地区均对留置措施作出了各自的探索。

留置程序不断完善

2016年12月25日，全国人大常委会作出《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（下文简称《试点决定》），中国监察体制改革正式启动。

试点决定提出，监察委有监督、调查、处置三项职权，可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验、检查、鉴定、留置12项措施，“全覆盖”监督公职人员。

作为12项措施之一，探索留置措施的审批权限、工作流程和方式方法，探索建立监察委员会与执法机关、司法机关的协调衔接机制，是中央交给改革试点地区的重点任务。

根据今年6月中国纪检监察报对三地试点情况的报道，浙江省专门制定了《浙江省监察留置措施操作指南》，共计7章136条，涵盖监察范围、监察职责、监察权限、监察程序、监督管理等内容。北京和山西则在调查措施使用规范中明确了留置措施。

有关实施留置措施的条件，此前一直得到学界、业界的关注。《浙江省监察留置措施操作指南》明确，留置条件必须是已立案并且案件具有重大、复杂等四种情形。

而有关留置措施的审批权限、工作流程等备受讨论的话题，三省也作出了相似的规定。浙江省规定，凡采取留置措施的，需监察委领导人员集体研究、主任批准后报上一级监察委批准，涉及同级党委管理对象的，还需报同级党委书记签批。

北京的规定类似。根据北京市的《调查措施使用规范》，区级纪检监察机关对处级或相当于处级的监察对象采取留置措施的，需报区委主要领导批准，市纪委市监察委机关对局级或相当于局级的监察对象采取留置措施的，需报市委主要领导批准。

2017年4月7日，北京市通州区永乐店镇财政所出纳李某因涉嫌利用职务便利，挪用公款人民币761万元归个人使用，进行股票交易，被通州区监察委报经区委同意后立案调查，并采取留置措施。

在这一案件中，对留置措施的使用和解除，都是由通州区委书记杨斌审批的。在留置调查期间，他也多次听取情况汇报。

有关留置措施的备案流程，三个试点地区也做出了相应的规定。浙江省提出，凡使用、延长、解除留置措施的，市县两级监察机关都需报省级监察机关备案，而省监察委则需报中央纪委备案。

《山西省纪委监察委机关审查措施使用规范》中也规定，山西省监察委确需采取留置措施的，应提交省监察委执纪审查专题会议研究决定，并由案件监督管理室报中央纪委备案。

按照目前所披露的情况看，山西省还对留置的适用对象和使用条件、留置场所和时限、审批权限和程序、留置场所的安全保障、被留置人合法权益保护等作了系统规范。

比如，使用留置措施，应当在指定的专门场所实施，提前做出安全预案，与被留置人谈话、讯问，应在专门谈话室进行；使用留置措施时间不得超过90日，特殊情况下经批准可延长一次，时间不得超过90日。

山西省监察委第一案的当事人，是山西煤炭进出口集团有限公司（山煤集团）原董事长郭海，他涉嫌国有公司人员失职罪和受贿罪。

山西省纪委、监委第十纪检监察室有关负责人曾披露，在郭海案中，他们严格维护被留置人的人身权、财产权和申辩权等合法权益，专门为郭海制定了合理的日常起居计划，严格按计划进行调查和讯问，充分保障了郭海的饮食和必需的休息时间。

9月1日，山西省运城市盐湖区人民法院在中国裁判文书网公布了《被告人卫典臣犯受贿罪一案刑事判决書》。

卫典臣是原任运城市水务局防汛抗旱指挥部办公室主任，政协运城市第四届委员。因涉嫌犯受贿罪，于2017年3月27日被运城市监察委员会留置，同年5月15日被运城市人民检察院决定逮捕，同日被运城市公安局执行逮捕，羁押于盐湖区看守所。

判决书显示，运城市监察委员会出具的《关于被调查人卫典臣在被调查期间的有关情况说明》证明，在被调查期间，卫典臣没有自首情节，没有检举揭发他人犯罪问题情节；运城市监察委员会出具的《关于被调查人卫典臣的问话笔录及同步录音录像有关情况说明》证明，辩护人申请调取的卫典臣在被留置期间的全部问话笔录及所有同步录音录像已装订成册，并已随案移交，均作为支持判决的证据列出。

与此同时，运城市盐湖区看守所出具的关于在押人员卫典臣收押情况说明、运城市盐湖区看守所收押体检表、入所人员伤情检查登记表、在押人员入所24小时首次谈话记录，证明在押人员卫典臣入所体检无外伤、神志清楚、语言表达正常、入所24小时首次谈话未反映其他特殊情况。

留置一日折抵刑期一日

在中共十九大召开期间，在北京、浙江两团的开放日上，媒体记者分别提问两省（市）纪委书记、监察委主任。

据北京市委常委、市纪委书记、市监察委主任张硕辅介绍，试点期间，该市留置了46名对象，都是严格按照相关规定执行，目前工作顺畅；浙江省委常委、省纪委书记、省监委主任刘建超介绍，浙江留置人员113人，其中60多人已经移送司法机关。

而在今年6月，根据《中国纪检监察报》披露，北京、山西、浙江的被留置人员人数分别是9例、9例和7例，共25例。分析人士认为，三试点地区在留置的规定与实践方面正在走上正轨。

在这个过程中，有关监察委如何办理案件、监察程序和司法程序如何衔接、案件流程有何变化，也是学界讨论的焦点。

全国首个留置案例实施于浙江。今年3月17日，涉嫌贪污的余某被杭州市上城区监察委留置。留置调查一个月后，杭州市上城区监察委于4月17日将关于余某的《起诉意见书》连同案卷材料移送区检察院案管中心。4月20日，区检察院正式决定逮捕余某。被留置34天的余某，此时留置措施自动解除，实现了监察程序和司法程序的衔接转换。

上文所述的北京市通州区某镇财政所出纳李某涉嫌挪用公款炒股一案，李某从2016年1月到12月间，先后挪用了761万元公款至个人账户炒股。12月26日、29日，李某将所有挪用公款项归还至原账户。2017年1月，他主动向单位领导交代了上述事实，此后一直配合办案机关调查，如实供述所犯罪行。

2017年4月7日，经通州区监察委员会决定，李某被留置，5月5日，经通州区人民检察院决定逮捕，留置时间28天。

对于学界此前探讨的留置时间是否可以折抵刑期，以及如何折抵的问题，山西省在两例判决的监察委留置案件中做出了探索。

山西夏县人民法院于8月30日发布《张某受贿一审刑事判决书》，张某犯受贿罪判处有期徒刑三年零六个月，并处罚金25万元，依法追缴违法犯罪所得88.2万元，予以没收，上缴国库。

判決显示，张某的刑期从判决执行之日起计算，判决执行以前先行留置或羁押的，留置或羁押一日折抵刑期一日。

张某于2017年3月20日被运城市监察委员会立案调查，3月27日被留置，5月15日经山西省运城市人民检察院批准逮捕。

根据判决，张某三年零六个月的刑期自留置当日，即2017年3月27日起，至2020年9月26日止。

此前所述的山西省运城市原水务局防汛抗旱指挥部办公室主任卫典臣犯受贿罪一案的判决书也显示，被告人判处有期徒刑三年，并处罚金20万元。刑期从判决执行之日起计算。判决执行以前先行留置、羁押的，留置、羁押1日折抵刑期1日。卫典臣自2017年3月27日被留置，刑期从那日算起，至2020年3月26日止。

目前，三地区均在进一步探索留置措施的使用。不久前，中央纪委副书记肖培表示，将要制定的国家监察法，将对留置的审批程序、使用条件、措施采取的时限作出严格的法律规定，乃至于对调查过程的安全、医疗保障等等都会作出相应的规定。