我国应用环境行政合同的微观及宏观政策设计

文 周申蓓 齐文韬 刘朋 白明皓

我国应用环境行政合同的微观及宏观政策设计

文 周申蓓 齐文韬 刘朋 白明皓

长期以来，我国水资源、土壤和大气面临严重污染，而传统简单的行政方式治理环境已经陷入瓶颈。一段时期内，我国政府充当了污染治理的主体，治理效果严重依赖于政府资源投入和官员能力大小。维护健康的环境质量，是政府应该提供的基本公共服务之一，但环境安全真正供应主体却最终是数量巨大、形式各异、分散的企业和其他社会主体，故应着力提高环境治理参与主体的多样化和积极性。

环境行政合同是一种主要的自愿性环境协议，它通过企业和政府之间签订合同的方式，促使企业应用先进技术进行污染减排，政府依据排放结果采用财政补贴、转移支付、直接采购等多种形式对企业减排行为进行激励。这种制度安排改变了企业与政府之前不平等或对立的关系，采用“胡萝卜+大棒”的方式激励企业的环保行为，能够充分发挥企业在环境治理过程中的作用。然而，由于企业出于自利目的会降低环境信息披露水平，以隐瞒企业生产对环境的负面影响，因此，在缺乏信息的条件下，政府无法计算出合理的污染损失以及消除污染的成本，也就无法制定有效且公平的环境政策。在实践中，我国各种类型的市场单位，从生产企业到污染处理企业，长期以来在环保和绿色生产问题上充斥着造假、违规和监督不力的现象。据国家审计署披露的公告，近10年中诸多知名企业因涉嫌挪用、骗补等不法行为被公之于众。这些问题直接导致了政策制定者对此类自愿性环境治理协议失去信心，也使得政府在无法获得足够信息的情况下仍然会倾向选择过度管理和行政管控。

反思上述实践经验和理论现状，当前自愿性环境协议推广需解决以下问题：如何界定环境行政合同的适用范围、性质及类别；合同中如何确定减排标准、激励和惩罚预期及其触发机制；如何考虑环境行政合同的政策引导性。

环境行政合同的适用范围、性质及类别

由于政府和企业不能就法律禁止的排放量进行交易，故只有满足法律基本排放要求的企业才有资格参与环境治理公共服务。尽管我国常在特殊时刻要求企业采用临时型减排手段应对环境污染问题，但长期以往会模糊环境管理的行政及法治边界，进而有碍环境管理行政信用和法治尊严，因此，政府应着重加大对可形成长期减排能力的管理型或技术型减排企业的支持力度。同时，社会对污染排放的监管必然愈加严苛，企业也会因社会压力尽早利用内部创新和政府外部支持扩大减排量。企业迫于法律管制压力持续提高减排能力，政府迫于环境压力推广更高标准的减排技术，两者具有合作空间，在此基础上，行政环境合同才能有效发挥污染减排功效。

为与企业形成长期的减排良性博弈，政府可对奖励行为采用合同文本的方式予以明确，采用政府采购的方式进行。在此情况下，政府对污染减排的采购不是一种替代企业减排责任的行为，而是一种特殊公共品的“领先用户”的技术采购。由于企业长期减排主要依靠规范的管理流程、精湛的制造工艺和新技术的应用，因此在环境行政合同中，财政提供减排的资金应用于提高企业内在减排能力，并在合同中执行过程中形成长期的政府——企业合作博弈关系，从而持续改进整个社会的污染减排体系。

环境行政合同不同于财政补贴政策，应视为具有市场属性的政府采购机制。在这种情形下，政府通过环境行政合同面对特定对象或不特定对象进行污染减排的公共采购，采购资金用于合同企业进行特定污染治理用途。合同在对签约双方的权利和义务详细规定的基础上，应对合同约定的减排标准、奖惩机制有专门的约定。

因此，从本质上看，环境行政合同类似一种政府对污染减排量的政府采购行为，因此污染减排量是此类合同的核心，政府通过采购行为引导和帮助企业进行污染减排的技术改造。具体分类，如表1所示。

表1 污染减排的环境行政合同的分类

临时型减排合同。由于环境恶化或特殊事项触发环境处置预案启动，地方政府会要求企业按预案要求进行减排直至预案停止实施。此时，政府在预案约定的情形下要求企业进行临时型减排，并按预案约定支付企业相应款项用于补偿企业停产损失。绝大部分临时型减排应属于应急事项，不应作为污染排放治理的主要内容。

管理型减排和技术型减排合同。管理型和技术型减排，都是通过企业内部能力改善而形成企业长期的减排能力。这两种类型的减排有所不同，前者通过改进管理流程、优化管理制度、强化减排考核等管理创新进行污染减排，后者通过新工艺、新技术或新产品进行污染减排。

退出型减排合同。地区政府出于淘汰污染产业的目的，在达标排放的情形下仍然和企业协商达到产业淘汰的目的。

环境行政合同的微观政策机制设计

理论上看，因创新风险和适应性风险，减排技术采购的企业排放量具有一定的不稳定性，需要设计合适的微观和宏观的合同机制以规避此类风险。由于临时型排放和退出型排放的管理机制相对简单，本文引入联合确定基数法讨论一对一的管理型与技术型的减排量和奖惩机制。

技术型减排的关键问题及合同设计

减排技术一次性投入后，企业实际减排能力主要决定于技术本身以及企业努力程度，而政府希望通过激励促使企业充分应用先进技术进行减排。由于政府的专业能力、控制权和信息不足，无法掌握企业投入新技术后的真实减排能力。

一般假设，企业倾向利用减排的信息优势寻求对自身最有利策略，尽可能提升谈判地位并降低自身减排责任或夸大减排成本。假设某企业提出的减排目标为S，政府期望的减排目标为D，政府期望大于企业申报目标（D≥S），协商后达成合同减排基线C=ωS+（1-ω）D，其中 ω＜1。

假设实际减排结果A是受到监控的，政府在合同期末依据减排结果A来审核合同履行情况，并依据合同基线目标C进行奖惩。若企业未完成合同基线目标C，将得不到任何款项；若企业完成C，可得到基本款项B ；若企业超额完成减排目标，即A-C＞0，政府按奖励 系数α给予超额奖励α×（A-C）。

因此，政府在协商中会尽量提高基线目标C和压低奖励系数α 。同时，企业希望利用信息优势隐藏自身的减排能力，夸大减排困难以努力提高政府投入，企业会尽量压低基线目标C和提高奖励系数 α，以博取更大的超额奖励。

在上述情形中，政府希望企业如实上报减排能力S ，使得基线目标C更加合理，以降低减排风险并控制奖励投入。因此，可在合同中增加惩罚机制，即当企业实际完成的减排量A大于企业申报目标 S时，企业会被处以惩罚系数为 β的罚款β×（AS） 。在这种博弈情形下，企业在基线达成的前提下可获得的奖励为B+α[A-ωS-(1-ω)D]+ β(S-A)。A为可观测的企业实际减排量，且S＜A ，它依赖于企业的在技术投产后的努力程度。一旦技术投产后，实际减排量A越大，企业应得的激励也应越大。

因此，当A被企业和政府观测到时，当α＞ω时，企业更愿意努力减排；当 β＞αω时， S越大企业获得奖励越大，当 S达到最大值A时企业获得利益最多。即，当α＞β＞αω时，企业会倾向真实申报自己的减排目标，使得S更接近A，并在合同执行过程中更倾向努力提高减排量。

管理型减排的关键问题及合同制度设计

如前文，当企业主要通过管理行为改善达到减排目标时，政府无法清晰掌握当期企业的减排能力，但能够知道历年管理改进后的减排考核结果。为了形成企业持续的管理减排动力，政府需要持久稳定地激励企业进行减排，即在企业持续减排的情况下，政府的激励要维持稳定。

假设政府和企业上年达成协议，一旦企业实际减排量A超过减排目标C0，政府将奖励企业固定奖励B ，并按超额系数α0对超额完成部分进行奖励，此时总奖励金额为B+α0（A-C0） 。

假设今年政府希望企业在去年基础上再次减排，并和企业达成新的合同减排量C1（C1＞C0）。如企业达到C1时，仍然获得固定奖励B（B≥0） ，超额完成时按新的超额系数α1进行奖励。此时，由于减排量持续增加的难度增加，且受环境变量影响，因此，企业希望政府的总激励维持在一定的水平，即当减排量如与上年相当时激励总量也应相当，即B+α1（A-C1）=B+α0（A-C0），此时

因此，当第i年政府和企业进行协商时，如通过管理能力提高减排量，此时如果逐年提高基准减排量至为维持激励水平同时也应逐步提高αi。

回顾上述微观机制设计的核心思想，不难发现，企业具有的信息优势和能力优势使得企业成为污染减排的中心，故而激励企业自主减排的政策机制是一种有效选择。

行政环境合同的宏观政策环境设计

当政府和企业一对一进行谈判时，由于产业、企业和技术有相当大的差异，政府信息劣势就更加明显，使得上文的B 与 C难以有效确定，企业均有逆向选择的倾向去追求最大利益而不是最佳排放。此时，引入一对多的拍卖机制，从而利用市场竞争机制确定合理的B 和 C ，利用行业水平确定 ω、α 与β 。

逆向拍卖中的价格歧视策略

假设有一个健全的污染权排放交易市场，参与的交易方有政府（或排污权做市商）、技术及咨询商、排污企业等。由于污染权交易旨在优化配置排污权的基础上逐年削减排污总量，因此，政府可主动运用财政资金逐年采购部分“企业减排能力”或“减排量”，以促进全行业应用新技术及管理创新来削减污染总量。

假设政府清楚所有行业的总体排放水平，并有权规定排放标准和当地最大排放总量；能够监管企业污染排放量，但不清楚企业的实际减排能力；政府在技术提供商或行业协会的协助下定期发布减排技术指南。企业受法律环境规制以及市场对清洁生产期望的影响，对政府采购的减排量有供给需求。

考虑到不同行业、企业规模、技术水平不同等情况，因此允许企业按照自身实际情况进行报价，政府可按行业、减排规模、减排技术等多属性，对所有投标企业的离散排污量采用价格歧视进行逆向拍卖，或分类进行拍卖。

现以行业属性不同和减排规模不同为例。假设政府的技术采购指南涵盖m个行业的若干减排技术，以及减排量采购总预算B 。对于重点减排产业，政府按重视程度确定不同的预算配额资金。假设i(i ∈ m)行业的重视程度为θi，且∑θi=1，则i行业的资金预算配额Bi=θiB 。

具体逆向招标流程

行业中至少有i 个符合要求的n 企业Sij( j ∈ n )结合自身污染类别、企业规模选择适当的减排技术，并就减排总量和所需补助金额进行投标。政府分行业采用逆向拍卖，每个行业评标时依据政策导向有不同的评标权重。政府进行多轮次递减叫价，企业依据各自减排量进行应价。当每个排污量的应价企业只有唯一时，该排污量停止叫价，此时为该企业减排量的最终报价qij。

图1 某行业（属性）价格歧视逆向拍卖示意图

在价格歧视分类的基础上，政府按所有企业报价bij和qij减排量 计算减排单价按减排单价pij进行排序。令排序后减排单价为数列为pij对应企业的减排量，Bi为i行业（行业属性）的预算额度，按如图1所示绘制累计图。在累计投标价最大不超过该行业属性类别预算额度Bi时停止累计，被累计在内的企业为最终中标企业。如图1所示，投标价为的企业为中标企业，其余为非中标企业。

具体招标流程如下：

第一步，政府首先公布采购的减排总量及拍卖规则，企业熟悉并掌握拍卖规则。政府对重点污染行业可能有配额预算，但企业没有任何此类配额信息，非配额预算行业的企业合并评标。

第二步，所有合格企业申报各自的排污新技术及减排量qij。

第三步，政府对某行业i（或其他属性）的每一个企业的减排量进行叫价。第一轮初始叫价由专家咨询确定，减排量单价不高于行业（或该属性）平均水平。

第四步，企业每轮对自己所对应的减排量进行应价，然后政府按降价幅度ε进行重复叫价，企业按叫价进行应价。

第五步，如果某个减排量有供应商应价，则重复第四步，直至没有企业应价为止。此时，上一步企业报价为最终报价bij。

第六步，投标结束后，政府按减排单价对企业从小到大进行排序，同时按单价排序对投标价进行累计在累计投标价最大不超过该属性类别预算额度时停止累计，被累计在内的企业确定为最终中标企业。

第七步，政府与中标企业按环境行政合同谈判采购协议。此时，中标价格bij令为B ，政府按该类别属性预先确定ω 、α 与 β，企业依据企业自身情况和工况值qij进行重新申报减排量Sij，并与政府最终谈判形成Ci。

政府采购下的减排良性循环政策机制

对于政府而言，在污染管制日趋严厉的情形下，在排污权市场中适时采取政府采购策略，能有效促进企业积极采取有效减排策略。如果市场卖出多，政府可以用低价格获得更多的减排量；如果市场卖出少，买入多，企业就更有积极性进行污染治理以减少排放政府可以有更大的谈判优势去推动。在排污权市场中中央及地方政府可结合排污权市场的价格p进行政府采购决策，采购后的排污量为永久减排量。当p低于政府预期，政府可以买入减排量。当p高于政府预期，政府可适时推动退出型减排以推进产业升级

当前我国的土壤、水和大气的环境问题由来已久，客观上是“看得见的手”和“看不见的手”同时失效的后果。政府作为管制者，企业作为污染物排放者，都应基于我国环境污染的实际国情，主动在环境恢复和保护中承担相应义务。

（周申蓓系河海大学商学院副教授，研究方向：资源及环境管理；刘朋系中国航天系统科学与工程研究院博士后，研究方向：工程科技战略管理；齐文韬白明浩，河海大学商学院）

国家哲学社会科学基金项目“我国水资源反退化适应性管理模式研究”，基金编号NO.12CGL068；经济合同项目：宁夏回族组自治区水利科学研究院合同项目“宁夏水治理发展战略研究”，合同编号2017H08SK289）