社会组织能力建设刍议

◎史柏年

一、社会治理与社会组织

由于历史的原因，我国民间性社会组织的发展较为波折，力量较为弱小。这在政府掌控绝大部分社会资源、并且由政府直接提供社会福利服务的年代无碍大局。但是，在社会急剧转型、社会问题积累以及社会矛盾加剧的现今社会中，单靠政府一家管理社会以及提供公共服务，已经无法达成构建和谐安全社会环境的目标，也无法满足人民日益增长的美好生活需要。社会的变化与发展，提出了构建一个多元主体共同参与社会治理局面的现实要求。

2004年，中共十六届四中全会首次提出创新社会管理的任务。经过十年左右的实践探索，2013年中共十八届三中全会进一步提出创新社会治理体系的任务。标志我国政府管理社会的理念，已经发生了由社会控制向社会治理的转变。

社会治理与以往的社会控制相比较，理念上的最大区别在于行为主体发生了变化，即由一元变为多元。社会控制侧重政府对于社会事务的管理职能，强调政府是社会管理合法权力的唯一来源；而社会治理则强调合法权力来源的多样性，认为除了政府之外，社会组织、企事业单位、社区组织以及公民个人等同样具有参与决策和管理社会的权利。

在共建共治共享的社会治理格局下，社会组织的地位和作用发生了极大变化。社会组织再也不是可有可无的点缀和陪衬，而是已经成为多元主体中不可或缺的一元。因此，中共十八届三中全会在提出创新社会治理体系任务的同时，进一步提出了“激发社会组织的活力”的目标，以及实现目标的一系列措施，包括：正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用；适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担；限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记，等等。

二、社会组织现状分析

社会的转型与发展赋予社会组织崇高的地位及作用，但是我国社会组织的现状却与应有的地位和作用存在不小差距，表现为社会组织规模小、人员少、筹措资金困难、社会公信力差、专业化水平低、发展后劲不足，总之，许多社会组织承载政府及企业剥离的社会管理与社会服务的能力差强人意，严重影响了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障社会治理局面的形成。

从外部社会影响因素分析，社会组织的上述状况是由其法定地位所形塑的。在中国，从事公益性服务事业的组织大致有两类：

一类是由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，此类组织被称为“国家事业单位”。

另一类是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织，此类组织被称为“民办非企业单位”。

从法律文件的定义可见，这两类组织的最大区别有两点：

一是举办者不同。事业单位主要由国家机关举办，而“民非”主要由社会力量举办。

二是经费来源不同。事业单位“利用国有资产举办”，而“民非”组织“利用非国有资产举办”。

上述特征表明，民间社会组织得不到国有资产即政府财政资助是由其法定地位及其与国家政府机构的关系确定的。一直以来，中国政府在财政投入的方向上是“公私分明”的，不向民间举办的非营利组织投放资源，被认为是坚守国有资产“纯洁性”的原则，因此，民间社会组织不能获得政府财政资助便有了法律上的依据。近些年，随着观念的改变以及改革的深入，政府在资金投放上的上述界限已经打破，政府向社会组织购买服务的力度不断加强，社会组织获得财政资源的机会也越来越多，但是，国家事业单位与民间社会组织在法定地位方面的差距，以及在资金获得方面的悬殊依然存在。

从社会组织内部影响因素分析，一方面，由于其先天发育不良造成社会公信力不足。长期以来，我国社会组织的发展受到严格限制，因而社会组织数量少、规模小、资源缺、能力差。近些年，在政府的鼓励和扶持下，社会组织得到快速发展，但是数量的快速增加并没有带来自身能力的同步增长。而大发展的局面将一些动机不纯者裹挟进来，一些社会组织存在着申报项目时虚报冒领，提供服务时偷工减料，评估成效时弄虚作假等组织运作及行为的非规范性，以及社会组织之间的恶性竞争等问题。上述现象严重影响了社会组织的社会公信力，使得社会民众不愿意将公益慈善捐款交给社会组织管理和使用。社会组织除了从政府购买服务项目获得资金支持外，没有其他资金来源，这又造成了社会组织对政府的严重依赖。

另一方面，社会组织后天能力不足造成其社会影响力低微。中国的社会组织一般来说规模比较小，成员比较少，动员社会资源的能力比较弱，提供服务的专业性比较差，使得它们在参与社会管理和提供公共服务方面涉及面窄，覆盖人群少，发挥作用小，社会影响力低。在政府加速推进行政体系改革、加快剥离公共服务职能的背景下，社会组织的能力成长回应不了社会的需要，难以承担政府“卸载”下来的公共服务生产与供给职能。

三、社会组织能力的意涵及结构

社会组织的能力是一个综合性的概念，即：组织所拥有的实现组织目标的能力，它是组织所拥有的有利于实现其目标的各要素之间的整合，以及可以借助的外部力量的综合。

我们可以将社会组织的能力结构分为以下四个方面：

要素能力。即该社会组织各组织要素的强弱所表现出来的实现组织目标的能力。包括：组织目标、内部分工和管理体系、组织制度、物资设备，等等。

协调能力。即组织协调它所拥有的要素资源去实现组织目标的能力。

获致能力。即社会组织回避外部风险、争取外部支持的能力。

影响能力。即因自己的良好的服务获得服务对象及公众的好评，由此反过来对组织的持续行动所产生的支持力。

四、社会组织能力建设的途径

从上述社会组织能力结构的内容以及目前我国社会组织的状况出发，进行社会组织能力建设可以从以下途径着手。

明确组织目标，提升社会公信力

在计划经济年代里，政府掌控绝大部分社会资源，并且直接提供公共服务。虽然政府提供的福利服务层次较低，只是满足基本温饱，无法解决居民多样化的需求，而且政府直接提供的服务占用资源多，服务成效差，但是在老百姓的心目中，政府的公信力还是比较高的，中国老百姓习惯了“有困难找政府”。相比较而言，社会组织在老百姓的心目中，认知度和认同度都不高。改革开放之后，政府逐渐剥离直接提供公共服务的职能，社会组织在社会公共服务领域有了一席之地，但是总体而言，社会组织的社会影响力还是不高，公信力还是不强。再加之慈善领域曝出的几起丑闻，公众对于社会组织的信任度更加受到重创。

要改变这种状况，社会组织首先要明确自身组织的目标，体现组织的宗旨。社会组织是以社会公益为其使命和目标，不以营利为目的的组织。它的经费大部分来自税赋形成的公共财政，或是社会捐赠，且享受各类税收优惠，组织经费的管理和使用是否符合它对公众的承诺，直接影响到它的社会公信力。社会组织维护自身社会公信力第一位的举措就是始终坚守为社会公益而行动的组织目标。

严格内部管理，提升社会组织执行力

首先，要做好社会组织的战略管理。战略管理不是组织的日常管理，也不是危机管理，而是涉及未来3-5年中期发展目标的战略性的计划或规划的管理。其核心是对组织及其内外部环境进行系统的战略思考，即明确组织的宗旨与目标，并选择最佳的方法和对策。要克服社会组织没有长远战略规划、没有稳定的服务面向、没有品牌化的服务特色，东一榔头、西一棒子，谁给钱就给谁做，什么领域都涉及，什么服务都做不深做不好的急功近利现象。

其次，要优化社会组织的治理结构。我国社会组织内部治理方面存在着如下主要困难和问题：内部控制不强、监督评估机制缺乏、利益驱使道德失范、政府角色需要调整以及监督主体缺位等。因此，要健全组织理事会、监事会的设置并真正发挥其领导、决策及监督职能。

再次，要加强社会组织人力资源管理。社会组织的人力资源包括有酬员工和志愿者两大类，对于组织有酬人员的管理是社会组织人力资源管理的核心部分。根据社会组织的人力资源发展规划，一是需要招聘、考核、录用新的员工加入团队，以保障员工数量、素质和结构与机构任务相匹配；二是需要使用、激励和培训全体员工，使机构人力资源发挥最大最优效能。

最后，要严格社会组织财务管理。一个社会组织的财务管理，不仅有助于这个组织内部效率的提高和运作成本的降低，而且也有助于它对外树立形象，提高组织的公信力。社会组织的财务管理的主要功能包括：体现宗旨、防止腐败、提高效率、促进营销、增加收入、监督运行、预防危机等七个方面。要实现上述功能，社会组织必须健全会计制度，做好财务预算和决算，接受财务审计，做到财务公开。

提高专业水平，体现社会组织存在价值

社会组织尤其是其中的社会服务机构，是以服务某类社群或解决某类社会问题为其存在依据的，服务成效的高低优劣，直接影响其在社会的公信力和存在价值。在中国社会工作发展的初始阶段，由于存在着教育先行的优势，当时开展的社会服务，较之严重滞后的实务领域而言，显现了社会工作在解决社会问题和满足社会需求方面的领先示范性。然而，当中国已经进入社会主义发展的新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，社会工作者和社会服务机构专业性不足的问题日益显现，社会公众对其存在价值也存有疑问。社会组织应该正视社会质疑，努力提高自身的专业服务水平，以优质的服务品质体现社会组织的存在价值。

提升专业水平的三个途径：一是通过培训教育，学习和掌握国际上公认有效的介入理论和方法；二是通过不断的实践探索适合本地区民众特点和需求的服务模式；三是加强实践研究，以形成具有指导价值的本土化知识体系。