中国对南海战略态势的塑造及启示*

李忠林

中国对南海战略态势的塑造及启示*

李忠林

受域内外势力互动与博弈的影响，近年来中国在南海问题上所处的战略态势呈现鲜明的阶段性特征：前期的战略压力持续加大，后期略有好转。其间，中国统筹战略规划、政策设计与策略实施，积极构建捍卫南海主权和利益新框架。中国的应对措施整体上取得积极效果，这对应对特朗普时代的美国南海政策具有重要启示。面对南海局势不确定的前景，中国需认真研判，及早谋篇布局。

中国外交 南海问题 战略态势 主动塑造

[作者介绍] 李忠林，北京大学国际关系学院博士后、讲师，法学博士，主要研究方向是南海问题与地区安全。

战略态势是一个军事概念，指战略部署和战略行动所造成的状态，是战略指导者在客观物质条件的基础上主观运筹的结果，也是进行战略决策的依据。*中国人民解放军国防大学：《中国军事百科全书(战争、战略分册)》，军事科学出版社，1993年，第308页。战略态势一般包括有利态势与不利态势两种状态，而且两种战略态势可以相互转化。中国在南海问题上的战略态势就处于这样的变化进程中。本文主要分析了近年来中国在南海战略态势演变的四个阶段及其特征、中国塑造南海有利态势的三层举措及其成效，并提出应对特朗普时代美国南海政策的四点重要启示。

一、中国在南海战略态势的阶段性发展

南海问题曾一直处在中国和相关国家的有效管控之中，但是2009年奥巴马政府上台后，南海问题的博弈格局进入新阶段。美国的介入导致南海问题进一步复杂化，中国在南海问题上开始承受巨大战略压力。这种战略压力在“南海仲裁案”背景下达到峰值。2016年后半程，伴随着仲裁案的结束和菲律宾的政策转向，中国在南海问题上所处的不利态势发生逆转。

(一)2009年之前：局部紧张、整体可控。小布什政府时期是中国在南海战略态势的关键塑造期。伴随着中国与东南亚国家关系的全面发展，南海问题得到有效管控。以《南海各方行为宣言》的签署为代表，和平、合作、和谐的观念和“搁置争议共同开发”的倡议为各方所接受。同时，“9·11事件”后伊拉克战争和阿富汗战争相继爆发，反对恐怖主义成为美国对外战略的重点。受到撞机事件影响的中美关系得到改善，反恐以及相关合作成为美国和地区国家关注的焦点*Yann-Huei Song, “The Overall Situation in the South China Sea in the New Millennium: Before and after the September 11 Terrorist Attacks”, Ocean Development & International Law, Issue3/4, 2003, p.261.。美国有限介入，影响可控，南海问题尚处于地区问题层面上。在这一时间段内，南海问题没有成为中国的战略负担，中国承受的战略压力并不明显。

(二)2009年至2012年上半年：法理战和外交战展开。2009年以后，南海局势发生重大变化，中国在南海问题上相对有利的战略态势随之终结。在21世纪初的近十年间，中国经济快速发展并一跃成为全球第二大经济体。中国的强势崛起产生外溢效应，直接导致美国以及地区国家对中国的疑虑和担忧增加。南海局势持续紧张，与美国的重返亚洲战略密切相关。一方面，美国强化介入导致南海形势出现新变化。以2009年希拉里·克林顿国务卿的河内讲话为标志，南海问题成为美国的战略抓手，直接影响部分国家尤其是声索国在南海问题上的态度，导致中美在南海发生严重战略对峙。另一方面，中国和南海其他声索国的关系开始出现问题。联合国将各沿海国提交外大陆架划界案的最后期限定在2009年5月份，导致各方短期内法律博弈急剧加剧，地区安全局势急剧升温。以美国重返亚洲战略和南海外大陆架划界案为开端，一外一内两大因素发挥关键作用，助推南海形势进入外交战和法理战的新阶段。中国在南海问题上所处战略态势发生逆转，前一阶段相对宽松的战略环境不复存在，战略态势朝着不利于中国的方向发展。

(三)2012年下半年至2016年年中：全面趋紧、近乎失控。自2012年下半年起，随着美国重返亚洲战略的推进和南海局势的发展，南海进入问题高发期。围绕黄岩岛事件、中建南事件、仲裁案事件、岛礁建设事件以及美国巡航事件等重大事件，中国在南海问题上承受的战略挤压达到顶值，在战略态势上陷入前所未有的不利局面。一是战略对手增多。美国对南海事务的介入程度逐步加深的同时，日本、澳大利亚等其他域外国家纷纷采取追随战略，域外组织七国集团、欧盟和北约先后就南海问题发声。中国在南海问题上由面临多个对手转变为面临被围攻的局面。二是博弈难度加大。以美国为代表的域外势力的介入，导致南海问题在结构上发生变化，从地区性海洋争端演化为大国之间的战略博弈，在性质上兼具海洋争端、地区安全和大国博弈的三重内容。中国在南海问题上维稳和维权的难度同时加大。三是面临“法律围剿”。在美国、日本的支持下，菲律宾2013年强行将中菲南海争端提交国际仲裁，将法律手段作为对付中国的工具。法律依据有取代历史依据成为衡量一国主张以及行为是否合理的趋势，中国面临“法律围剿”。四是军事压力剧增。这一阶段，美国军方取代国务院成为在南海问题上的主要发声者，美国也多从军事安全的角度来阐述美方观点。*王文峰:“愿景的消失：论美国对中美长期战略关系的认识与表述”，《现代国际关系》，2015年第12期，第17页。美国还多次派遣军舰在南海巡航，派遣舰机对中国在建南海岛礁抵近侦察。以“军事化”和反“军事化”为焦点，南海问题的军事色彩日渐浓厚。

(四)2016年中期以后：峰回路转、局势趋缓。2016年下半年，中国在南海问题上相对被动的战略态势再次发生逆转。7月12日，仲裁庭做出有利于菲律宾的裁决。不少声音认为，美国将发起新一轮的对华攻势。裁决结果公布前，美国还派出包括“里根”号航母在内的7艘美军舰船在南海集结，并多次“悄悄”接近中国黄岩岛和南沙岛礁，向中方耀武扬威，展示所谓的“决心”。仲裁结果公布后，中国和东盟国家发布声明，表示要回到全面落实2002年《南海各方行为宣言》的轨道上来。*“中国和东盟国家外交部长关于全面有效落实《南海各方行为宣言》的联合声明”, http://www.fmprc.gov.cn/ce/celk/chn/zgxw/t1384157.htm.(上网时间:2016年12月29日)菲律宾新任总统杜特尔特6月份上台后在南海问题上采取与前任阿基诺三世截然不同的态度，中菲关系迅速实现转圜。以杜特尔特10月份访华为代表，地区国家与中国掀起以合作对话求共识和发展的高潮。受中、美、邻三方的博弈与策略调整的影响，整个南海局势发生逆转，仲裁案和美国的战略攻势给中国带来的沉重压力暂时得以消解，南海战略态势开始出现有利于中国的反转。

二、中国塑造南海战略态势的举措及其成效

针对美国介入南海问题产生的战略压力增大、战略态势不利的局面，中国统筹战略规划、政策设计与策略实施，并取得预期成效。

(一)在战略层面，大力倡导南海“双轨思路”。美国全面加大对南海问题的介入力度，各方博弈边界超出领土争端的范畴。南海博弈结构的层次性变化，对中国既有南海政策的实施造成冲击，导致其政策有效性面临弱化的挑战。中国在南海问题上长期坚持“搁置争议、共同开发”的方针。南海博弈的复杂化，阻碍和干扰了共同开发的推进。原有南海政策受阻，迫使中国进一步调整南海战略设计。2014年8月9日，王毅外长在出席中国-东盟(10+1)外长会后举行的记者会上，首次以政策宣示的方式提出南海“双轨思路”的政策建议。“双轨思路”是指“有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决，而南海的和平与稳定则由中国与东盟国家共同维护”*杨讴、李宁：“中方就深化与东盟合作提出具体倡议”，《人民日报》，2014年8月10日。。前者聚焦于争端及解决，后者则关注地区稳定及维护。

“双轨思路”是中国在南海问题上面临新挑战提出的新思路。一方面，“双轨思路”开创性地将南海问题界定为海洋争端和地区稳定，有助于区分权利和责任，统筹双边争议和多边关切。特别是，“双轨思路”将域外势力间接排除在争端解决进程之外，有利于避免区域外势力干扰南海和平与稳定，维护中国和东盟国家处理南海问题的主导权。中国希望域外国家严守中立，并切实尊重地区国家维护地区和平稳定的共同努力。另一方面，“双轨思路”作为中国为地区提供的公共产品，在规则之争成为南海博弈的新动向下，有助于中国通过主动谋势强化在南海问题上的话语主导权。“双轨思路”的实质是“分类对待”南海问题。“双轨思路”的第一轨是包括领土争端和海洋划界在内的海洋领土主权争端问题，由中国与相关声索国通过双边谈判协商解决。“双轨思路”的第二轨是包括南海航道安全在内的地区安全问题，则由中国与东盟国家共同保障，中国坚持与地区国家共同维护南海和平稳定。“双轨思路”通过“分类对待”南海问题明确了南海各方的权利和义务关系，从而构建中国和地区国家在南海问题上的利益共同体和责任共同体，“坚持通过谈判协商解决争议，坚持通过规则机制管控分歧，坚持通过互利合作实现共赢。”*“中国坚持通过谈判解决中国与菲律宾在南海的有关争议”， http://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1380600.shtml.(上网时间:2017年2月7日)同时，积极倡导域外国家尊重地区国家的努力，在维护南海和平稳定问题上发挥建设性作用而非相反。此举既压缩了美国等域外势力寻求介入南海问题的空间，也压缩了地区国家寻求引进美国等域外势力的空间。

(二)在策略层面，针对南海声索国、东盟整体以及域外势力三方同时展开行动。

第一，坚决反制菲越等国挑衅。菲律宾和越南是挑战中国南海权益的主要“麻烦制造者”。针对两国在南海问题上的强硬态度和挑衅行为，中国采用多种手段给予坚决反击。2009年上半年，菲越等国借助向联合国大陆架界限委员会提交外大陆架划界案，趁机强化南海主权声索，挑战中国的南海权益。当年2月份，菲律宾国会通过“领海基线法案”，将黄岩岛和部分南沙岛礁划为菲律宾领土。中国对此提出严正抗议。5月初，越南与马来西亚联合并单独提交了南海“外大陆架划界案”，声称对中国西沙和南沙群岛享有主权。中国就上述“划界案”向联合国秘书长提交照会，阐明了中国政府的严正立场。2012年4月10日，菲律宾军舰企图在黄岩岛抓扣中国渔民，中国迅速派出海监船编队对中方渔船和渔民实施现场保护。2012年6月，越南国会通过侵犯中国主权的《越南海洋法》，将中国西沙群岛和南沙群岛包含在所谓越南“主权”和“管辖”范围内。*“The Law of the Sea of Viet Nam”, August 7, 2012. http://vietnamnews.vn/politics-laws/228456/the-law-of-the-sea-of-viet-nam.html.(上网时间:2017年1月10日)中国对此进行了针锋相对的斗争。2014年中建南事件中，越方在海上对中方正常作业进行非法强力干扰，中国则进行了坚决反击。此外，中国坚决反对将问题诉诸国际仲裁。针对菲律宾采取“不谈判、不磋商、不合作”立场、单方面强制提起仲裁以及临时仲裁庭的裁决结果，中国始终坚持“不接受、不参与、不承认、不执行”。

第二，与东盟共同维护南海局势。2012年，东盟峰会因南海问题分歧45年来首次未能发表联合公报。*“Asean Nations Fail to Reach Agreement on South China Sea”, http://www.bbc.com/news/world-asia-18825148(上网时间:2016年12月31日)内部的分裂危险迫使东盟需要在南海问题上有所作为。东盟过多介入南海问题，势必对中国构成压力。外界普遍将东盟内部分裂的责任归结于中国，称东盟的团结将随着个别成员国接受中国在南海扩大所扮演的角色受到严重挑战，*IISS, The Asia-Pacific Regional Security Assessment 2016: Key developments and trends, June 3, 2016, pp.55-72.中国面临分裂东盟的巨大压力。此外，中国的系列正当维权也引发东盟对中国的担忧。为了防止东盟进一步介入南海问题，同时保持与东盟在南海问题上的合作，中国在坚持东盟并非南海争端方、理应保持中立的同时，积极与东盟推进落实《南海各方行为宣言》和《南海各方行为准则》的磋商进程。自2011年开始，高官会和工作组会议频繁召开，其中高官会从一年一次增至一年两次。双方就和平解决争议、推进南海务实合作和推动南海局势趋缓达成系列重要共识。2013年，双方在全面有效落实宣言的框架下就准则展开平等磋商达成一致。2016年，双方公布《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》和《中国与东盟国家关于在南海适用〈海上意外相遇规则〉的联合声明》两份成果文件，并就推进准则磋商达成共识，争取2017年年中完成准则的框架草案。无论南海局势如何变化，中国始终积极加强同东盟的关系，双方为管控南海危机发挥了关键性的作用。

第三，坚决抵制域外势力干预。在美国的带动下，作为美国亚太安全盟友的日本、澳大利亚等国竞相实施“追随”策略，强化对南海问题的关注。此外，欧盟、七国集团也开始对南海问题发表声明，卷入南海问题的利益方日益增多，应对域外势力的介入成为中国南海政策面临的重要挑战。对此，中国加大宣示周边政策的力度，始终强调“中国和有关国家有能力、有智慧处理好南海问题”*“中国外长：中国和有关国家有能力、有智慧处理好南海问题”，http://news.xinhuanet.com/politics/2012-03/06/c_111609748.htm.(上网时间:2017年1月15日)；同时，坚决反对域外势力对南海事务的干涉。对于美国在南海问题上不负责任的行为，中国进行了坚决的斗争。一方面，强调南海问题并非中美之间的问题，多次在正式场合要求美方秉持客观立场，恪守不选边站队的承诺。中国明确指出，中国在南海问题上的红线就是“希望美国不要选边站队”*“The Minutes of the Meeting Between Vice Foreign Minister Liu Zhenmin and US Media Delegation on the South China Sea Issue”, http://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/wjbxw/t1369249.shtml.(上网时间:2011年1月15日)。另一方面，愿意与美国就海上问题保持沟通，以保障双方在维护亚太地区安全上的共同利益。对于日本、澳大利亚等国在南海地区制造紧张局势的做法，中国提出严正交涉，要求停止插手和炒作南海问题。

(三)在措施层面，在多个领域全方位地展开。中国综合使用行政、立法、外交、经济、军事、舆论宣传等手段，以“组合拳”的方式捍卫南海主权和利益。第一，国内立法和行政手段。中国日益重视和强调以国内立法和行政手段强化南海主权和管辖权。一是设立三沙市。越南通过《越南海洋法》当天，中国就公布了批准设立三沙市的决定。中国此时公布这一决定，显然是应对越菲频繁宣示南海“主权”的行动。二是颁布《海南省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》。新修订的《办法》将外国人、外国渔船进入海南管辖水域的审查程序提升为“应当经国务院有关主管部门批准”*“海南省实施《中华人民共和国渔业法》办法”，http://www.hainan.gov.cn/data/law/2013/12/1900/.(上网时间:2017年1月16日)，实现从国家层面强化对南海问题统筹管控。三是重组国家海洋局。重组后的国家海洋局整合了原国家海洋局及中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责，并以中国海警局名义开展海上维权执法。

第二，外交手段。在合作方面，尽管南海问题进入新一轮紧张局势，中国和东盟始终致力于推进落实《南海各方行为宣言》和磋商《南海各方行为准则》，保证了中国和东盟国家处理南海问题的主导权，也有利于为紧张的南海局势降温。在斗争方面，对于美日以及菲越等国的干涉、挑衅和侵权行为，中国外交部门多次表示强烈不满和坚决反对，并提出严正交涉。此外，中国区分对待菲律宾新旧政府，拉开菲新政府和仲裁案的距离。中国主动释放善意，希望新政府卸下仲裁案的沉重包袱，重新回归磋商合作的轨道。习近平主席先后电贺杜特尔特赢得大选和就任总统，王毅外长和驻菲大使多次表达发展中菲友好关系的愿望。中国还开始突破所谓国际化和多边化的窠臼，积极向国际社会和有关国家介绍仲裁案的事实真相和中国立场，寻求国际社会的理解与支持。

第三，舆论手段。这一点突出表现在“南海仲裁案”上。裁决出台前后，中国驻外使领馆官员相继以接受当地主流媒体采访、致函当地媒体、发表署名文章、发表主旨演讲等方式，表示坚决反对仲裁庭的非法裁决。中国前国务委员戴秉国在美出席中美智库南海问题对话会时，关于仲裁结果“不过是一张废纸”的言论更是引起国际舆论广泛关注。*“Veteran Chinese Diplomat Warns on South China Sea Ruling”, The Wall Street Journal, July 6, 2016.此外，中国南海宣传短片亮相纽约时代广场，以每天120次的播出频率向全球受众介绍中国对南海诸岛拥有主权的法理依据，澄清“南海仲裁案”的事实真相。仲裁庭做出裁决后，中国迅速发布两份声明文件和一份白皮书，强调中国在南海的领土主权和海洋权益在任何情况下不受仲裁裁决的影响，反对且不接受任何基于该仲裁裁决的主张和行动。

第四，军事手段。一是部署武器。随着南海岛礁建设进程的推进，中国逐步在岛上部署了必要的国土防卫设施，以便保护岛礁上的民用设施和为地区国家提供海上公共服务。二是定期巡航和建立常态化的战备巡逻制度。2009年起，中国海监船、渔政船开始定期巡视南海，使中国对南海的实际控制能力大大增强；中国军队已经在管辖海域内建立了常态化的战备巡逻制度。三是军事演习。中国已经在南海实现定期和不定期军事演习行动，通过实战演练增强捍卫国家南海主权的能力，对企图侵犯中国南海主权的相关国家产生威慑效果。四是对美舰机进行危机应对。美国多次派出舰机对中国岛礁进行抵近侦察，擅自进入中国领海领空，侵犯和威胁中国南海主权和国家安全，中国则派出舰机实施监视跟踪、警告和驱离。

第五，经济手段。中国南海问题上采取经济手段主要针对菲律宾。在黄岩岛事件中，中国采取旅游、贸易反制措施，使菲律宾遭受损失。受中菲关系持续紧张影响，中国发布暂缓赴菲旅游警告，建议中国游客应暂缓前往菲律宾旅游。受此影响，菲律宾股市曾经连续下跌。同时，中国还加强了对进口菲律宾水果的检验检疫，并暂停菲律宾部分出口商及其果园、包装厂的香蕉输华。另一方面，作为对杜特尔特的争取和回应，中国在杜特尔特访华之前开始重新考虑对菲律宾相关农产品开放市场，并最终宣布取消对菲律宾水果禁令。而且，在杜特尔特访华期间，中国与菲律宾签署了价值240亿美元的经济合作协议。

中国在不断加大的战略压力下所采取的战略应对，整体上取得了积极的效果。一方面，中国在具体事务上取得了积极成效。在大陆架划界案中，由于中国的反对，委员会没有审议越南、马来西亚提交的南海外大陆架申请。在黄岩岛事件中，中国通过和平方式重新取回黄岩岛的控制权。在对菲关系上，中菲关系实现转圜，菲律宾新政府愿意搁置仲裁裁决结果。在仲裁案问题上，中国争取到超过80个国家和国际组织的理解和支持，打破了美日等国对中国的国际舆论包围。此外，菲律宾呼吁召开所谓东盟内部四个南海声索国会议，谋求四国在与中国的谈判中采取一致行动。*“Philippines Calls 4- Party Meeting on Sea Disputes”, The Huffington Post, November 21, 2012.四国磋商只会使问题复杂化，会议在中国压力下最终搁浅。

另一方面，中国的部分措施也产生了负面效应。中建南事件使中越关系跌入低谷，中越关系此后虽已恢复正常，但越南对中国的戒备心理明显增强，同时与美国的关系加速发展。黄岩岛事件导致中国和菲律宾关系紧张，以致外国学者开始探讨中国是否“正在将从黄岩岛事件学到的东西运用到仁爱礁问题上。”*Bonnie S. Glaser and Alison Szalwinski, “Second Thomas Shoal Likely the Next Flashpoint in the South China Sea”, China Brief, Issue 13, 2013, pp.5-8.菲律宾将中菲南海争端提交国际仲裁，其示范效应不容低估，其判决的法律后果难以消除，这对南海局势影响深远。在战略层面上，中国的南海应对措施利大于弊。面对菲越等国持续的非法岛礁建设和美国强化在南海的军事部署，中国以南海岛礁建设作为中国的“再平衡”加以应对。中国的南海岛礁建设具有物理上的不可逆性，极大地加强了中国对南海相关海域的控制力和威慑力。中国为此付出了一定的“声誉代价”*Benjamin Schreer, “Should Asia be Afraid? China's Strategy in the South China Sea Emerges”, http://nationalinterest.org/blog/the-buzz/should-asia-be-afraid-chinas-strategy-the-south-china-sea-11109.(上网时间:2016年12月31日)，但这一举措从根本上改变了南海的战略态势，进一步增强了中国在南海博弈中的地位。美国对此严重关注，但是缺乏遏制中国的有效手段。因此，各国不得不适应中国南海岛礁建设“新常态”。

三、中国塑造南海战略态势的启示

2017年1月20日，特朗普就任美国新一届总统，美国因素仍将是左右南海局势走向的最大变量。对于前任政府的南海政策，特朗普上任后将面临三种选择：战略收缩、维持现状和强化部署。第一种情况下，特朗普会选择强调美国优先，转向孤立主义。第二种情况下，美国将延续既有战略。第三种情况下，美国将会强化在南海周边的军事存在，强化美国对南海问题的介入力度。就其战略后果而言，前两种情况下，中国在南海问题上的战略压力不会加大，甚至有望得到缓和。在最后一个情况下，中美南海摩擦不可避免，中美战略博弈紧张度将会增加。因此，“不确定性”成为南海问题的关键词，南海问题进入不确定时期。

特朗普即使在南海问题上选择挑衅性政策，也将受到诸多因素的掣肘，南海问题短期内难以恢复到裁决结果出炉之前的紧张状态。一是风险转移。东北亚的朝核问题、台湾问题等地缘政治热点问题可能跃居中美新一轮博弈的焦点。这有望从侧面降低南海问题面临的风险程度。二是抓手欠缺。杜特尔特政府主动调整对华政策和南海政策带来中菲关系和南海局势缓和。一方面，地区国家求稳意愿占据主流，追求发生冲突的意愿不足；另一方面，美国在南海问题上缺乏堪比菲律宾的制衡中国的抓手。因此，美国进一步强化介入南海问题的合理性和政策手段缺乏。但是，中美在南海战略博弈的整体态势不会因为特朗普政府的上台而改变，南海问题还会继续在中美关系中长期存在。美国对南海问题的政策也不会发生根本改变。特别是军方在美国南海政策体系中的话语权突出的情况下，以所谓“航行自由计划”为核心的南海巡航活动将继续成为美国影响南海发展态势的核心手段。中美海上互动将成为观察中美关系的晴雨表。中美能否在南海海域进行有效的风险管控，直接决定着南海的风险等级。梳理中国在南海问题上的战略态势变迁及其战略举措和成效，对于中国应对特朗普政府的南海政策有重要指导意义。

(一)大国博弈重塑南海结构。美国深入介入南海问题之前，南海问题一直处于地区争端的层面。美国宣布重返亚洲战略之后，南海问题成为美国制衡中国的重要抓手。美国的介入推动南海问题从地区性问题上升为全球地缘政治热点，各方博弈边界已经超出领土争端的议题范畴和南海地区的地理范畴。同时，南海问题的博弈结构更加复杂，逐渐向三层结构转化。一是中国与部分东盟国家之间的海洋争端，包括岛礁主权归属和海洋划界问题。二是中国与东盟整体之间的关系，主要是双方协力扩大共识和管控争议以维护南海和平安全与稳定。三是中国与其他大国围绕南海问题的战略博弈，主要是中国和美国之间围绕地区主导权和话语权的博弈。其中，前两层的态势虽有起伏但整体基本平稳，第三层则快速发展，尤其是中美两国的博弈成为大国南海博弈的重中之重。

从态势来看，美国将是影响南海形势发展走向的关键变量，中美之间的大国战略之争发展为决定南海问题走势的主导因素。“南海仲裁案”的当事方本是中国和菲律宾，但是总体上是围绕中美大国博弈展开，各方纷纷向中美两国看齐。“南海仲裁案”事实上已经突破中菲关系的范畴上升到中美关系层次，中美之间的对抗与博弈统率南海问题。中美博弈还是中国与美国同盟体系之间的互动。美国倡议建立“亚太原则性安全网络”，*Ash Carter, “Remarks on Asia-Pacific's Principled Security Network”, http://www.defense.gov/News/Speeches/Speech-View/Article/791213/remarks-on-asia-pacifics-principled-security-network-at-2016-iiss-shangri-la-di.(上网时间：2016年12月10日)正在组建一个由美国、日本、澳大利亚和印度海军组成的非正式战略联盟，*Ellen Barry, “US Proposes Reviving Naval Coalition to Balance China’s Expansion”, The New York Times, March 2, 2016.鼓吹成立“亚太版北约”的集体安全架构，针对中国的企图不言而喻。

(二)机制建设管控南海危机。中国与东盟国家关于《南海各方行为准则》以及海上机制的谈判和进展，有利于南海局势的降温。“南海仲裁案”结果公布后，东盟没有与美国保持一致，最终没有发布声明。此后东盟外长会议和东盟国家峰会的声明均未提及“南海仲裁案”，中国东盟还再次确认《南海各方行为宣言》的精神。在仲裁结果出炉背景下，再次强调共同致力于维护南海的和平与稳定。2016年8月，中国和东盟就设立海上紧急事态外交高官热线平台和在南海适用《海上意外相遇规则》取得关键共识。9月份的中国-东盟领导人会议上，双方审议通过了《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》和《中国与东盟国家关于在南海适用〈海上意外相遇规则〉的联合声明》。上述系列会议、声明文件无疑对缓解南海仲裁的紧张气氛起了积极作用，表明中国正在从仲裁案后的困境和压力下走出，南海问题再次回归到正常的外交轨道。

中国与东盟积极推进准则磋商具有重要意义。中国和东盟国家在全面有效落实宣言的框架下，积极推进《南海各方行为准则》磋商进程，争取在协商一致的基础上早日达成准则，并已取得重要积极进展。此举表明，制定准则是中国和东盟国家之间的事情，应由中国与东盟国家平等协商、共同制定。美国等域外国家应该尊重中国与东盟国家的努力，不给准则磋商进程增添复杂因素。同时，中国和东盟国家也有能力在没有外部干扰的情况下处理好彼此之间的争议，有效管控南海问题，维护南海地区的和平与稳定。美国作为非南海声索方的域外国家，一直声称支持东盟和中国加快推进准则的磋商步伐。中国和东盟磋商准则的努力正是美国所倡导的，这有助于应对美国对南海问题的介入。

(三)战略定力增进战略收益。中国的战略周期相对比较长，这为中国保持战略定力提供了保障。中国在南海问题上长期坚持“双轨思路”和“搁置争议共同开发”倡议，这一政策未因域内有关国家的挑衅和挑战而改变。在这一长期博弈进程中，中国的坚守策略收到预期效果。杜特尔特的上台给中国创造了机会窗口正是中国保持战略定力的回报。阿基诺三世长期坚持极端亲美反华政策，杜特尔特上台后的政策回摆是一种正常的政策钟摆效应。菲律宾的总统任期只有6年且无法寻求连任，这导致菲律宾的战略周期相比中国较短。这种情况也适用于美国。中国顶住美国多次压力，推动南海岛礁建设进程不可逆转，致使美国最终虽不承认却无力改变中国的南海政策和南海岛礁建设现状。

中国较长的战略周期可以从两个方面为中国增进战略收益。一方面，竞争对手的政府新老交替，新政府的对外政策面临重新选择的可能性，双边关系迎来改善的机会，比如菲律宾新总统杜特尔特上台。另一方面，竞争对手出现战略误判等战略失误，为本国创造战略机遇。2016年下半年，与对华关系迎来改善形成鲜明对比的是，美菲关系迎来困难，马来西亚因为“一马”公司事件偏离美国。菲律宾和马来西亚先后亲近中国和疏远美国的表现，使美国在南海的战略链条出现缺口。*Jane Perlez, “Philippines’ Deal with China Pokes a Hole in U.S. Strategy”, The New York Times, November 2, 2016.这无疑减轻了中国在南海问题上的战略压力。此外，当选总统特朗普退出“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)的态度也影响地区国家的选择，因为“它的影响远远超出贸易范畴，延伸到美国给予亚洲盟友的安全保证的可信度”。*Gideon Rachman, “America’s Pacific Pivot is Sinking”, Financial Times, September 19, 2016.

(四)经济手段影响安全博弈。亚太地区长期处于一种所谓“经济靠中国、安全靠美国”的“双轨格局”局面。这种格局的消极后果是，中国外交中的经济手段难以有效影响安全问题。中国依靠经济手段提升的地区经济影响力被美国的安全影响力所抵消，无法在地区格局塑造中发挥更大的作用。过去几年，中国在周边地区展开战略运筹，已经成功发挥经济手段的作用以影响安全博弈。这突出表现为中国通过“一带一路”建设优化地区关系。

中国希望通过建设21世纪海上丝绸之路，扩大同东盟国家各领域务实合作，互通有无、优势互补，同东盟国家共享机遇、共迎挑战，实现共同发展、共同繁荣。*习近平：“携手建设中国-东盟命运共同体——在印度尼西亚国会的演讲”，《人民日报》，2013年10月4日。海上丝绸之路具有开放、包容、共荣的性质，也符合东盟一体化的愿景，使包括菲律宾在内的东南亚国家从中受益。多数东盟国家都在积极响应中国的合作倡议，马来西亚、印尼甚至被视为海上丝绸之路的重要支点国家。这种示范效应导致杜特尔特热衷于推动菲律宾积极参与海上丝绸之路进程，加強两国经贸发展战略对接。*Patricia Lourdes Viray, “Duterte: China Supported the Drug War; US, EU Only Criticized”, The Philippine Star, October 19, 2016.

中国动用经济影响力巩固菲律宾、马来西亚等国家在南海问题上的态度，说明经济手段已经成为中国在南海问题的重要筹码，能够以此来影响有关方面在安全问题上的态度。无论是菲律宾还是马来西亚，其国家领导人访华都获得了中国的巨额投资协议承诺。作为回应，两国都支持南海声索国应通过谈判解决分歧。“北京成功地让马来西亚和菲律宾这两个主权声索国低调处理争议，以换取与中国的合作。”*游润恬：“中马领导人联合声明：南中国海主权声索国应通过谈判解决分歧”，《联合早报》，2016年11月4日。

四、结 语

无论是中美关系还是美国与南海周边国家关系，都将因特朗普上台执政而迎来磨合期和调整期，多组双边关系和多边关系将进入新的不确定阶段，短时期的动荡有望成为新常态。这种变动直接影响有关国家的南海政策走向和南海的发展态势。面对南海局势不确定的前景，中国需要继续坚定维护南海主权和南海局势稳定的意志，认真研判特朗普上台后的美国南海政策及其对南海局势产生的影响，为在未来南海博弈态势中占据有利地位谋篇布局。因此，中国需要从以下四个方面加以应对。

第一，中美需要就南海整体形势的安全与稳定达成战略共识，形成危机预防和冲突管控机制。未来中美之间在南海问题上的利益分歧难以避免，但南海地区的和平稳定大局符合两国的根本利益，未来南海秩序的构建也需中美的共同努力。中国需要审慎处理在这一地区同美国新一届政府的关系，加强中美协调，力促使南海问题成为中美关系良性发展的平台。比如，对诸如航行自由等共同关切的问题，通过战略调适和政策互动建构中美南海共同利益的认知。

第二，中国应该继续和东盟保持合作，继续坚持“双轨思路”，按照既有节奏推动准则的磋商进程。在战略层面上，中国与东盟积极推进准则的磋商有助于在南海问题上稳住东盟、制约菲越等国，同时又能沉稳应对美国加大对南海问题的介入，通过排除美国等域外因素干扰，维护中国和东盟在南海事务上的主导权。

第三，中国应当继续保持和增强战略定力，加强战略和军事威慑力。南海问题考验中国的意志和决心。中国要敢于在南海问题上划出红线、坚持底线，必要时坚决反击美日等国的挑衅。要坚决顶住美日菲等国的压力，稳步推进南海岛礁建设进程，迫使美国同中国展开严肃对话。要继续坚守对仲裁不接受、不参与、不承认和不执行“四不”政策，反对以裁决为前提条件的任何谈判。

第四，中国应该充分利用目前南海局势缓和的有利时机，积极推进海上丝绸之路建设的步伐，实现安全议题和发展议题的良性循环。海上丝绸之路和南海问题相生相克。一方面，推进海上丝绸之路建设有助于管控南海局势，而南海局势的稳定有助于推进海上丝绸之路；另一方面，南海局势的紧张成为制约推进海上丝绸之路的障碍，而海上丝绸之路建设推进缓慢，也影响管控南海局势。当前中国和东南亚国家关系整体好转，为海上丝绸之路建设提供了机遇窗口，中国应该借此推动海上丝绸之路建设和南海局势管控的良性互动。○

(责任编辑：孙茹)

* 本文系国家社科基金青年项目“南海安全合作机制研究”(16CGJ012)、中国海洋发展研究会重点研究项目“美国在亚太地区海洋联盟体系研究”(CAMAZA201606)的阶段性成果。