中国农村反贫困问题研究

文/贺雪峰

中国农村反贫困问题研究

文/贺雪峰

两种类型的贫困

当前中国农村贫困主要集中在老少边穷地区，尤其是集中在连片特殊困难地区。国家“十三五扶贫攻坚计划”中提出的14个连片特困地区“大多分布在生存条件恶劣、缺水少土、基础设施薄弱、自然灾害多发、社会事业发展滞后的大石山区，边境地区，少数民族聚居区和水库移民区，贫困程度深、自我发展能力弱，是实现我国千年扶贫目标、小康目标中最难啃的硬骨头”。在连片贫困地区，不仅贫困发生率高，而且贫困人口与非贫困人口收入差距小，识别难度大。集中连片贫困地区的贫困往往也是一种文化现象，不考虑贫困地区的文化，简单地进行帮扶，效果往往适得其反。此外，全国几乎所有农村都有普遍的零星贫困发生，这些零星贫困发生的主因是天灾人祸造成农民家庭缺少基本劳动力，从而无法从市场上获得缓解贫困的劳动收入。

要从根本上解决农村贫困问题，就需要理解农村贫困产生的原因，尤其是要理解农民获取收入、完成家庭劳动力再生产的方式。在当前中国农村，农民家庭获得的收入主要有两块，一块是务农收入，一块是务工收入，且绝大多数农民家庭都已形成“以代际分工为基础的半工半耕家计模式”：家庭中年龄比较大的中老年父母留村务农，年富力强的年轻子女进城务工。一个农民家庭可以同时获得务农收入和务工收入，这样就可以大幅度增加农民家庭收入，缓解农民家庭贫困状况。即使农村农业生产条件比较恶劣，农业收入不足以解决贫困问题，但只要有年轻子女可以进城务工经商，农户家庭就可以从城市获得已经形成的全国统一劳动力市场的工资收入，从而可以缓解（实际上一般是彻底改变）贫困状况。因此，从家庭层面来看，造成农村贫困的原因就有两个。一是家庭中缺少劳动力，不仅缺少进城务工经商获得务工收入的青壮年劳动力，而且缺少从事农业生产获得农业收入的劳动力。这是非集中连片贫困地区发生贫困的主因。二是不愿意进城务工经商，而农业收入又较少的农户，这是集中连片贫困地区发生贫困的主因。不愿意进城务工经商，既有交通不便、受教育程度不高等客观原因，又有文化方面的原因。连片贫困地区恶劣的生产条件和生态环境使农户很难获得足够农业收入，由此陷入普遍的贫困。

对于缺少劳动力的农户家庭，反贫困几乎唯一的办法就是通过社会保障和社会救助来兜底。对于集中连片地区的贫困，最重要的办法一是建设基础设施，二是改变文化条件。

反贫困与城市获利的制度机会

当前中国处于史无前例的快速城市化进程中，城市为进城农民提供了各种各样的第二、三产业就业机会，并且形成了几乎是全国统一的劳动力市场。只要身体健康，进城农民基本都可以获得远高于从事农业生产收入的工资性收入。按照当前城市务工收入水平，一对中青年夫妻每年收入三五万元是不难的。一个农民家庭，即使留在农村的父母没有任何农业收入，中青年夫妻再加上年老父母和年幼子女，一家六口人，按3万元收入计算，每人年均收入有5000元，远高于国家规定的2300元/年的最低贫困线。即使是一个六口之家，只有一个中青年劳动力进城务工经商，一年只有2万多元纯收入，这个农户家庭人均年收入也超过3300元，更何况不可能没有任何农业收入，年老父母在农村生活的支出消费水平一般也较低。

仅仅靠最低水平的城市务工收入，一个农户家庭6口人进城，他们不可能在城市体面生活。但如果这个农户家庭仍然立足村庄，年老父母多少还可以从事农业生产，获得农业收入。一般而言，农民家庭在村庄生活，住自家房子，有自给自足的庭院经济，农村消费水平又比较低，则只要有一个家庭劳动力进城获得最低水平的务工收入，这个农民家庭就可以摆脱在农村的贫困状态，就可以获得家庭基本的发展能力。

因此，在当前中国快速城市化背景下面，农村反贫困的根本办法就是让有劳动力的农户家庭获得正常的进城务工机会。恰好中国快速经济发展和城市化为几乎所有进城农民工提供了这种就业机会。在某种程度上可以说，改革开放以来，中国在反贫困方面取得重大成就的根本原因就是城市就业机会的大量出现。

对于具体的农户家庭而言，他们是否会响应及有没有能力响应城市就业机会是有差异的，这种差异主要表现在两个方面：能力和意愿。从能力方面来看，尤其是少数老少边穷地区，很多农村青壮年仍然缺少基本教育，甚至不乏文盲，这样就会限制他们在城市获得就业的机会。从意愿方面看，有一些地区农民不愿意进城务工，忍受不了工厂劳动的约束。他们认为，虽然城市务工收入高，但在农村种田，农闲时间长，都是熟人，相互信任，时间自由。因此宁愿在农村收入低一点也不愿进城去过受约束的日子。他们即使进城务工，也可能只是在城市从事比较短时间的劳动，有了一定收入就回到村庄继续过“逍遥”的日子。

从宏观上讲，当前中国农村反贫困战略大致可以分为三个层次。第一层次是对那些生活在自然条件恶劣区域的村庄与农户进行易地搬迁扶贫。自然条件恶劣的地区地广人稀，涉及到的区域面积可能比较大，人口却不一定多。第二个层次是为自然条件相对较差、人地关系相对紧张的农村地区，提供相对完善的基础设施和基本公共服务，尤其是教育、医疗服务。第三个层次，也是最为根本的层次，在当前城市化和市场经济背景下，为农民提供进城务工经商所需要的各种权利保障，清除限制农民进城获得就业与收入的各种体制机制障碍。

绝对贫困与相对贫困的甄别

现在还有一部分农村的贫困是因为家庭缺少合格的劳动力。家庭缺少合格劳动力又可以分为两种情况，一种是缺少进城务工劳动力，一种是甚至连农业生产劳动力也缺乏。

缺少进城务工劳动力家庭，但仍然有从事农业生产劳动力的家庭，家庭经济条件不能算好，但可以解决温饱问题，还不能算农村贫困家庭。缺少基本劳动力甚至连农业劳动力也缺少的农户家庭一般比较少，但并非不存在，他们的贫困很容易识别，因此几乎都已经纳入到各种社会保障和社会救助体系，实行了政策兜底。总体来讲，这样的绝对贫困家庭不是很多，容易识别，实施政策兜底没有什么异议。

现在的问题是，相对贫困很难识别。绝对贫困家庭很容易通过“社区瞄准”进行识别，相对贫困户与非贫困户之间的界限很模糊，“社区瞄准”又会受到各种人际关系、宗族势力等因素的影响，而精确的农户收入统计根本就不可能存在。

贫困户是依据家庭年收入来计算的，但在当前农村，农民收入多为实物和现金，即使工资收入也往往是城市务工所得，很难统计，这就使得贫困户的识别上很难精准，尤其是无法准确统计农户每年实际收入的多少。村庄评贫困户时，除了收入标准，还有支出标准，比如家庭有人生病因此要支付医疗费用。而且按国家政策，对参加合作医疗的贫困户要提高医疗报销比例，甚至参加合作医疗的费用也由地方政府代交。因此，有人生病就成为入选贫困户的一大条件。再比如，子女读高中、大学都要交很高的学费，而且这一年龄段的子女不能参加工作赚钱，这样的家庭就有很强的被评为贫困户的理由。因此，贵州省威宁县总结出识别贫困户“四看法”的经验，即“一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书郎”，其他地区也有类似经验。

问题还在于，被纳入到贫困户的农户只是通过“社区瞄准”被评出来的，评出来的理由既有收入标准又有支出标准，除极少数绝对贫困户以外，村庄贫困户与边缘贫困户甚至与一般农户的差异不是很大。现在的问题是，上级扶贫力度很大，并且往往将各种扶贫政策捆绑使用，使得被评为贫困户的家庭可以享受到很多方面的政策照顾，甚至因此成为特权农户，而未被纳入到贫困户的农户却什么好处也得不到，因此造成了争当贫困户、低保户的情况，因为贫困户、低保户指标分配造成的村庄治理中的各种困境也出现了。

反贫困政策的教训及误区

农村反贫困的根本仍然是让农村劳动力平等地获得进城务工经商的机会，从而增加工资性收入，打破过去的贫困状况。农村和农业机会有限，过去农村扶贫，将大量扶贫资金用于产业扶贫，问题是，产业扶贫几乎是不可能的，产业只能“扶富”而难以扶贫。尤其是在贫困山区，开发难度大、获利机会少，与其鼓励贫困农户在缺少获利机会的贫困山区搞开发、发展产业，不如鼓励贫困农户家庭劳动力进城务工经商。城市经济机会多、获利空间大。农民在农村创业，最成功的年收入也不过相当于进城务工的工资收入，而大部创业是会失败的，这就是为什么产业扶贫中给农户的资金投入几乎都是有去无回、血本无归的原因。

相对来讲，通过建设农村基础设施尤其是道路和灌溉体系，为无法进城务工的农户家庭提供相对较好的进行农业生产的条件，以及让农户有更加便利的与外部联系的途径，比为单家独户提供扶贫支持要重要得多。而包括义务教育和基本医疗在内的基本公共服务既是提高农户家庭人口素质的前提，又是将来提高农户家庭收入的基础。当前农村扶贫，强调精准帮扶到户，甚至规定“两个70%”政策，即“财政扶贫基金中70%要用于产业开发，产业开发项目资金具体使用中70%要直接到户”。比如，2016年延安市老区扶贫开发局、延安市财政局联合下发的文件《关于做好2016年财政专项扶贫资金项目计划的通知》中明确要求：“切块到县的中省财政专项扶贫资金70%以上用于扶持建档立卡贫困村、贫困户发展产业”，“本次中省下达的切块财政扶贫资金中70%以上的资金要用于产业开发”。这样就将宝贵的扶贫资源浪费掉了，而没有用于提高农民自我发展能力的基础设施和基本公共服务。关于反贫困政策可能存在的一些误区，我们可以作进一步的讨论。

首先，“精准扶贫”的概念。作为一个政治词汇，“精准扶贫”无疑是对的，具有巨大的号召力；作为一个分析性概念，其中却可能有着值得注意的内在张力。精准是一个现代社会的概念，是以现代统计为前提的，是以严格数字化管理作为基础的。作为扶贫对象的农村仍然有着庞大的自给自足经济、实物经济和现金经济，农户收入统计几乎不可能。农民在休闲与就业之间的换算也与一个理性人有差异。有人就是愿意选择更多休闲而非更高收入，这在很多少数民族地区甚至还是一种文化。在这种文化的情境中，扶贫甚至会异化为“养懒汉”。也就是说，当前的中国农村社会仍然是一个传统社会，尤其是需要扶贫的老少边穷地区更是集自然经济和传统生活于一体的传统社会，在这样的社会进行精准扶贫和精准治理是很困难的，因为精准治理的基本前提不存在。

其次，扶贫的主要途径。当前，解决贫困问题的根本办法还是要靠制度、靠市场，而不能靠地方政府的“运动式治理”。当前一个阶段，扶贫成为自上而下对地方政府的主要政绩考核，地方政府投入极大的财政资源和行政资源，试图通过“运动”在短期内解决农村贫困问题。现在的问题是，贫困本来就是一个不断发生的过程，中国过去几十年在缓解贫困上取得巨大成就，主要靠的不是政府扶贫工作，而是制度建设的成果，包括市场经济制度的建立。甚至可以说，地方政府扶贫，绝大多数都只是教训而非成绩，贫困人口的减少主要是因为中国经济发展和城市化为农民提供了大量城市就业机会，同时又为进城失败农民保留了返乡退路。从这个意义上讲，当前以地方政府为主导的“运动式扶贫”最多只有治标的意义，大量资源投入进去，效果却极为有限。农村贫困问题的解决，最终办法仍然是也只能是制度建设和市场建设，通过制度和市场建设，让农民通过响应市场机会来自主地获取劳动收入，从而有主体性地缓解贫困。国家进行制度建设，农民响应制度和市场机会提高自己收入水平。若他们中的少数人缺少基本的响应市场机会的能力（比如没有劳动力）或响应失败，国家再通过诸如低保制度来兜底，从而逐步地缓解农村贫困问题。农村扶贫必须要强调农村贫困户的主体性，不然就会变成“运动式扶贫”所造成的“养懒汉”问题。

第三，扶贫不能搞成特权化，不能变成排斥性的。贫困不是一种权利，不能因为贫困就理所当然地获得各种特权。当前农村扶贫中，对贫困户有着各种照顾，一旦评为贫困户，就似乎具有了各种当然特权，其中原因是，当前扶贫将各种政策捆绑在一起，这是完全错误的。当前农村扶贫中有一种倾向，就是将各种国家资源堆积到一些贫困户上，不是解决贫困户的补差问题，而是要让他们“致富奔小康”，这种“致富奔小康”又不是靠贫困户自身的能力和积极性，而是由地方政府选择性支持所致。这样就会对其他非贫困户造成排斥，一般农民就成为了扶贫政策的反对者。

第四，大量扶贫资源主要应当用于农村基础设施和基本公共服务建设，而不应当用于支持具体贫困户发展产业。农村贫困本身就是一个动态的概念，当家庭周期处于消费人口较少而劳动人口较多的阶段，这个农户家庭就比较富裕；当消费人口较多而劳动人口较少时，这个家庭就会比较贫困；缺少强壮劳动力，这个家庭就可能陷入绝对贫困。通过社会保障和社会救助来兜底绝对贫困户，通过建设农村基础设施和提供农村基本公共服务，就可以为农户家庭劳动力提供从农业和进城务工中获取收入的能力，从而让他们响应市场机会，自己增加自己的收入、缓解自己的贫困、奔自己的小康生活。

第五，农村扶贫要懂辩证法。贫困是不断地、动态性地产生出来的，因为种种偶然性，不同农户家庭的经济状况也是不断变化的，有些贫困是暂时的，很快就自动脱离了贫困，而新的贫困又在不断产生中。决定贫困状况的必然因素来自于中国经济发展状况、城市就业机会以及农业产出水平等宏观的结构性因素，正是超越农户个体的结构，包括制度与市场因素，决定了农村总体贫困程度。国家通过诸如低保制度等兜底一部分陷入贫困的农户，通过易地搬迁安置一批生态条件过于恶劣地区的贫困户，假以时日，中国就一定可以在反贫困上取得决定性的胜利。

总体来讲，当前农村扶贫中存在着要求过急过快、过于强调精细、扶贫方案过于具体的弊病，造成了严重的资源浪费，也出现了普遍的形式主义。扶贫产生的实效少，引发的问题多。在“运动式扶贫”中，包括贫困户在内的农户主体性丧失了，地方政府包办代替不仅仅是浪费了很多资源，而且可能增加农村社会内部的矛盾，造成农村治理能力的弱化，导致国家在农村基层的威望下降。

（作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心教授；摘自《社会科学》2017年第4期；原题为《中国农村反贫困问题研究：类型、误区及对策》）