美国南海政策：历史考察与趋势评析

王 森 杨光海

美国南海政策：历史考察与趋势评析

王 森 杨光海

进入21世纪，随着中国崛起步伐的加快和“海洋强国”战略的实施，南海日益成为我国海上维权的重点和全面“走出去”战略的门户支撑。与此同时，美国以“亚太再平衡”战略为指导，全面加强在西太平洋地区的存在，南海政策也随之走强，中美两国以南海为重心的海权竞争渐趋激化。美国南海政策走强的深层次动机需要从美国的总体海上安全战略层面加以认识，即：维护自己在西太平洋的霸权地位，遏制中国海权的发展，防止中国崛起对其传统的海上优势构成挑战。从历史演进的纬度看，美国在南海的利益目标、资源配置和手段运用都在不断的扩展和深化。未来美国如果不改变其对于自身在西太平洋地区的利益和海权地位的认知和期盼，则美国南海政策的强势恐不会走弱，对此中国应该早做准备。

美国；南中国海；亚太再平衡

进入21世纪，随着中国崛起步伐的加快和“海洋强国”战略的实施，南海日益成为我国海上维权的重点和全面“走出去”战略的门户支撑。一段时期以来，特别是在奥巴马第二任期里，美国以“亚太再平衡”战略为指导，全面加强在西太平洋地区的存在，南海政策也趁势走强，中美两国以南海为重心的海权竞争渐趋激化。

一、美国南海政策的资源配置和手段运用

美国最早是因为商业活动与南海产生联系的，在逐渐演化并实施南海政策的过程中形成军事力量运用和构筑同盟体系两大支柱。随着冷战的结束，美国南海政策开始在原有两大支柱基础上形成了连贯的政治表态和官方声明，向政治外交手段有所倾斜。当今美国的南海政策已经是多种手段并用，近来也越来越强调地区机制、多边合作在其南海政策中的地位和作用。与此同时，美国也越来越倾向于以《联合国海洋法公约》的捍卫者自居，颇具讽刺意味的是，其本身尚在是否加入公约的问题上徘徊不前。现将美国南海政策的实施路径列表如下：

表1 美国南海政策实施的军事路径① 由于篇幅的考虑，本文不可能全面详细的梳理一遍历史，一项更加具体的历史考察和详细分析可参见张明亮：《超越航线：美国在南海的追求》，香港社会科学出版社有限公司2011年版。

从上表可以看出，二战及以前，美国主要是依靠单边军事力量的运用，特别是在二战中以战争为主要手段，南海政策的内涵虽然单一，但是最为激烈。冷战前期由于两大阵营的对抗，在南海地区的军事手段也极为激烈，再加上菲律宾的独立，与同盟的军事合作迅速成为美国南海政策军事路径的另一个重要内容。冷战后期，高强度的军事对抗已经消失，美国的亚太战略强度有所下降，手段也迅速减少。冷战结束后，美国开始收缩其亚太海上力量，军事手段强度和种类都有明显下降，军事力量运用的最少，相应的南海政策的强度也最弱。美济礁事件后，美国逐渐恢复了在南海的军事力量部署，手段类型缓慢回升。21世纪初，以反恐为主要目标，美国加强了与南海周边国家的安全合作，手段继续增多。奥巴马政府实施亚太再平衡战略以来，美国的军事手段进一步丰富，达到了和平时期类型最多的时期，其南海政策的强度也是和平时期最大的。

表2 美国南海政策实施的同盟战略路径

从上表可以看出，同盟战略是在上世纪90年代中期以后开始向多层次发展的，第一个层次还是传统的美菲、美泰同盟，（考虑到美泰同盟对南海问题没有过多实质性意义，主要是美菲同盟）；第二个层次是发展与新加坡、马来西亚、印度尼西亚和越南的伙伴关系，第三个层次是试图将双边安全合作向三边或多边发展，并开始拉拢日本、印度和澳大利亚参与南海相关行动。

表3 美国南海政策实施的国际制度路径

国际制度包括国际法、国际机制以及国际组织。美国南海政策的国际制度路径主要起自冷战以后，并且一直延续至今。所不同的是，冷战后初期《联合国海洋法公约》尚未正式生效，当前美国对于国际法特别是《联合国海洋法公约》的运用和强调要显著强化。另外，美国20世纪90年代初对于地区机制及国际组织路径的运用比较薄弱，主要是通过外交表态对《东盟关于南中国海宣言》以及印尼主导的有关南海潜在冲突的一系列非正式会谈表示支持。当前，美国参与东南亚地区多边合作机制的热情和积极性空前提高，同时还有意推动有利于自己的海上安全合作机制的建立和运行。

表4 美国南海政策原则的演变④ 在前文分析的基础上，参考信强：《“五不”政策：美国南海政策解读》，载《美国研究》2014年第6期，第51～68页；Michael McDevitt，The South China Sea：Assessing U.S.Policy and Options for the Future，November 2014，https：//www.cna.org/CNA_files/PDF/IOP-2014-U-009109.pdf，p.15.

美国官方声明以及政府要员的讲话构成了美国南海政策的原则，从表中可以看出，这些原则的雏形出现在冷战前期，冷战后的一段时间长期秉持五项原则，即：对主权争议“不选边站”、维护“航行与飞越自由”、反对使用武力、不得单方面改变现状以及海洋主张及遵守国际法，近年来增加了反对以历史为依据的权益声索和支持多边方式解决争端的原则。

综合以上的分析可以发现，无论从哪一方面哪一指标来看，美国的南海政策都呈现出态度强硬化、手段多样化以及关注议题广泛化的特点。

二、美国在南海利益及政策目标的历史变迁

美国南海政策的目标是以维护美国在南海的利益为前提的，所以分析目标实质上就是分析利益。在不同时期，美国在南海的利益不尽相同，即便是同样的利益形式其重要程度也有差别：

（一）二战以前：保护菲律宾，削弱日本在西太的地缘优势

太平洋战争爆发前，美国关心的主要是如何保护菲律宾，并把菲律宾当做美国对远东施加政策影响的一个跳板。随着日本的武力崛起，特别是在1905年对马海战中击败俄国舰队之后，美国就开始关注菲律宾群岛的安全、在中国的“门户开放”政策以及总是无法释怀的对本土西海岸防御的担忧。美国国内对于是否应该在苏比克建立海军基地争论不休，最终西奥多·罗斯福为了打破陆海两军的僵局，放弃了把苏比克打造成美国在亚洲的首要军事基地的想法，代之以在夏威夷珍珠港建立一个大型基地，将美国的战略防线向后收缩了4767海里。这一决定，是为了配合“橙色计划”——一项制定中的与日本对阵太平洋的战略，“橙色计划”要求把战列舰集中在大西洋——放弃了用海军防御菲律宾。⑤［美］乔治·贝尔：《美国海权百年：1890-1990年的美国海军》，吴征宇译，人民出版社2014年版，第45～47页。在德国的威胁消失或者海军拥有足够的战船进行两洋作战之前，海军在太平洋将采取守势，这一防守性的目标一直延续到二战期间日本将美国拉入战争。而在此之前，美国并没有看到菲律宾西南方向的南海海域对于美国的战略重要性。

（二）二战期间：击败日本，恢复并强化美国在西太的海权优势

1930年代正值经济大萧条席卷全球，美国此时的首要任务是处理好国内问题，在西太地区以稳定海权局势为主。加之，美国并没有全面勘察南海诸岛的情况，并不了解其价值，所以美国放弃了海权战略的大部分目标，寄希望于对日本采取“抗议加退让”的两面手法，来消解或延缓日本的扩张野心，避免战争。⑥［美］阿伦·米利特、彼得·马斯洛斯基、威廉·费斯：《美国军事史（1607-2012）》，张淑静等译，解放军出版社2014年版，第333～339页。但是日本作为马汉思想的忠实信徒，全面扩张海权优势，侵略南海诸岛，进而占领东南亚，并对美国发动了进攻。

太平洋战争爆发后，作为美国西太平洋海上进攻战略的重要组成部分，美国主要依靠潜艇力量在南海地区对日本的海上航行实施袭击和破坏，使得日本的石油、橡胶等重要战略资源损失严重，为最终击败日本，取得西太平洋海域的绝对控制权奠定了不可或缺的基础。同时，也正是在战争中，美国逐渐认识到了南海及其岛礁的重要战略价值。

（三）冷战前期：在南海遏制中国

中美和解之前，南海是美国在亚洲对抗共产主义（主要是中国）的前沿阵地，南海对保证美军从西太平洋到印度洋和波斯湾的机动性至关重要，商业利益居于次要位置，所以不仅要保证南海航线的畅通和开放，还要确保南海中的争议岛礁不致落到美国的“敌人”手中。为了遏制中国，美国在亚太组织战略防线，沿着中国大陆外侧，与日本、韩国、台湾当局、菲律宾及泰国等签订同盟条约，用以防止“共产主义扩张”，而南海则是美国遏制共产主义战略链条上的重要一环；1954年《马尼拉条约》后，整个南海处于美国的防卫下，成为“美国湖”。

在南海，“共产主义扩张”指的是中国根据对南海岛礁的权利要求而对南海岛礁——主要是西沙和南沙群岛的占有。美国对可能出现的中国占有西沙和南沙岛礁的前景尤为敏感和担忧，1956年6月10日南越驻西沙永乐群岛士兵的一份并不确切的报告竟使美国如此那般的认真和关注；同年克洛玛事件发生时，美国并不在意，毕竟是盟友——台湾当局、南越和菲律宾等之间的“游戏”，加之南沙群岛大部分岛礁处于水面之下，美国官员认为其战略价值不大，不愿介入。但对中国政府发表的拥有南沙群岛主权的声明却甚为在意，强调决不允许中国获取这些岛礁；1960年代末1970年代初，美国还在密切注意中国运往西沙群岛建筑材料的数量，以此来判断中国在西沙群岛的军事实力。这是其在南海问题上遏制共产主义扩张的明证。⑦张明亮：《超越航线：美国在南海的追求》，香港社会科学出版社有限公司2011年版。

（四）冷战后期：对抗苏联

从20世纪60年代起，中苏逐渐分裂成两个阵营，改变了整个复杂的国际政治局面。冷战后期是美国联华抗苏的时代。美国首先通过从越南战争中抽身，将自己的力量从南海地区向后收缩，避免其权势的过度伸张。而随着1979年苏联获取在越南金兰湾的海军基地，南海成为美苏对峙的一个重要场所——金兰湾基地与美国在菲律宾的基地遥遥相对，南海在美国战略中的战略地位愈发显得重要。另外，因为中国在这一时期成为了美国的“准同盟”，南海也是美中联合对抗苏越的前线。只不过这种对抗没有演化成美苏之间的直接武力交锋。

同时，由于服务于美国遏制苏联的大战略，美国在涉及中国与其他南海周边国家的冲突或争议中，对华表态比较温和，以1974年西沙海战和1988年赤瓜礁海战为代表，完全未见美国像如今这样的对华严词批评，而是保持着中立的立场，不干预地区冲突。当然，通过前面几章的分析已经可以看出，美国的这种中立表态是一种机会主义的态度，也说明了美国南海政策所受到的其大战略的影响。

（五）世纪之交：航行自由是主要关切

冷战后，没有主要的明确的敌人对美国的海上利益造成现实威胁，美国的全球海上安全战略进入了收缩和调整期。尽管“9·11”事件对美国的战略布局产生了巨大的刺激，但是总体上看，美国的海上安全战略强度并没有明显提升，甚至大趋势上看还是在下降的。在维持自身战略利益的前提下，南海地区在经济意义上对美国的重要性不断上升。越来越多的美国公司参与了南海的油气资源勘探和开发，同时，美国与南海周边地区的贸易额不断增长。作为沟通太平洋与印度洋、连接亚洲大陆和大洋洲之间的“十字路口”，南海不仅是沟通亚洲、非洲、欧洲以及大洋洲之间海上航行的必经之地，也是南北美洲与东南亚国家之间物资交流、航运通达极为繁忙的地区，⑧王正毅：《边缘地带发展论——世界体系与东南亚的发展》：上海人民出版社1997年版，第27～28页。对美国有着重要的战略航道价值。90年代初，虽然美国一度计划削减在亚太的驻军，但到了90年代中期，美国停止了削减驻军计划——对于南海局势的关注是促使美国停止从亚太撤军的动因之一。美国在亚太有着越来越多的利益——包括安全、经济等，为了维护自身的利益，美国反复强调和平解决南海争端和保证南海航行自由这一美国的“根本利益”。⑨Christine Shelly，“US Policy on Spratly Islands and South China Sea”，U.S.Department of State Daily Press Briefing，May 10，1995，http：//dosfan.lib.uic.edu.ERC/briefing/daily_briefings/1995/9505/950510_db.htm.

三、当前美国在南海的利益及目标

从奥巴马上台执政以来，美国在南海的利益目标又有了进一步的拓展和丰富，尽管仍有待观察，但是目前看来，这一情况也在特朗普政府内得到了一定程度的延续。

（一）以维护航行自由为名，为在中国专属经济区内的军事活动寻找合法性

美国官方提到在南海的航行自由时，事实上包含着两个明显不同的内容：一是合法贸易和商业活动不受阻碍，另一个是进行非敌对的军事活动。⑩Michael McDevitt，The South China Sea：Assessing U.S.Policy and Options for the Future，November 2014，https：//www.cna.org/CNA_files/PDF/IOP-2014-U-009109.pdf，p.18.2012年时任国务卿希拉里在参议院听证会上指出前者是美国的核心利益。⑪Hillary Clinton，“Testimony before the Senate Committee on Foreign Relations on Ratification of the Law of the Sea”，May 23，2012，http：//www.cfr.org/global-governance/clintonstestimony-lawsea-convention-may-2012/p28340.数据可以支撑这一观点，全球十大最繁忙的集装箱码头八个在亚太，每年30%的全球海上贸易运输经过南海，其中大约1.2万亿美元的船载贸易目的地是美国。⑫U.S.Department of Defense，Asia-Pacific Maritime Security Strategy，August 2015，http：//www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/NDAA%20A-P_Maritime_SecuritY_Strategy-08142015-1300-FINALFORMAT.PDF.世界石油海运量的三分之二经过印度洋运往太平洋，2014年，每天有超过1500万桶石油经过马六甲海峡。事实上，美国高调宣称维护航行自由时，指的并不是中国做出了任何妨碍海上合法商贸活动的行为，中国也明确地指出了自己完全无意于阻碍海上商业活动，也从来没有过此类行为。⑬Yang Zewei，“ The Freedom of Navigation in the South China Sea：An ideal or a reality”，Beijing Law Review，No.3，2012，http：//dx.doi.org/10.4236/blr.2012.33019，pp.137～144.根本问题在于，华盛顿关心的是中国对美国在自己专属经济区内的监视活动表示反对。美国认为海洋法公约允许国家在沿海国专属经济区内行使“公海自由”，即包括监测、军事调查在内的和平军事活动。中国认为这些活动是不友好或者是怀有敌意的。同时美国认为此类活动无需事先通知并征得沿海国家批准；中国认为这是对一国《国内法》和《国际法》的违反。两国之间的分歧极为明显，2017年5月24日，美军派出驱逐舰“杜威号”（USS Dewey DDG-105）进入南沙群岛美济礁周围12海里海域，以比较独特的轨迹行使，停留1.5小时并进行了“抢救落水人员”演练，“杜威”号此举除了美国国内因素外，还有塑造“美济礁不是岛屿”的国际认知、避免客观上承认中国对美济礁的主权、挑战中国的主权主张、维护美国海军关键利益等考虑。⑭薛力：《中国需要一个什么样的南海？》，FT中文网，2017年6月19日，http：//www.ftchinese.com/story/001073049？full=y。此举显然不属于无害通过。五角大楼的说法也是：这是在执行“航行自由行动宣示”。这是特朗普上台后的第一次，未来，美国还会继续坚持其“航行自由”原则在中国专属经济区内进行军事活动。

（二）以和平解决争端为借口，对中国的正当维权行为施加压力

“和平解决争端”是美国南海政策的重要宣示性目标，美国的冠冕堂皇的理由是“和平解决争端是国际体系的基本原则，也是维持地区稳定的关键”。⑮Jeffrey A.Bader，Kenneth G.Lieberthal and Michael McDevitt，“Keeping the South China Sea in Perspective”，Brookings Foreign Policy Brief，Brooking Institution，2014，http：//www.brookings.edu/～/media/research/files/papers/2014/08/south-china-sea-perspective-bader-lieberthal-mcdevitt/southchina-sea-perspective-bader-lieberthal-mcdevitt.pdf，pp.6～7.从字面来讲这是非常合理的，然而，美国所关心的是中国的力量发展问题。作为所有声索国中最有能力诉诸强制外交的国家，美国要把这一目标鼓噪成全世界对中国是否走“和平发展”道路的考验，以达到事实上牵制中国崛起步伐的目的。

对于2012年黄岩岛事件和2014年“981”风波，中国所开展的是被动的正当维权行为，而美国却认为这是“迈入了一个灰色地带”，即：“虽然没有武力夺取其他声索方占据的岛礁，而且主要依靠海岸警卫队而不是海军力量来进行海上执法，但是它已经把菲律宾赶出了黄岩岛——这一区域是菲律宾传统捕鱼区，同时，中国召集一支海岸警卫队与渔船组成的庞大队伍将越南抗议者赶离了其在西沙群岛的钻井平台。这些行为连同其他活动都引发了其他声索方以及东亚其他国家对于中国未来强制性活动的高度焦虑。”⑯Jeffrey A.Bader，Kenneth G.Lieberthal and Michael McDevitt，“Keeping the South China Sea in Perspective”，Brookings Foreign Policy Brief，Brooking Institution，2014，http：//www.brookings.edu/～/media/research/files/papers/2014/08/south-china-sea-perspective-bader-lieberthal-mcdevitt/southchina-sea-perspective-bader-lieberthal-mcdevitt.pdf，pp.6～7.

尽管美国一再宣称其在领土主权争议中不持立场，但是美国又干预中国的正当维权措施，并不断援引《联合国海洋公约》的规定：所有这些主张都必须基于陆地（岛屿指的是在涨潮时能够露出水面的自然形成的陆地），所有海洋权益主张都必须源出于此类陆地并符合国际法，以完全的法理主义态度否定中国的重要的历史依据。另外，美国不断表达对于确保各争议方和平地而不是通过冲突和高压强制的方式解决主权争议有强烈的兴趣，鼓励并支持争议国家采用外交和其他和平方式解决主权问题的努力。这种做法实际上纵容了菲律宾破坏《南海各方行为宣言》并将争议主张提交仲裁。⑰U.S.Department of Defense，Asia-Pacific Maritime Security Strategy，August 2015，http：//www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/NDAA%20A-P_Maritime_SecuritY_Strategy-08142015-1300-FINALFORMAT.PDF.

（三）以遵守国际规则为幌子，维护有利于美国的海洋秩序

美国战略的重要目的就是在无法阻挡中国崛起的情况下，尽可能将中国纳入美国主导的世界经济政治体系，规制中国的行为。所以美国在多个场合不断宣示且强调遵守国际规则是美国的重大关切。时任国务卿约翰·克里2014年在东西研究中心的讲话中明确指出实现基于规则的地区秩序在奥巴马政府对东亚前途的展望中处于中心地位。⑱U.S.Department of Defense，Asia-Pacific Maritime Security Strategy，August 2015，http：//www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/NDAA%20A-P_Maritime_SecuritY_Strategy-08142015-1300-FINALFORMAT.PDF.建立符合美国利益的规则并按照规则行事，是美国南海政策以及东南亚政策的主线，同时与奥巴马政府的“亚太再平衡”战略密切联系在一起。

一系列证据显示，从奥巴马政府第一任一开始，美国就视东南亚地区是一个推动规则建立的重点地区。希拉里2009年2月到访东盟秘书处，同年美国加入东南亚友好合作条约，这也是按照东盟制定的“规则”参与地区机制，为其能够参与到东亚峰会解决前提条件问题。⑲Jeffery A.Bader，Obama and China's Rise：An Insider's Account of America's Asia Strategy，Washington，D.C.：Brookings Institution Press，2012，pp.9-17.曾担任奥巴马政府第一任期内国家安全委员会东亚事务高级主管的贝德写到，“奥巴马政府一上台就在寻找方法以证明自己准备将重心放在与亚洲的关系上，这一地区此前被忽视了。”第二年，希拉里更是在东盟地区论坛上将美国更加直接地卷入南海问题，对于规则性的重视，体现在她呼吁采用多边方式推动南海问题的解决，同时强调美国的利益包括在南海上各国对于国际法的尊重。⑳Secretary of State Hillary Clinton，“ remarks at Press Availability，July 23，2010，Hanoi，Vietnam”，http：//www.state.gov/secretary/rm/2010/07/145095.htm.2010年的河内演讲表明美国从战略上而非策略上正式介入南海问题。在美国看来，中国在南海的行为过于自信了，引发了菲律宾和越南的担忧，美国的战略性介入正是一种回应。㉑美国学者对于中国行为的过度解读产生了大量成果，比较有代表性的是Dr.Michael Swaine of the Carnegie Endowment and Dr.M.Taylor Fravel of MIT.See Michael D.Swaine and M.Taylor Fravel，“China's Assertive Behavior：Part Two：the Maritime Periphery”，China Leadership Monitor 35 ，Summer 2011，Hoover Institute，Stanford University，http：//www.hoover.org/publications/china-leadership-monitor/8146.事实上美国本身也对中国的正当维权行为表示担忧，特别是2009年春季“无暇号”事件的发生，被美方曲解为是公然的违反了《联合国海洋法公约》以及1972年《国际海上避碰规则》（International Regulations for Preventing Collisions at Sea）。㉒这一事件是发生在中国专属经济区内，美方认为这是中国对国际规则的不尊重造成的，有关美方这一观点的代表，参见Peter Dutton，“Three Disputes and Three Objectives：China and the South China Sea”，Naval War College Review，Vol.64，Iss.4，2011，pp.54～55。

特朗普上台以来，依然鼓吹遵守国际规则。2017年6月2-4日的香格里拉峰会，“基于规则的秩序”再次成为核心词。澳大利亚总理特恩布尔大谈“以美国为根基的基于规则的秩序”；美国国防部长马蒂斯则重申美国对巩固“基于规则的国际秩序”的“深刻和持久的承诺”。事实上若论全球性的、一般性的秩序原则，当首推以联合国为核心的二战后形成的一系列国际政治规则与规范。而中国是联合国制度的坚定支持者，不存在有违这一“基于规则的秩序”的问题。显然，美国和有些亚太国家采用“基于规则的秩序”的战略话语，其意所指并非以联合国为核心的全球秩序或者不久前还是以美国为核心的“自由主义的国际秩序”。它们的目标更狭隘，限于亚太的地区秩序，而剑锋所向则是南海的次区域秩序。㉓张锋：《“基于规则的秩序”是啥，中国可这么看这个西方造词》，澎湃新闻，2017年6月16日，http：//www.thepaper.cn/baidu.jsp？contid=1709570。

（四）以履行对盟友及伙伴的安全承诺为托辞，展示美国再平衡的决心，重塑盟友的向心力

美国虽然在西太地区是霸权存在，但是美国热衷于将自己打扮成平衡者，以显示自己对维持地区和平与稳定的道义地位。美国智库研究认为，美国在南海所要达成的目标之一，就是要保持美国扮演“地区平衡者”这一角色的能力以及政治意愿的可信度。㉔Michael McDevitt，The South China Sea：Assessing U.S.Policy and Options for the Future，November 2014，https：//www.cna.org/CNA_files/PDF/IOP-2014-U-009109.pdf，p.25.面对中国力量的崛起，美国开始担忧其亚太盟友及伙伴会对自身在该地区的力量失去信心，特别是美国正面临着政党困境、防务预算下滑，孤立主义思潮复兴等问题。㉕Michael McDevitt，The South China Sea：Assessing U.S.Policy and Options for the Future，November 2014，https：//www.cna.org/CNA_files/PDF/IOP-2014-U-009109.pdf，p.25.而且，除了华盛顿内部发生的问题，美国对叙利亚内战问题的虚弱反应也似乎印证了这一说法，特别是当叙利亚化武“红线”最终证明根本没有意义一样。㉖王森：《内战硝烟下的叙利亚化学武器危机》：载刘峰主编：《国际热点扫描》，时事出版社2015年版，第145-164页。中东乱局导致亚洲怀疑美国政府如何能够实现其再平衡战略，履行对盟友和伙伴的安全承诺。促使美国一再重申其对东亚承诺的坚定不移。正如前奥巴马政府亚洲事务首席顾问杰弗里·贝德等人所指出的，“使得美国的亚太盟友及伙伴确信它将维持一个强有力的安全存在，以预防由于中国崛起所产生的权力真空，这是美国的核心利益，要求美国持续积极地参与到南海事务中，采取步骤鼓励各方负责任的行为并阻止胁迫。”㉗Jeffrey A.Bader，Kenneth G.Lieberthal and Michael McDevitt，“Keeping the South China Sea in Perspective”，Brookings Foreign Policy Brief，Brookings Institution，2014，http：//www.brookings.edu/～/media/research/files/papers/2014/08/south-china-sea-perspective-bader-lieberthal-mcdevitt/southchina-sea-perspective-bader-lieberthal-mcdevitt.pdf，p.3.

使这种地区性疑虑更加严重的是，目前的美国政要——无论是国家安全顾问还是国防部长都不是“中国通”（Asia Hand）。目前政策的关键一点就是特别安抚亚太盟友及伙伴，增强它们对于美国继续实施再平衡——尤其是针对东南亚地区的——战略的信心。2013年7月，国务卿克里在出席文莱举行的东盟部长会议期间，就奥巴马第二任期内的亚太再平衡做了承诺，他谈到：“我知道有人怀疑在奥巴马的第二任内，而且换了一位新的国务卿后，美国还会继续在原来的道路上走下去吗？我坦率地告诉大家，不仅会继续走下去还要更加强化这一努力。我们承诺确保一个和平、稳定且繁荣的东南亚，因此我们将就一系列传统和非传统安全问题展开共同努力。”㉘11月，国家安全顾问苏珊·莱斯就政府继续推行再平衡发表演说，她强调了再平衡的多维特性——不仅仅是安全，并指出“亚太再平衡仍然是奥巴马政府外交政策的基石，无论其他地方发生多少热点问题，我们都会坚定不移地深化我们对此一关键区域的承诺。我们的亚洲朋友理应得到而且也会继续得到我们最高的重视。”㉙Susan E.Rice，“America's Future in Asia”，Georgetown University，November 20.2013，http：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/11/21/remarks-prepared-delivery-nationalsecurityadvisor-susan-e-rice.虽然她没有专门提到东亚海上争端，但是她着重强调了强化盟友关系与军力部署这两方面内容的重要性。可以认为，自奥巴马政府第二任期以来，南海逐渐演变成了检验美国“亚太再平衡”战略坚定程度的重要“试纸”。㉚Michael McDevitt，The South China Sea：Assessing U.S.Policy and Options for the Future，November 2014，https：//www.cna.org/CNA_files/PDF/IOP-2014-U-009109.pdf，p.25～27.

特朗普上台后，一度释放出战略调整的信号，但是实际上更多体现了一种对奥巴马政府“亚太再平衡”战略的延续。2017年6月香格里拉对话会上，为了消除澳大利亚等地区盟友的战略焦虑，美国国防部长马蒂斯重申了美国对亚太地区的安全与繁荣的“持久承诺”，并强调三种渠道：加强同盟体系，开展与地区国家的防务合作并加强它们的国防力量，以及加强美国在亚太地区的军事实力。他特别提到美国国会正在酝酿的80亿美元的“亚太稳定倡议”。有学者就指出“与其说他是在阐述特朗普政府的新亚太战略，还不如说他是把奥巴马的亚太战略重申了一遍。这也从一个侧面说明特朗普政府还没有形成具有自己特色的亚太战略。”㉛张锋：《香格里拉未解之谜：美国盟友空前焦虑，中美会怎么做》，澎湃新闻，2017年6月10日，http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1705408。

四、南海海权的控制问题

美国在西太平洋地区的权力地位，“过去、现在乃至将来很大程度上都是由海权界定的”。㉜David C.Gompert，Sea Power and American Interests in the Western Pacific，Rand Corporation， 2013，http：//www.rand.org/content/dam/rand/pubs/research_reports/RR100/RR151/RAND_RR151.pdf，xi.所以东亚权力转移的突出表现就是中美海权竞争的激化，而这一竞争本质上是中国追求海洋权益与美国护持海洋霸权之间的矛盾。海权有广义和狭义之分，狭义的海权是指海上军事力量；而广义的海权更多是指基于海上军事力量而建立的海洋上的影响力和控制力。㉝朱锋：《前言》，载朱锋主编：《21世纪的海权：历史经验与中国课题》，世界知识出版社2015年版。今天的海权，无论从其构成、作用、还是从内涵上都发生了重大变化。但是，无论海权概念的内涵如何丰富，海上力量始终居于基础地位，是海权其他内涵得以实现的前提和保证。例如，著名海洋战略研究权威杰弗里·蒂尔（Geoffrey Till）就是将“海上力量”（maritime power）与“海权”（seapower）替换使用。并且指出“无论用哪个词，都应将海军与民事/海事的互动、海军与陆军和空军部队的互动包含进来”。㉞［英］杰弗里·蒂尔：《21世纪海权指南》（第二版），师小芹译，上海人民出版社2013年版，第29页。

中国是陆海复合型国家，但海权长期以来并未进入中国的战略视野。2003年5月，国务院公布的《全国海洋经济发展纲要》第一次明确提出了“逐步把中国建设成为海洋强国”的战略目标。2012年党的十八大上，胡锦涛同志重申了“建设海洋强国”的目标。㉟胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，中华网，2012年11月18日，http：//news.china.com/18da/news/11127551/20121118/17535254_10.html。海洋强国自此正式上升为中国的国家战略。2015年5月，国务院新闻办公室发表的《中国的军事战略》白皮书首次提出“近海防御、远海护卫”的战略要求，要求海军战略“逐步实现近海防御型向近海防御与远海护卫型结合转变，构建合成、多能、高效的海上作战力量体系。”㊱中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的军事战略（全文）》，新华网，2015年5月26日，http：//news.xinhuanet.com/2015-05/26/c_1115408217_2.htm。中国海洋强国目标的确立和新海军战略的提出旨在维护中国日益扩展的海上利益，捍卫中国应有的海洋权益，同时为国际社会提供更多的公共物品，履行大国应尽的国际义务。这就要求中国发展足够强大的海上力量，以便为承担以上任务提供坚实的力量保障。但是，中国这一努力却被美国视为对自己海权的威胁和挑战，由此导致中美海权之争凸显。

在此背景下，伴随着亚太再平衡战略的推出，美国的南海政策出现了重大变化。支撑这一变化的利益考量是多方面的，包括：不断上升的南海地缘政治重要性、对美国极端重要的海上航行自由、美国对于海洋领土争议背后根深蒂固的“法律主义”情结等。㊲周琪：《冷战后美国南海政策的演变及其根源》，载《世界经济与政治》2014年第6期，第40-44页。但最深层的担忧是中国实力的不断增强以及由此带来的亚洲乃至全球权力格局的改变。美国战略界认为，一旦允许中国控制南海，不仅美国在该海域的“航行自由”无法得到保障，美国在整个西太平洋地区的海权优势也将受到削弱，盟友及伙伴将不再信任美国的承诺和力量，最终美国将被赶出亚太。㊳［美］理查德·内德·勒博：《国家为何而战？过去与未来的战争动机》，陈定定等译，上海世纪出版集团2014年版，第144-145页。这就是美国在南海问题上调整立场，强势介入南海争端的主要原因。

美国战略界一贯将霸权的更替与海上力量的兴衰密切挂钩，㊴［美］约翰·加迪斯：《遏制战略：战后美国国家安全政策评析》，时殷弘、李庆四、樊吉社译，世界知识出版社2005年版，第39页。认为后者的变化必然在前者有所反应。在他们看来，经济实力转化为军事能力是一个自然而然的逻辑过程。遏制战略的提出者乔治·凯南早在1947年就指出，工业-军事权能是世界政治权能中最危险的，要把重点放在对它的保持和控制上。㊵U.S.Department of Defense，Annual Report to Congress：Military and Security Developments Involving the People's Republic of China 2015，April 2015，http：//www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2015_China_Military_Power_Report.pdf，p.i.而中国经济和军事力量近年来的快速发展，特别是以“辽宁号”航母为代表的海上力量的进步，尽管显然只是弥补过去所欠的军事现代化旧账，旨在建立与中国地位相符的武装力量，但在美国眼中就成了“抵消美国关键军事技术优势的潜在威胁”。㊶George Modelski and William R.Thompson，Seapower in Global Politics：1494-1993，（Seattle：University of Washington Press，1988），p.17.客观地讲，近年来主要基于军事和海上力量的大力发展，中国开始以更加主动、大胆的姿态开展海上维权。东海防空识别区的划设、“981”大型深水钻井平台的投入使用、海军舰艇编队赴南海进行海上综合训练等，都是这种姿态的主要体现，也是主权国家面对自己权益受到威胁时所应有的正常反应。但这些在美国看来都成为危及地区和平与稳定、危及海上航行自由、不遵守国际准则的具有“敌意”的行为。尤其是中国从2013年下半年开始在南沙进行的岛礁建设更是遭到美国的非难。美国为此所用的托辞冠冕堂皇，包含的理由各种各样，但归根结底还是集中在“海权”上。在美国看来，中国的这一举动无论对于南海战略格局、美国所支持的海洋法和所看重的海洋秩序，还是对于美国在该海域和西太平洋的战略利益所造成的影响都将是非常重大和深远的。也就是说，美国提升对南海问题的关注，加大在此问题上对中国的施压，虽然处于多方面的利益考量，但最根本、最具决定性的还是对于“海权”的关切，是担心崛起的中国对其在南海乃至整个西太平洋的海上优势和主导地位的冲击，这才是中美南海矛盾的焦点所在。㊷有学者把海权之争细化出多方面的动因，包括：新兴大国与霸权国权力之争这一传统问题的延续；中美海洋战略互动的结果；中美在东亚地区的领导权之争；中国海军的发展和美国对此的认知与回应。参见凌胜利：《中美亚太海权竞争的战略分析》，载《当代亚太》2015年第2期，第61～81页。

五、中国应对美国南海政策的思考

虽然美国南海政策近年来持续走强，但是出于多种原因，尽管美国高调关注南海问题，美国的南海政策还是存在力量施展的极限。这些原因包括：第一，美国是真正的全球性大国，其战略不可能仅集中于单一地区。美国的战略目标是在世界范围内保持领导力。㊸http：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/05/28/remarks-president-united-states-military-academy-commencement—ceremony.第二，美国海上力量的长期收缩趋势，导致美国在长远看来正在缓慢地让出其在印度洋和西太平洋的优势地位。第三，美国防务预算紧缺也不允许其大规模持续性地在南海投入战略资源。第四，美国联盟战略的强化与扩大并没有取得东亚各国一致的响应。第五，美国与南海在地理上相距过远将会阻碍其发挥影响力。第六，美国在西太的利益也包括同中国合作，以促进本国的经济繁荣，共同维护全球安全。㊹David C.Gompert，Sea Power and American Interests in the Western Pacific，2013，Rand Corporation，http：//www.rand.org/content/dam/rand/pubs/research_reports/RR100/RR151/RAND_RR151.pdf，p.81.以上六点的具体分析详见王森：《从幕后走向中央——中美海权竞争激化背景下的美国南海政策》，载《亚太安全与海洋研究》2016年第2期，第48～51页。

尽管美国也认为“中美发生军事冲突的可能性不大”，㊺James Dobbins，David C.Gompert，David A.Shlapak and Andrew Scobell，Conflict with China：Prospects，Consequences，and Strategies for Deterrence，RAND Corporation，2011，http：//www.rand.org/pubs/occasional_papers/OP344.html.但结果依然充满变数。目前区外国家介入南海的模式，按照程度和决心由弱到强可以大致分为七类：一是进行外交活动或军事交流以示对相关方的支持；二是“消极的”外交支持；三是通过军售和军方人员技术培训支持相关国家；四是“积极的”外交支持；五是本国直接在南海展示海上力量，向中国施压；六是提供大规模军事援助；七是本国直接武力干预。目前美国的介入已经深入到第四和第五种模式。㊻“消极外交支持”意指某国对南海相关争端方对岛礁或海域的实际占有或声索给予公开或含蓄的外交支持或承认，但不去质疑或反对他国的主权，如印度对越南南海大陆架的支持；“积极外交支持”是指不仅支持一方的主权要求，同时还质疑或否认另一国的主权要求，如美国对越南的支持和对中国九段线历史主权的否认。相关分类参见赵卫华：《中越南海争端解决模式探索——基于区域外大国因素与国际法作用的分析》，载《当代亚太》2014年第5期，第101页。而从更大范围和更高层次的亚太海权竞争看，从最严重到最理想的状况依次是：海上局部战争；在东亚海域实现竞争性共存——虽时有海上摩擦，但基本可以管控；陆海分治；海洋共治。㊼参见凌胜利：《中美亚太海权竞争的战略分析》，载《当代亚太》2015年第2期，第77～80页。凌胜利将竞争性共存和时有摩擦但基本可控分为两种，笔者以为两者是统一的，故合二为一。未来包括南海、台海、东海在内的中美亚太海权竞争最有可能出现的就是第二种状况，即中美在东亚海域实现竞争性共存，虽时有摩擦但基本可控。

2016年下半年以来，中国的外交运筹和东南亚地区外交形势的新发展，使外交磋商重新成为处理南海问题的主要渠道。今年5月18日，中国与东盟十国达成“南海行为准则”框架文本，更是南海外交进程深入的一大标志。所以目前看来“南海局势已经降温”的这一判断是有坚强事实基础的。㊽张锋：《香格里拉未解之谜：美国盟友空前焦虑，中美会怎么做》，澎湃新闻，2017年6月10日，http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1705408澎湃新闻。

东南亚地区安全环境变化的最主要特征，是大国在东南亚地区的力量出现重新组合，大国关系重新布局。有分析认为：美国新总统特朗普上台之后，“在南海问题上会有更多的动作，并以此要挟中国，制约中国在东南亚咄咄逼人的进取性战略”。㊾曹云华：《论当前东南亚局势》，载《东南亚研究》2017年第2期，第1～24页。美国南海政策走强的深层次动机需要从美国的总体海上安全战略层面加以认识，即：维护自己在西太平洋的霸权地位，遏制中国海权的发展，防止中国崛起对其传统的海上优势构成挑战。未来美国如果不改变其对于自身在西太平洋地区的利益和海权地位的认知和期盼，则美国南海政策的强势恐不会走弱，中国的南海战略应该秉持什么样的考量？学界已就这一问题以及更为宏观的中国海洋战略贡献了卓越的智慧。㊿相关研究成果可以参阅（但绝不限于）刘峰：《南海开发与安全战略》，学习出版社/海南出版社2013年版；郭渊：《地缘政治与南海争端》，中国社会科学出版社2011年版；鞠海龙：《中国海权战略参照体系》，中国社会科学出版社2012年版；胡波：《2049年的中国海上权力：海洋强国崛起之路》，中国发展出版社2015年版；张文木：《从整体上把握中国海洋安全——“海上丝绸之路”西太平洋航线的安全保障、关键环节与力量配置》，载《当代亚太》2015年第5期；时殷弘：《南海争议与中国战略》，载《紫光阁》2012年第9期；张文木：《论中国海权》，海洋出版社2014年版。考虑到整篇论文的侧重点，笔者在此也仅能提供自己有限的原则性思考。

首先，应该将中国的南海战略放在中国的国家大战略的框架内，对中国在南海的利益进行准确界定，然后根据利益评估威胁，再根据利益和威胁统筹战略规划。一个困难的地方在于，对于战略关系的分析和研判十分复杂。钟飞腾：《南海问题研究的三大战略性议题——基于相关文献的评述与思考》，载《外交评论》2012年第4期，第21～36页。以美国为例，其在冷战时期针对苏联的大战略设计虽然最后取得了成功，但事实上其战略目标与手段的匹配，利益与威胁的关系也是在不断的试错过程中进行的，很难说达到了真正意义上的清晰界定和正确研判。有关美国冷战时期战略评估的最卓越的分析之一，参见［美］约翰·加迪斯：《遏制战略：战后美国国家安全政策评析》，时殷弘、李庆四、樊吉社译，世界知识出版社2005年版，加迪斯后来又将里根时期补充讨论，出了修订版：John Lewis Gaddis，Strategies of Containment：A Critical Appraisal of American National Security Policy During the Cold War（Revised and Expanded Edition），OUP USA，2005。

中国在南海的利益究竟有哪些？2012年外交部就南海问题发表正式说明，其核心论述就是“中国对南沙群岛及其附近海域拥有无可争辩的主权。”《中华人民共和国关于南海问题的说明》，中华人民共和国外交部，2012年4月26日，http：//www.fmprc.gov.cn/chn/gxh/zlb/zcwj/t10647.htm。依照外交部发言人的多次表态，可以加上“中国在南海的主权和相关权利主张是在长期的历史过程中形成的，并为历代中国政府所长期坚持，有充分的历史和法理依据”《外交部发言人华春莹就美国国防部长卡特在香格里拉对话会上涉南海问题有关言论答记者问》，中华人民共和国外交部，2015年5月30日，http：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/nhwt_685150/zxxx_685152/t1268772.shtml；《外交部发言人陆慷就美国拉森号军舰进入中国南沙群岛有关岛礁邻近海域答记者问》，中华人民共和国外交部，2015年10月27日，http：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/nhwt_685150/zxxx_685152/t1309393.shtml。那么美国的行为对中国的南海利益造成了什么样的威胁和损害？外交部也多次就美国的言行进行了批驳，称“有关行为威胁中国主权和安全利益，危及岛礁人员及设施安全，损害地区和平稳定。”“坚决反对任何国家以航行和飞越自由为名，损害中国主权和安全利益。中方坚定维护自己的领土主权、安全及合法、正当的海洋权益。”《外交部发言人陆慷就美国拉森号军舰进入中国南沙群岛有关岛礁邻近海域答记者问》，中华人民共和国外交部，2015年10月27日，http：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/nhwt_685150/zxxx_685152/t1309393.shtml；《外交部发言人洪磊就美军机进入中国南沙岛礁邻近空域答记者问》，中华人民共和国外交部，2015年12月19日，http：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/nhwt_685150/zxxx_685152/t1326036.shtml。中国对于此类行为一方面是“敦促美方认真反省、纠正自己的错误，采取有效措施制止任何类似危险、挑衅行动，停止任何损害中方主权和安全利益、影响南海地区和平稳定的行为”，另一方面是“对于任何国家的蓄意挑衅，中方都会坚决予以应对”。事实上，中国对于南海利益的界定是有一定保留的，主要体现在九段线问题上的首要法律立场。对于九段线的基本法律含义是什么中国政府没有做很清晰的阐述。官方甚至半官方不作解释或解释较模糊有其政治必要和政治裨益，当然与此同时也有其政治考虑。在保持政治敏感意识和实践责任心的前提下，可有并且须有严肃认真的思考，思考下列重大问题：就南海而言，中国主权何在？整个南海除别国12海里领海外都是中国的？南海绝大多数岛屿、岛礁和它们邻近的水域是中国的？中国在南海的主权涵盖什么？如何界定中国神圣的历史性权利，同时又如何合理地对待《联合国海洋法》？有一点很明显：目前尚不具备清晰阐明其定位的政治条件，彻底的“现实政治”或法理主义都是不可取的。时殷弘：《对外政策与历史教益：研判和透视》，世界知识出版社2014年版，第39页。

事实上，近年来中国确实采取了一系列强有力的维护南海主权及相关权利的措施，包括填海造岛、加强海上力量建设，同时与东盟国家明确了处理南海问题的“双轨思路”，即有关争议应由直接当事国通过谈判协商解决，南海和平稳定由中国和东盟国家共同维护。正在全面有效落实《南海各方行为宣言》的框架下，积极推进“南海行为准则”磋商进程。今年5月18日，中国与东盟十国达成“南海行为准则”框架文本，更是南海外交进程深入的一大标志。而对于更大范围的综合手段，也有学者提出了很多有益的建议。郭渊：《地缘政治与南海争端》，中国社会科学出版社2011年版，第369～400页；鞠海龙：《中国海权战略参照体系》，中国社会科学出版社2012年版。这些措施一方面极大地促进了中国在南海的存在，有效维护了中国在南海的海洋权益，另一方面美国发挥其巧实力的敏锐度，抓住中国的正当维权手法大肆渲染中国威胁论，一定程度上恶化了我南海进一步维权的环境。

其次，通过对南海利益的准确界定，接下来就要思考南海利益在中国国家利益中占据什么样的位置？已有学者就此问题进行了深入的探讨，参见杨光海：《论中国在南海问题上的国家利益》，载《新东方》2012年第6期，第10～16页；胡波：《论中国的重要海洋利益》，载《亚太安全与海洋研究》2015年第5期，第14～28页。中国政府在2011年发表《中国的和平发展》白皮书，界定出中国核心利益的范围，包括：“国家主权，国家安全，领土完整，国家统一，中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定，经济社会可持续发展的基本保障”，并强调中国“坚决维护核心利益”。《中国发表白皮书界定国家核心利益范围》，中新网，2011年9月6日，http：//www.chinanews.com/gn/2011/09-06/3308862.shtml.南海是不是中国的核心利益？这是个比较敏感而复杂的问题。实际上，根据美方的辩解，促使奥巴马政府开始认真考虑南海问题的一个重要原因，就是2010年3月中国外交部官员在一次会议上向美国人表示，南海是中国的核心利益，但事实上，来自中国方面的信息是，中国官员并没有表述过“南海是中国的核心利益”，一位出席此次会议的美国资深官员也在私下里说，“确实是希拉里记错了”。据周琪研究员对前奥巴马政府官员的采访，参见周琪：《冷战后美国南海政策的演变及其根源》，载《世界经济与政治》2014年第6期，第37页注3。这也反映出，美国方面对于中国南海利益定位的重大关切。

然后，在面对美国的南海政策时，中国要根据自己对南海利益的界定以及在中国国家利益中的位置，来思考自己的应对举措。美国当前对华战略是要软硬兼施，运用其“全球性接触加上地区性遏制”的手法，David C.Gompert，“Sea Power and American Interests in the Western Pacific”，RAND Corporation，http：//www.rand.org/content/dam/rand/pubs/research_reports/RR100/RR151/RAND_RR151.pdf.规制一个强劲崛起的中国，图谋使中国逐渐地服从美国的领导和根本意愿。只争朝夕地争取和增进中国在南海实际的主权存在至关重要。与此同时，无论如何，中国有比南海问题更大得多的总体战略环境和战略任务。21世纪中国的国家战略是要实现“两个一百年奋斗目标，实现中华民族的伟大复兴的中国梦”。习近平总书记在多个场合强调过这一战略目标，参见《【学习小组】关于“两个一百年”，习总是这样说的》，海外网，2015年10月2日，http：//opinion.haiwainet.cn/n/2015/1002/c456318-29221631.html。“中国国家大战略仍须把握安全、发展、和平和正义这几类核心价值，特别是坚持发展这个中心任务不动摇。”宋德星：《战略现实主义——中国大战略的一种选择》，载《世界经济与政治》2012年第9期，第4页。要实现这一伟大的中国梦就要依靠“一带一路”这一中长期最重要的发展战略。王义桅：《“一带一路”机遇与挑战》，人民出版社2015年版，第18页。在战略大局中，近年来的一个突出外交问题是，中国周边对外关系状况总的来说与之前相比有所恶化。有学者尖锐的指出：“搞不好周边关系，就搞不好中美关系，但反过来讲大概不能说搞不好中美关系就搞不好周边关系”。时殷弘：《对外政策与历史教益：研判和透视》，世界知识出版社2015年版，第39页。尽可能营造良好的国际环境，特别是周边外交环境，对于中国继续坚持改革开放，稳步发展综合国力意义重大，即使假如世界上没有美国存在也该如此。应该遵循战略大局，搞好周边，经营亚洲，最终迫使美国接受中国作为世界强国的亚洲地位和作为世界强国的战略地位。

由于诸多有利因素的存在，东南亚是中国睦邻周边外交最有可能取得突破的地区。经过近20年的努力，中国与东盟的友好合作已经取得了巨大成就。目前，除南海问题之外，双方之间已不存在其他根本性的、足以使彼此关系严重倒退的障碍。因此，南海问题若得不到有效管控并在此基础上妥善地寻求解决，中国与东盟之间就无法达成更高水平的睦邻友好关系，双方的“战略合作伙伴关系”也难于向更高层次迈进。

中国与东盟目前在发展关系中面临两个病症：在东盟方面表现为“安全困境症”，它们在一定程度上把中国的崛起看作是潜在威胁。作为近在咫尺的邻居，这种担忧可以理解，中国在和平崛起的过程中应给予这种感受以体谅和照顾。而中国则存在“大国焦虑症”，因为有些急于求成，在和平崛起的过程中迫切希望得到外部世界的认可，在一定程度上反而激起了周边邻国的不安和担忧。曹云华、鞠海龙主编：《南海地区形势报告：2012-2013》，时事出版社2014年版，第5页。中国反复强调发展的和平性质，虽然是真诚的，但是对外宣传的效果却并不尽如人意，例如李光耀在接受访谈时就说：“在我看来，与美国比较，中国崛起后未必是一个柔和的霸权。中国频频阐明“不称霸”，既然不准备称霸，又为什么急于不断向世人宣告你无意称霸？你不是霸权就是了。反观美国，我知道它是个霸权，却是个柔和的霸权，我跟他们相处得不错。所以，为什么不让这个柔和的霸权持续存在呢？”韩福光、朱莱达、蔡美芬等编：《李光耀：新加坡赖以生存的硬道理》，Singapore：Strait Times Press Ltd，2011。第287页。这也对我们进一步思考中国的东南亚政策和南海政策提供了一个切入点。

最后，对于中国的一种可以考虑的思路，应当是站在国家大战略的角度，跳出南海来看中国的海洋总体安全环境。张文木：《从整体上把握中国海洋安全“海上丝绸之路”西太平洋航线的安全保障、关键环节与力量配置》，载《当代亚太》2015年第5期，第88～106页。在南海问题上要进行坚决斗争、增进主权存在和努力控制紧张的同时，需要开始有一个思想准备或战略想象准备，即在可能情况下争取较早地解决南海问题。这很难很复杂，但是如果考虑到中国现在所面临的烦难环境，南海问题不时闹、不时发作又不能“想出手时就出手”，长期拖下去也很不合算，因而要争取加速解决。无论如何，就此有一条基本原则应该非常明确，而且必须持久坚持，那就是领土谈判历来总是当事国的双边谈判，未来也须是双边谈判。世界史上，至少现代史上，只有一种关于解决领土问题的多边谈判，就是在正式结束重大的联盟战争的战后和会上解决战败国的有关领土问题。多边对话为最终双边谈判领土争端准备某些条件，但是最后阶段解决领土争端的还是双边谈判。时殷弘：《对外政策与历史教益：研判和透视》，世界知识出版社2015年版，第39页。

王 森，中国人民解放军63880部队助理研究员；

杨光海，中国人民解放军国防科技大学国际关系学院国家安全战略研究中心主任，教授，博士生导师。