促进我国生态文明建设的体制机制研究*

中国国际经济交流中心课题组

·宏观经济·

促进我国生态文明建设的体制机制研究*

中国国际经济交流中心课题组

中国是第一个在联合国会议上提出“生态文明”概念的国家，如何更好地建设生态文明是一个值得深入研究的问题。本文从生态文明的基本理论出发，分析国内外生态环保的经验与现状，提出促进我国生态文明建设的总体思路、目标和主要任务，并在此基础上给出了行政管理和监管体制、法律法规与制度体系、经济政策与市场化机制等方面的重大政策建议。

生态文明 体制机制 政策建议

一、引言

改革开放以来，伴随着我国经济的快速发展，对生态文明的认识不断加深。表现在体制机制上，经历了制度建设循序渐进和政策不断深化的过程，从简单的污染治理，到提出保护资源环境，再到建设资源节约型和环境友好型社会，进一步明确生态文明建设的国家战略地位，将其提高到与经济、政治、文化、社会相并列的高度。建设生态文明，是中国共产党作为执政党在世界上首次提出的，是重要的理论、理念创新，昭示了我们党加强生态文明建设的坚强意志和坚定决心。2013年，联合国环境规划署理事会第27次会议通过决议，以联合国文件认可并支持中国生态文明理念，标志着我国生态文明的理念和实践得到了国际社会的认同。2016年12月2日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态文明建设目标评价考核办法》，中国生态文明建设进入全面实施阶段。

二、文献回顾

20世纪中期，随着西方工业化国家一系列严重环境污染事件的爆发，人们开始反思工业化弊端，关注环境与可持续发展问题。从1962年《寂静的春天》的出版，1972年《增长的极限》的发表和瑞典斯德哥尔摩“人类环境会议”的召开，1992年联合国“环境与发展大会”和2002年联合国“可持续发展世界首脑会议”的召开，到2014年在纽约总部成立联合国文明联盟生态文明委员会等，国际社会一直在寻求一种有别于传统工业化的模式，走经济发展、社会进步、环境保护相协调的可持续发展道路。

一些学者开始从社会文明形式的高度来思考工业文明。1995年美国学者罗伊·莫里森在《生态民主》一书中，正式将生态文明作为工业文明之后的一种文明形式提出。西方生态马克思主义、生态社会主义的思潮和运动也悄然兴起。加拿大学者威廉·莱斯分别于1972年和1976年发表了《自然的控制》和《满足的极限》著作。双重危机论、政治生态学理论、经济重建理论、生态社会主义理论，形成了系统的生态马克思主义理论，为人类摆脱生态困境寻找出路，关注的核心问题是人类社会与自然的关系。

在绿色生态思潮的推动下，生态运动也在西方政治和社会文化领域兴起。1972年5月新西兰成立了世界上第一个全国性绿党——价值党。1980年德国成立了有明确政治纲领的“绿党”，明确提出生态社会主义的口号。20世纪90年代提出了生态社会主义的政治、经济、社会和意识形态等主张，形成了生态社会主义的思想体系和政治纲领。

在我国，农业经济学家叶谦吉1984年最早使用了生态文明的概念，从生态学和生态哲学的视角来界定生态文明。党的十七大以后，生态文明成为许多学科研究的热门课题。这些研究主要关注三个方面：一是关于生态文明概念与内涵的研究。有的学者认为生态文明是人类的一个发展阶段，是原始文明、农业文明和工业文明之后的新阶段；有的认为生态文明是社会文明的一个方面，与物质文明、精神文明、政治文明并列；有的认为生态文明是一种发展理念；有的认为生态文明是改善人民生活和实现可持续发展的途径。目前，关于生态文明概念的讨论很多，但尚未形成一种公认的权威的概念。二是关于生态文明与传统文化的研究。许多学者从儒、道和佛教中探究生态文明的文化渊源，认为儒、道从不同的角度阐释了人与自然的关系。天人合一的生态伦理思想，尊重自然、兼爱万物，以及人与自然相互和谐等价值取向，蕴含着丰富的生态文明思想，对于建设当代生态文化体系有重要的借鉴意义。三是关于生态文明建设实践研究。许多学者从循环经济、低碳经济、环境保护、可持续发展等不同层面研究了生态文明建设的途径。有的学者研究了建设生态文明的制度、机制、理念以及生态文化等，提出了生态文明建设的保障措施。有的学者把生态文明建设作为全面建设小康社会和资源节约型、环境友好型两型社会建设的内容，提出了一些具体设想。有的学者结合各地具体实际，提出了在相关省市建设生态文明的措施。有的学者研究了生态文明评价体系等。

总之，近年来对于生态文明的理论研究方兴未艾，取得了丰硕成果。然而，当前低水平重复研究居多，高质量深层次的研究较少；对生态文明概念探讨的多，从哲学、社会制度、人与自然的本质属性等基础理论研究的少；就事论事、解读政策的研究多，从战略高度研究的少。生态文明理论研究还有待于进一步加强。另一方面，尽管理论界已经做了大量研究，但对生态文明尚有待形成一个公认的权威的定义。本研究力图提出对生态文明内涵的界定：“生态文明”，是由生态和文明构成的复合概念，是指人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质成果与精神成果的总和，是以尊重自然规律和保护自然环境为前提，以维护生态平衡和资源环境的可承受程度为基础，以建立可持续的生产方式、生活方式和产业结构为主要内容，以统领性、多元性、包容性和可持续性为特征，以绿色经济、循环经济、低碳经济为建设途径，遵循公正和谐、以人为本、可持续发展的原则，与物质文明、精神文明和政治文明相辅相成，实现人与自然相互依存、相互促进、相互协调的文明发展形态。

三、国外生态环境保护体制机制建设的经验与启示

为履行环境管理职能，各国根据自己不同的国情，建立起各具特色的环境管理体制。无论是发达国家还是发展中国家，环境保护管理范围随着国家的形势变化而逐步变化，职责范围逐步扩大，编制逐步增加。

(一)环境主管机构及负责人的行政地位不断提高

随着环境保护问题的突出，特别是区域性问题日益摆上议事日程，许多国家在机构改革中加强环境保护的力量，包括升格国家环境保护的主管机构。例如，日本、韩国的环境主管部门都经历级别不断提高的过程。配备高级别的首长，一些国家环境部长的地位高于其他部长。如韩国环境部长是国务委员，受国务总理的命令，就环保政策、计划及其执行在各部门间进行统一协调。

(二)逐步扩展环境主管部门的职能，实行环境保护大部制

环保部门的主要职能范围涉及环境、自然资源、土地、海洋、交通、生态、核安全以及与贸易、投资、消费、生产模式之间关系等诸多内容。从各国经验看，仅由一个统一监督管理机构来管理整个国家的环境问题是不现实的。但绝大部分国家在充分考虑生态系统的完整性的情况下尽可能把相关职能转移到环境主管部门。例如，美国于1970 年把分散于农业部、健康、教育和福利部(即现在的健康与保健部)、内政部及原子能委员会、联邦放射物管理委员会、环境质量委员会等部门的环保职能集中到环保局。日本于2001 年将原来厚生省和产业省中固体废弃物的管理职能集中到环境省，实现统一管理。

环境部是欧盟各国和经济合作组织(OECD)绝大多数国家的内阁组成部门之一。总体看来，大部制是欧盟和OECD国家的政府组成特征，多数成员国内阁组成部门一般在15个左右。各国环境部即使有的包含其他部门职能，但从其名称及内设机构来看，主要职能仍然是环境保护。各国基本情况与环保机构名称见表1。

如上表所示，目前OECD的30个成员国(含15个欧盟国)中，有29个国家的环保机构为内阁组成部门，原本分散的环保职能也大都集中在环保部门。各国的环保机构，随着环境问题的演变，都经历了从无到有、从弱到强、从分散到集中的历程。各国环保机构初建时起点也都较低，但随着分散在其他各部门的职能连同人员和经费的划入，环保机构都得到迅速发展，绝大多数很快就成为政府的内阁组成部门。尽管各国政府经过不断改革，内阁部门数目减少，但环境部的地位不断加强、职能范围不断增加。而且大部分国家的地方环保机构也较为完善。各国环保机构的设立、职责确定及工作程序都由法律明确规定，保证了环保机构及其管理的合法性、连续性和稳定性。

从各国环境部的内部机构设置来看，大部分国家按环境要素设置管理机构。如德国、法国和意大利环境部都是按要素下设水司、自然司、大气(化学品)司等，另外有一个中央或综合司负责环境部内部行政管理。各国环境部一般来说司的数目较少，但司内设次司和处较多。

(三)设置跨部际协调议事机构，以及跨区域的协调督察机构

大部分发达国家除了成立环境管理专门机构，还设有环境管理综合决策协调机构或机制。这主要是由于环境管理的综合性、复杂性，以及与社会、政治、经济的关联性。美国联邦和州政府都设有环境质量委员会，职能是为总统提供环境政策方面的咨询和协调多个行政部门有关环境方面的活动。日本除了环境省，还成立了公害对策会议，作为首相府的下属机构，会长由内阁首相兼任，其主要职权是处理有关都道府县制定的公害防治计划、审议有关防治公害的基本的和综合的措施并促进这些措施的实施等。德联邦政府于2000 年成立了国家可持续发展部长委员会，联邦总理为该委员会主席，其任务是制定可持续发展战略。

部分国家还设置了区域性环境机构，其主要职责有二：一是协调作用。流域水污染、酸雨污染、海洋环境污染、生物多样性等环境问题不受行政辖区限制，具有跨界污染的特点。许多国家设置跨区环境管理机构，作为环境管理主管部门的派出机构或直属机构，人员编制属于环境管理主管部门，如美国联邦环保局的10个区域办公室。二是监督作用，旨在督促地方政府落实中央制定的环境保护政策、标准。

(四)注重分级管理，明晰央地事权划分

分级管理在美国和德国两个国家表现突出，如美国由联邦政府制定基本政策、法规和排放标准，由州政府负责实施，在确认联邦政府在制定和实施国家环境目标、环境政策、基本管理制度和环境标准等方面占主导地位的同时，承认州与地方政府在实施环境法规方面的重要地位。美国处理联邦政府和州政府之间关系的基本原则为：州政府在环境保护方面负有主要责任，联邦政府的领导和帮助必不可少。德国联邦政府环境管理的主要职能是一般环境政策的制订、核安全政策的制订与实施及跨界纠纷的处理，州政府环境管理的职能主要是环境政策的实施，同时也包括部分环境政策的制订。联邦政府和州政府在立法权责、法律和政策的实施权责、环境规划的权责、环保投资权责等方面也进行了明确分工。

(五)拥有足够的人员配置

随着环境事务的不断增多，各国的环境主管部门大都加强了人力投入，相应地进行了人员扩编。日本环境厅(现日本环境省)自成立以来组成人员不断增加，由最初的501人增加到2001年的1311人，增长了近两倍。美国环保局由成立之初的5000多名职工，发展到现在的18000多人，其中6000人左右在华盛顿总部负责各项环境政策的制定，10000人左右分布在全美国的10 个区域办公室，2000余人分散在华盛顿以及美国其他各地的美国环保局直属研究机构负责对政策的制定进行技术支持。

表2 2016年国外环境保护机构人员数与全国总人口数比较

四、我国生态文明体制机制建设面临的主要问题

改革开放以来，在保持经济持续健康发展的同时，各级政府也比较重视生态环境保护问题，但较为粗放的发展模式造成更为严重的环境污染和生态退化。目前，造成生态环境持续恶化的主要原因是人们对自然资源无节制的开采利用，向生态环境无休止的索取。其深层次制度原因则表现在以下几方面。

(一)行政管理机制不健全

我国虽建立了多级生态环保监督管理体系，但是由于职能交叉，执法主体和监测力量分散，在监管过程中还存在着缺位失位、相互扯皮、责任不明、轻视赔偿等问题。一是监管不到位，独立执法困难。二是监管职能分散，管理碎片化，存在多头管理和相互扯皮现象。三是制度碎片化突出，监管财权事权不对等。

(二)法律法规体系不成熟

尽管我国已经出台与生态文明相关的法律法规，但无论是在立法、执法还是司法环节都还存在不完善的地方，需要尽快完善相关法律法规机制，使环境监管真正有法可依，执法必严，违法必究。一是生态文明有关法律法规体系不完善。二是立法、行政管理体制和财政预算安排脱节，导致立法与实施脱节。三是尚未健全生态环境的公益诉讼制度，社会参与监督的机制不畅。

(三)生态环保产权制度不明晰

我国自然资源资产保护不力的关键原因在于生态环保产权制度不明晰。按照法律规定，我国自然资源归国家或集体所有。我国虽在国土空间开发和保护方面做出了大量的制度建设工作，但是尚未解决全民所有自然资源资产所有者缺位、产权不清晰、未实行严格的资产管理等问题，反而被各级政府拿来作为发展经济的生产要素。而且生态环保的相关产权交易市场也不发达，主要是排污权、碳排放权交易制度不健全，生态补偿机制尚不完善。

(四)有关配套政策不完善

在生态环保的政策体系中，现行的鼓励和支持政策尚存在碎片化和滞后性的特征，不少政策与生态文明发展的要求不相适应。一是行政管制的手段和措施应用比较多，市场调节、社会管理的手段和措施应用比较少。二是各种财政、税费、价格、金融、产业、投资等方面的政策措施比较零散，对资源与生态环境利用行为的调节作用不大。三是缺少法律化、常态化机制。四是生态补偿资金总体不足，没有建立稳定的增长机制。五是税收优惠政策存在缺陷。

(五)监督评估机制不到位

我国目前针对普遍的污染行为主要还是以罚代管的方式进行，对超标排污行为罚款数额普遍偏低。究其原因，主要在于监督评估机制尚不到位。一是对生态环境保护执法不严、监管不到位现象相当普遍。二是生态文明的评估指标不完善，指标考核往往成为摆设。三是监督执法难以形成合力。

(六)公众参与机制未建立

我国公众参与生态文明建设的积极性并不高，主要在于公众参与机制不健全，参与维权渠道受阻、参与的方式和内容缺乏可操作性等原因。我国独立的非政府组织和社会机构的监督能力有限，政府缺乏对环保类社会组织的指导、扶持和服务等方面的有效政策措施，国内环保类社会组织总体能力薄弱，难以满足公众有效参与环保事业的需要。

(七)跨部门协调机制不完善

多年以来，我国环境保护、生态治理分属不同的部门管理。特别是环境污染防治属于属地管理，强调当地政府的责任，而地方环保部门受地方政府任命管辖，因此中央对地方生态环保事业的直接参与度不高，造成部委与地方条块分割严重，协调难度较大。像大气、水等污染物具有流动性特点，可能会出现“东家污染、西家埋单”的情况，跨行政区划、跨流域协调难度较大，区域生态补偿机制始终难建立，缺乏有效的议事程序和争端解决机制，长此以往将会导致相互扯皮和监管缺位问题，治理效果也不尽如意。

五、促进我国生态文明体制机制建设的政策建议

2015年12月3日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》；2016年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》；2016年12月25日，国家主席习近平签署中华人民共和国主席令，公布实施《中华人民共和国环境保护税法》。这些重要文件和法律、法规的出台，极大地推动了我国生态文明的建设进程。促进我国生态文明体制机制建设，就是按照“五位一体”总体布局的战略要求，坚持生态文明的基本理念和根本方针，以正确处理人与自然关系为核心，以提高资源利用效率、改善生态环境质量为主线，以生态文明体制改革、制度体系和长效机制建设为重点，厘清政府、市场、社会的关系和边界，构建政府、企业和社会共同参与的生态文明治理体系和运行机制，最大限度地激发全社会推动生态文明建设的创造力和自觉性，加快建设美丽中国，迈向社会主义生态文明新时代。力争到2020年，生态文明体制框架，以及源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的制度体系基本形成；自然资源资产管理、用途管制、监督体系得到健全，关键制度建设取得决定性成果；资源环境生态价值得到充分体现，有关价格、财政、税收、金融政策更加完善，市场机制得到充分发挥；社会公众参与的渠道更加畅通、方式更加多样，群众的利益诉求得到充分尊重。

(一)促进我国生态文明建设的行政体制与监管机制建议

生态环保管理体制是国家行政体制的重要组成部分，是各级政府的重要职责，是必须提供的一项基本公共服务。生态环境保护若要做到不欠新账、多还旧账，需要进一步加强监管。深化生态环保管理体制改革必须按照国家关于政府职能转变、行政体制改革、推进依法行政、生态文明体制改革的总要求进行。改革生态环境保护管理体制，核心是建立独立行政执法和监管的体制。

1．健全我国生态文明管理体制的基本原则。针对当前我国生态文明行政管理与监管体制存在的主要问题，健全我国生态文明管理体制，就是要在完善现代市场体系、转变政府职能、推进法制建设、强化社会治理的大背景下，通过改革政府管理体制，建立分权制衡、相互协调、运行高效的生态环境管理体制。

在深化生态环保管理体制改革时，要提高管理效能，以更低的成本、更高的效率保护生态环境。要做到政府职能精简统一，形成多元共治格局，进一步简政放权。一是以生态环境保护为前提，实行经济社会发展与生态环境保护相协调的战略。环境与发展的关系是中国生态环境保护中最为关键的一对关系，也是难点所在。二是从生态系统的整体性和多功能性出发，实现统一监督管理与专业分工管理相结合。从生态环境的系统性来看，生态环境具有跨介质、跨区域的整体性特征，生态环境治理体系应当遵循生态系统的特点进行统一监督管理和流域、区域的综合管理。三是按照生态环境物品和服务的不同公共属性，合理划分中央与地方事权。

2．我国生态文明管理机构调整方案建议。我国生态文明管理的中央部委职能重组的核心是将污染防治、生态保护、自然资源管理的决策、执行、监督、协调、提供公共物品等职责进行合理配置，从而减少职能交叉，降低行政协调成本，实现权力制衡上的协调一致，提高体制运行效率。目前自然资源与生态环境保护的管理职能分散在各个部门，按照积极稳妥实施大部制的行政体制改革的总体思路，对这些部门适当合并和重组势在必行。

近年来，各方已经提出了一些方案，如2011年中国工程院和环境保护部联合发布的中国环境宏观战略研究报告，就提出了整合环境、资源和生态保护等职能的大环境部的方案，相近的也有历次行政体制改革中屡次提出的大国土资源部方案。从近期来看，污染防治职能适当集中和自然资源管理职能适当集中的方案比较可行，关键是相关的生态保护职能如何配置，是放到自然资源管理部门还是环境保护部门，还需要认真研究论证。从生态系统和污染防治的整体性来看，两个方面都与生态保护密切相关，但从现有部门职能和能力而言，自然资源管理部门可能更具专业能力来行使领土范围内国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复。

综合各方面的情况，我国生态文明管理机构调整方案建议是：未来国家生态环境管理相关职能主要由“二委一部一局”负责，分别为国家发展改革委、自然资源资产管理委员会、资源与环境保护部、国家生态环境质量监测评估局。

3．我国生态文明管理体制改革路线图。根据保护与开发相分离、一件事由一个部门管理的原则，坚持大部制的改革方向，分别组建集中统一的自然资源资产管理委员会、资源与环境保护部。

以机制创新为抓手，理顺环境保护与综合经济协调的关系，强化综合部门的统筹协调职能，提高体制运行效率。明确和强化综合经济部门协调环境与发展的职能，促使其把资源节约、环境友好、绿色发展的理念充分整合到主要职能的履行中。在“三定”方案中明确各部门的生态文明建设职责。在下一轮的国务院机构改革中，通过制定新的政府部门“三定”方案，明确各部门的生态文明建设职能。引入第三方评估机制，评估国务院相关部委履职情况，并将结果公开。

按照“强化两头，精简中间”的原则，重新定位中央环境保护部门的职责，围绕制度建设与质量结果考核开展工作。建议在未来中央环保部门职责定位中，要按照“强化两头，精简中间”的原则进行改革。一是聚焦制度建设，加强生态环境的宏观管理，参与国家的综合决策，避免陷入到项目审批等微观事务中。二是中央把当前以总量为主的过程管理转变到以质量为导向的结果管理，重点是监督考核省级政府的环境质量及其改善目标的实现程度，同时健全生态环境质量监测网络与综合评估。三是完善“国家监察、地方监管、单位负责”的执法体系，监督执法职责应主要由地方政府承担，并通过“上下夹击”的制度安排实现对地方政府的督查。“上”指中央政府要通过区域/流域督查中心的督查、环境质量考核、财政手段对地方政府形成压力，“下”指非政府组织、公众、传媒的监督作用要得以充分发挥。

将监测权与决策权分离，成立直接向国务院负责的国家生态环境质量监测评估局，构建独立统一的生态环境监测与评估体系。独立统一的生态环境监测体制将由垂直管理的生态环境质量监测网络和属地管理的污染源监测体系构成，可按如下改革路径进行：一是在生态环境保护相关部委内部，把生态环境质量类监测与监督性监测相分离。二是成立直接向国务院负责的国家生态环境质量监测评估局(副部级)，建立统一的数据信息平台。三是监督性监测的职能仍保留在生态环境保护主管部门，实行以地方为主的双重领导机制，以支撑生态环境监督执法。同时，结合区域派出机构加强中央对污染源监测的监督，并强化社会力量的监督。

(二)促进我国生态文明建设的法律法规与制度体系建议

有关生态文明建设的法律与制度体系，是在现行资源与环境保护法律与制度体系上深化发展起来的。

1．中央两个决定对生态文明建设法律和制度体系提出了目标和要求。十八届三中全会决定提出了14个领域的改革措施，对当前资源与生态环境保护领域存在的各种问题，特别是针对体制改革和重大制度建设方面，首先从深化改革的总体构架上，通过制度安排把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程；其次对生态文明建设本身，从体制和重大制度建设两个层面，从源头严防、过程严控、后果严惩各个环节，提出一系列解决当前生态文明制度建设问题的改革措施。

2．根据生态文明建设总体目标和要求，调整相关立法规划和计划，逐步形成比较完整的生态文明法律体系。按照改革的总体目标和任务，调整完善立法规划和计划是当前一项重要工作。调整后的立法规划，在原有规划安排的土地管理法(修改)、环境保护法(修改，已通过)、水污染防治法(修改，已通过)、大气污染防治法(修改)、土壤污染防治法、野生动物保护法(修改)、森林法(修改)、海洋基本法、核安全法、矿产资源法(修改)、深海海底区域资源勘探开发法等涉及资源利用和环境保护方面的立法项目之外，新增了环境保护税法、资源税法、耕地占用税法、原子能法、能源法、循环经济促进法(修改)、草原法(修改)等资源利用和环境保护的立法项目。

3．把生态文明制度建设同绿色发展与空间规划、资源利用和环境保护领域的相关立法有效结合起来，逐步形成比较完整的生态文明法律制度体系。目前，生态文明制度建设的一些主要内容已经不同程度地体现在现行的法律规定中，新近的立法项目中也逐步把生态文明制度建设的新内容纳入法律规定中，如新修改的环境保护法已经把生态红线、生态补偿等纳入法律规定，虽然仍旧是不易操作的原则规定。从当前全国人大常委会立法规划的安排来看，有必要进一步加强有关自然资源产权和资产管理，自然资源行政监管，主体功能区规划、空间规划和用途管制，自然资源有偿使用和生态补偿，资源和环境承载力与生态红线，排污许可和排污总量控制，公众参与和社会监督，生态环境损害赔偿和责任追究等重大制度的前期理论研究和试点试验，加强各项制度理论研究和试点试验同相关立法工作的有效结合，为把生态文明制度全面纳入各项法律中奠定坚实的基础。

4．把生态文明建设的立法、行政体制改革和公共财政预算结合起来，明确中央政府和地方政府职责，强化有关法律实施的实体和程序性规范，使生态文明制度建设真正落到实处。为了有效推进改革，加强生态环境治理法律和制度体系的可实施性、目标有效性，提高相关领域的公共行政管理效率，应当研究探索把有关生态环境治理体系改革、生态环境保护立法同行政管理体制改革、公共财政预算编制结合起来的体制机制。当前应当首先研究建立行政部门“三定”方案同行政部门预算联合审定的工作机制，并研究建立法律案的预评估制度，把评估法律案的预期实施效果、社会成本(包括行政执法部门因新设立职责所需新增的人员编制和预算经费)，列为立法必经程序，把法律案的起草和审议同行政部门职能设置和预算编制结合起来，为生态环境治理体系改革和相关法律的制定与实施，奠定良好的体制改革基础。

(三)促进我国生态文明建设的经济政策与市场机制建议

1．支持生态保护的财政政策。近年来，按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，我国各级财政部门不断创新财税政策，加大投入力度，支持生态保护，成效明显。但由于我国仍处于工业化城市化发展阶段，人口、资源和环境的发展仍然不协调，我国现行的财税政策在鼓励和促进生态保护方面还明显落后于生态文明发展的需要。当前及今后中长期推进生态文明建设，破解资源、环境、生态及应对气候变化的难题，真正促进绿色循环低碳发展，根本途径在于创新制度、完善政策，就是要充分运用法律、行政、经济等各种政策手段，综合发力。财政是国家治理的基础性手段，在生态文明建设中无疑担负着重要职责。现侧重就如何运用财政政策推进生态保护，提出一些看法和建议。

首先，着力推进税收制度创新和税收政策完善。税制具有重要的调节功能，科学合理的税制对于产业升级、结构优化及资源节约和生态环境保护具有重要调节作用。近十多年我国在税收制度政策方面改革力度较大，为环保节能产业发展和生态保护创造了良好的制度环境，但离生态文明建设的要求仍有相当距离。当前存在的突出问题是：税收激励和约束功能不足，税率偏低，排污成本外溢。因此，着力推进税收制度创新和税收政策完善是促进生态文明建设需解决的重大问题。关于深化资源税改革，主要建议：一是实施煤炭资源税从价计征改革。二是清理煤炭相关收费基金。三是适度提高煤炭资源税税率。对能源密集行业、节能减排成绩显著的企业以及贫困地区，可酌情给予环境税的优惠照顾。至于调整消费税政策，其是在增值税普遍征收基础上实施特殊调节的税种。关于适时调整和完善相关税收优惠政策，一是针对现行企业从事符合条件的环境保护、节能、节水项目的所得，由于不能盈利而难以享受优惠的情况，可适度调整政策的适用条件。二是在现有对企业从事符合条件的环境保护、节能、节水项目的所得免征或减征企业所得税的规定基础上，进一步调整和完善符合条件的相关项目的范围。三是针对现行企业内部在资源综合利用项目上难以获得优惠的问题，可考虑对企业自产自用符合国家产业政策规定的资源综合利用产品，也给予优惠政策。四是针对现行企业所得税对于企业生产和销售有关环境保护、节能、节水等相关设备缺乏优惠政策的情况，可参照资源综合利用的企业所得税优惠政策，对生产和制造节能设备和产品的企业给予一定的优惠。五是将企业在环境保护、节能、节水等方面提供的技术转让、技术培训、技术咨询等所取得的技术性服务收入，纳入到企业所得税技术转让优惠的规定范围，享受企业所得税有关企业技术转让的减免税政策。

其次，建立和完善财政对生态环境投入的新机制。生态环境的公共物品特征决定了财政支持的必要性。“十二五”以来为了实现国家确定的节能减排的战略目标，国家财政部门从政策、制度、财力多方面出台措施，加大扶持力度，效果非常明显，淘汰落后产能取得重大进展，主要污染物排放强度、碳排放强度趋于下降。建议加大财政支持生态环保的投入倾斜力度：一是增量调整和存量调整并重，切实加大财政投入；二是整合现有专项资金，以形成合力；三是建立专门的预算科目；四是建立中央和地方多级共同投入的机制。建议优化财政支持生态环保的投入结构：一是支持节能减排科技的研发、示范和推广；二是支持节能和环保服务产业的培育和发展；三是针对环保投资历史欠账严重和治理污染压力不断增加的现实情况，加大环境保护重点领域的投入力度。建议创新财政投入手段，包括以下几个重点：一是在补贴环节上，从以往主要补助生产环节，转向在补助生产环节的同时扩大对消费环节的补助；二是在财政投入使用方式上，更多地采用财政贴息这类间接优惠方式；三是大力扶持担保行业的发展。建议探索建立多元化投入机制：一是鼓励支持社会资本投入生态环保建设事业；二是明确企业环保投资的主体地位；三是设立生态环保投资基金，实现环保基金的良性自我发展；四是引导金融行业加大对生态环保领域的投资。

最后，构建政府间生态转移支付制度。解决生态环保问题，实现生态环保宏观全局利益和地方局部利益的均衡，需要将生态环境因素纳入财政转移支付范畴，构建政府间生态转移支付制度。建议建立中央对地方的纵向生态转移支付。一是中央政府在安排生态补偿财政转移支付资金时，主要针对全局性的补偿问题；二是要改进生态转移支付的测算方法；三是要进一步明晰和提高相关领域的补偿标准。建议建立省以下生态财政转移支付。根据地方具体情况，合理安排省以下生态财政转移支付的规模、方向，明确转移支付重点、分配使用原则和资金的使用范围等内容。建议建立区域间横向生态转移支付。横向生态转移支付亦称为横向生态补偿，主要是指区域之间或水流域上下游地方之间生态受益方对生态的经济利益受损方的资金补偿。

2．促进我国生态文明建设的价格政策。生态环境的日趋恶化使本届政府重视生态文明建设程度空前。而在市场经济中，价格是核心的调节机制。合理的价格政策，对改变目前我国生产与消费中资源消耗过高、环境污染严重的局面，促进资源节约及循环利用，具有举足轻重的作用。

促进我国生态文明建设的价格政策的整体构建，可定位在资源节约、减少排放、支持可再生能源发展三个方面。建议进一步引入竞争机制，当前需重点解决以下三个问题：一是竞争型市场结构的建立；二是体制改革的整体规划；三是“改革”领导责任的落实。建议再造基于市场经济的价格监管体系，当前需重点做以下工作：一是建立职能完备的能源价格监管机构；二是建立、完善监管的规则体系；三是建立利益相关者间的制衡机制。建议强化“外部性”控制。需要重点解决：一是“外部成本”内部化；二是“外部收益”内部化。几个主要资源性产业的价格政策要点如下。

第一，关于石油价格政策的要点。我国大部分石油价格已经放开，市场平稳，这里着重探讨成品油(主要是汽油、柴油及航空煤油)价格如何向竞争性市场体制平稳过渡问题。一是继续坚持与国际市场接轨的取向。二是应把市场均衡作为成品油价格调整的基本出发点。三是调整成品油价格形成中各相关主体的地位和相互关系。四是放松成品油批发、零售的市场准入，引入竞争机制。

第二，天然气价格政策的要点。天然气如未液化，须经专门的管道运输才能流通，因而该行业的技术、经济特性与电力行业较为相似。作为长期目标，在“井、网、售”分离的基础上，天然气井口价格和终端用户价格应该市场化，管道运输价格可继续由政府监管。这方面国外已有成功的经验，国内的政府决策层也基本形成共识，我们可朝此方向继续努力。这里，重点就当前监管所需解决的几个问题提出建议。一是完善与替代能源联动的天然气价格调整机制。二是统一规范配售价格监管办法。

第三，电价政策的要点。关于电价改革，在国务院《电价改革方案》及其配套的部门规章中提及的内容，本报告将不再重复。这里拟从可持续发展的角度，对此前未及深入思考的促进节能与可再生能源发展问题，提出框架性的政策建议。一是用户电价总水平及时反映电力成本和需求的变动。二是建立与供电成本相符的用户电价结构。三是上网电价应包含更多的减排成本。四是逐步引入竞争机制。五是规范、整合随电价征收的政府性基金。

第四，水价政策的要点。水价政策的核心要点是：水价完全反映资源成本、开发利用成本和环境治理成本。城市供水价格按照合理成本、合理赢利、公平负担的原则制定。对居民供水价格，推行阶梯水价制度，维持基本生存部分的价格与非基本生存需要部分分别执行不同的价格，并建立后者的动态调整机制。水资源费应反映水资源的再生产成本。因此，水资源费的征收标准仍应继续提高。应改革水资源费的征收和使用制度，对于跨区域利用的水资源，水资源费的标准和分配应由上一级政府决定，征收标准应体现受益者负担的原则，资金分配应主要用于上游地区的水源涵养。

3．促进我国生态文明建设的金融政策。当前，我国环境形势日益严峻，经济发展亟待向绿色、可持续模式转型。推动建立我国生态文明金融体系的4大类14条建议。

第一类建议涉及机构建设，是实现绿色投资的组织保障，需要中央、地方政府资金的参与和相关体制改革。一是建立绿色银行体系，充分发挥绿色银行在绿色信贷和投资方面的专业能力、规模效益和风控优势。二是推动公私合作(PPP)模式绿色产业基金发展，以有限的政府资金撬动民间资本股权投资。三是丝路基金、亚洲基础设施投资银行、金砖银行等对外投资和开发性机构，应宣布加入或参照赤道原则，建立高标准(不低于世界银行和亚洲开发银行)的环境风险管理制度，充分披露环境信息，大力推动对外绿色投资，维护我负责任大国的国际形象。

第二类建议涉及财政和金融政策，需要财政部、人民银行、银监会、证监会等部门的配合与推动。一是健全财政对绿色贷款的高效贴息机制，加大贴息力度，逐步放开贴息标准限制，合理划定贴息期限，简化审批流程，试点财政部门委托政策性银行、绿色银行或商业银行的生态金融事业部管理绿色贷款贴息。二是由发改委、人民银行、银监会、证监会等部门发布绿色债券有关指引，允许和鼓励银行和企业发行绿色债券，为绿色贷款和绿色投资提供较长期限、较低成本的资金来源。三是强化股票市场支持绿色企业的机制。明确绿色产业和企业的认定标准，简化绿色企业首次公开募股(IPO)审核或备案程序，适度放宽募集资金用于补充绿色企业流动资金或偿还银行贷款的金额和比例限制，对符合条件的新三板挂牌绿色企业优先开展转板试点。

第三类建议涉及支持绿色投资的金融基础设施建设，大部分可由金融机构和民间机构(如银行、评级公司、环交所、证券交易所、券商、基金、非政府组织等)推动，政府和社会应该给予鼓励和支持。一是加快排放(污)权交易市场建设。二是建立绿色评级体系，为绿色企业(项目)提供更有利的评级，以降低其融资成本。三是推动绿色股票指数的开发和运用，引导资本市场更多投入绿色产业。四是由环保部和金融业学会(或协会)牵头建立公益性的环境成本核算体系和数据库，提高环境评估方法和数据的可获得性，降低投资者对绿色项目的评估成本。五是建立绿色投资者网络。

第四类建议涉及支持绿色金融的法律法规体系建设，需要立法机构、相关部委和金融机构的配合和推动。一是在更多领域实现强制性的绿色保险，利用保险市场机制制约污染性投资并提供环境修复资金。二是明确银行的环境法律责任，允许污染受害者起诉向污染项目提供资金的、负有连带责任的贷款性金融机构。三是证监会和证券交易所应建立上市公司环保信息强制性披露机制，为上市公司环境风险评估和准确估值提供基础，引导资本市场将更多的资金配置于绿色产业。

4．生态环境治理的市场化机制建设的重点工作。一般而言，生态环境治理的市场化首先体现在污染治理集约化。只有把分散的治理方式转变为集约治理，才能适应社会化大生产的要求，避免环境保护盲目投资、到处布点和重复建设的现象发生。政府应提供良好的政策，促进生态环保市场化机制培育，加强生态环保市场化的立法和经济体制改革，为生态环保市场化集中治理提供有力保证。其次是产权的多元化。产权多元化有助于发挥其他主体的社会参与能力，减轻政府财政负担，实现社会资源的合理优化配置。因此，应充分发挥市场的作用，建立起环境保护市场多元化的投资体制。生态环保市场化的设施建设，要通过吸纳商业资本、社会公众和企事业单位等社会资金，形成政府、银行、企业和个人等多元化投资局面。再次是运行、服务市场化。环境污染治理和生态环保设施运营，应由社会化服务的独立法人来承担。通过新机制的建立，逐步造就一批专业化环境治理公司，形成运营服务市场。通过市场化运营，促使投资者与经营者自觉运用资源价值、环境成本、经济效益核算机制，把生态环保治理效果与运行管理者的经济效益兼顾起来，形成环境污染治理的良性循环。当前，在落实上述市场化机制的过程中，应重点以推动PPP和第三方治理模式为抓手，引导市场力量。

一方面，应完善PPP模式，引导社会资本投资环境公共物品。PPP模式在城镇环境基础设施建设和运营上可以大有作为。当前形势下推动PPP模式应当有明确的顶层设计，在法律支撑下理顺政府和企业的关系，并破除成本、融资等障碍。为此，建议如下：一是应尽快制定基础设施与公用事业特许经营法，明晰政府及特许经营企业的权责利。二是利用价格、税收、融资等手段确保PPP模式可持续推行。三是地方政府应以诚信原则履行PPP项目合同，及时足额地向运营企业支付服务费用。四是完善特许经营退出机制。

另一方面，推动企业污染第三方治理，实现工业污染专业化治理。相对于传统的“谁污染、谁治理”模式，企业环境污染第三方治理具有其明显优势，但当前我国工业污染治理设施的社会化运营比例仍相对较低，只有5%左右，而城镇污水处理设施的社会化运营比例已达50%左右。目前看，企业污染第三方治理需要破除以下障碍和挑战。加快立法进程破除责任转移障碍；通过实施税收优惠政策降低企业税负；创新融资渠道，解决融资障碍；强化政府责任。发展改革部门加强指导，会同工信部门做好第三方治理试点和推广工作；生态环保部门强化对第三方治理的监管，严格执法，建立诚信档案制度，公开向社会公布第三方治理项目的治理信息，包括污染治理设施的运行情况、污染物排放达标情况，建立环境服务公司诚信档案。

1.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本，人民出版社2013年版。

2.迟福林：《改变竞争性地方政府的增长方式》，《中国经济时报》2013年8月9日。

3.国务院法制办公室：《法律法规全书》，中国法制出版社2011年版。

4.国务院法制办公室：《中华人民共和国环境保护法典》，中国法制出版社2011年版。

5.毛如柏、威廉·瑞利、阿兰·劳埃德：《加强中国环境监管能力建设的建议书》，www.efchina.org。

6.清华大学公共管理学院：《中国环境污染数据体系管理体制研究》，http：//www.efchina.org/Reports-zh/reports-efchina-20101130-zh。

7.世界银行：《1997世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年版。

8.王灿发：《论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径》，《政法论坛》2003年第4期。

9.王灿发：《中国环境行政执法手册》，中国人民大学出版社2009年版。

10.汪劲：《环保法治三十年：我们成功了吗》，北京大学出版社2010年版。

11.中国工程院、环境保护部：《中国环境宏观战略研究(战略保障卷)》，中国环境科学出版社2011年版。

12.中国环境与发展国际合作委员会：《环境管理体制：变革与创新，2008》，http：//www.china.com.cn/tech/zhuanti/wyh/2008-02/14/content_9736935_2.htm。

13.中国科学院可持续发展战略研究组：《2008中国可持续发展战略报告》，科学出版社2008年版。

14.中国科学院可持续发展战略研究组：《2014年中国可持续发展战略报告》，科学出版社2014年版。

15.中国科学院可持续发展战略研究组：《2015中国可持续发展报告》，科学出版社2015年版。

*本文是2014年中国国际经济交流中心年度重大基金课题《生态文明建设的长效机制与体制研究》、 22015年2月中央财经领导小组办公室“十三五”规划《建议》前期重大课题《“十三五”时期应对全球气候变化、发展低碳经济的主要任务》和2015年9月国家发展改革委体改司委托重大问题研究课题《国家生态治理体系和治理能力现代化研究》的综合成果。执笔人：赵家荣、曾少军、张瑾、王毅、刘向东、王凤春、苏明、马骏、刘树杰、杨来。

责任编辑：沈家文