浅议地方政府突发事件应急管理

欧阳李立

摘要：本文从突发事件的概念及特点入手，分析了目前我国地方政府应急管理的现状，为如何有效地处理这些突发事件，减轻突发事件所带来的危害，减少和预防此类事件的再度发生提供建设性方法。

关键词：突发事件应急处置

一、突发事件应急管理的理论梳理

（一）突发事件的内涵

学术界研究的突发事件是指影响到社会局部甚至社会整体的大事件，2007年我国颁布、实施的《突发事件应对法》将突发事件界定为：“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件。”

（二）突发事件的特点

1、突发生和紧迫性：突发事件往往是平素积累起来的问题、矛盾冲突因长期不能得到有效解决，在突破一定的临界点后突然爆发。它看似偶然，实为必然。突发事件的发生要求应急管理人员能够在巨大的时间、成本和心理压力之下，迅速调动要以掌握的一切人力、物力和财力，进行有效应对，控制事态发展，消除不利的后果与影响。

2、不确定性：突发事件从始至终都处于不断的变化的过程中，人们很难根据经验对其发展方向做出明确的判断。特别是目前，很多前所未有的新型突发事件不断涌现，并且很多突发事件牵一发而动全身，更加剧了突发事件的不确定性。

3、危害性：突发事件一方面可能会使社会公众在健康、生命和财产方面遭受重大的损失，另一方面会干扰、破坏社会正常运行的秩序，甚至使政府的合法性面临挑战。

4、扩散性：一方面，突发事件往往会突破地域限制，向更广的地理范围、空间范围扩张。比如最近几年频繁发生的输油气管道泄漏或爆炸事件，往往影响范围广泛，甚至造成空气污染等严重后果；另一方面，突发事件会引发次生灾害，形成一个灾害的链条。比如2008年南方雨雪冰冻灾害造成了多处铁路、公路、民航交通中断，受灾地区的交通严重受阻。

（三）应急管理的内涵

应急管理是指应用管理学的知识对应急行为和事务进行管理，是指在紧急状况发生或预测发生时，确切知道要针对性地去做什么，并注意采用最科学的管理方法去应对。

（四）应急管理的发展趋势

1、关口前移：自古防为上，救次之，戒为下。为此，应急管理必须做到关口前移，从当前侧重对突发事件的处置到对风险的管理，实现事后被动到事前主导的转变，在日常工作中注重突发事件的预测预警，避免和减少风险源的产生。

2、重心下移：我国现在的应急机制很适合突发事件发生后开展大规模的救援工作，但在事前的预测预警方面存在明显的不足。当前，应急管理已经成为各级政府工作的重要内容之一。一方面如果应急管理的指挥权过分集中于领导或上级部门，恰恰有可能会导致救援不利。因为应急管理的指挥权应当交给最了解情况的领导，且不分职级大小。另一方面，如果基层单位过分依赖于等待上级命令，会导致应急管理处于被动局面。所以需要通过明确领导指挥与现场处置的权、责、利关系，将应急管理重心适当下移。

3、主体外移：目前我国应急管理工作存在参与主体多元化程度不高的问题，很多社会力量更多的是响应政府号召参与应急工作，主体意识不强。随着我国应急管理体制的不断完善，将来要更多地强调社会力量应急的主体地位，明确社会组织、企业、公民承担的责任和义务，形成全民防灾、全民救灾的目标。

二、我国地方政府突发事件应急管理存在的问题

（一）应急管理不够专业化

在我国目前的应急管理中，还大量存在着从自己的经验出发、拍脑袋等情况，各种信息技术、人工智能技术等决策技术和方法很少得到使用。关于应急管理所需的案例库和灾害数据的建设也相对不中，为决策服务的智囊团建设也相对滞后，不仅数量少，而且水平不高。同时，我国在应急管理中存在人员素质不高、制度缺乏保障、信息传递不畅等诸多缺陷。

（二）应急管理协调机制不够完善

目前，我国的应急管理机制基本上还是以职能部门为基本单位分别展开的，基本上每个部门都有相应的应急专员，应急管理在本部门、本系统内部基本上可以做到畅通无阻，但是政府应急管理通常不是政府一个部门就能有效完成的，在很多情况下危机的处理都要涉及多个政府部门甚至整个社会。危机事件越复杂，涉及到的部门越多，协调难度将越大，越需要有一个有效的部门协调机制。而目前，我国政府各部门之间没有形成权责明确的应急协调机制、上下级政府之间在应对危机时缺乏有效的协调、合作。

（三）应急管理缺乏社会参与力量

我国民间组织在近些年来蓬勃发展，但是由于在资金、技术、政策等方面缺乏有力的支持，往往起不到预期的作用。除了红字会和慈善总会这样大的组织外，我国的民间组织参与度较弱，在应急管理过程中与政府的配合度较低，发挥不出其应有的作用。就公民个人参与度而言，公民的危机意识往往比较淡薄，同时自发组织和行动起来防范危机、应对危机以及灾后的恢复和重建的主动性和积极性相对不足。

三、突发事件应急管理对策分析

（一）依靠科学，专业处置

在应急处置过程中，要充分应用现代科技成果，比如，在2015年“8·12天津滨海新区爆炸事故”应急处置过程中，北京消防调派2架无人机，并利用无人机绘制出360度全景图，为现场指挥部决策提供了有力依据。同时，也要充分利用专业人员的专业知识、专业能力、专业装备，实现专业处置。突发事件应急处置往往是涉及到方方面面工作，但处置必须尊重科学，体现专业应急的原则，尤其在处理安全生产事故中，必须发挥专业家组的重大作用。否则，突发事件的危害就有可能进一步升级，甚至危及应急救援者生命安全。比如，2013年青岛输油管道爆炸事件中，就是由于现场处置不当，造成了63人死亡的悲剧。

（二）统一指挥，协调一致

应急指挥要求参与应急救援的各个单位服从应急指挥部的统一指挥协同，统一号令，步调一致，令行禁止，所以，应急办公室建立就显得尤为重要。应急指挥下设的办公室要统一协调执行应急救援任务各单位之间的活动，使各参与单位既能充分发挥自己的作用，又能相互配合，提高整体效能。尤其是在跨行业、跨领域、跨地区的重大事故灾难中，更应强调在一个共同的指挥系统内实现高度统一协调指挥。

（三）社会动员，协调联动

在突发事件应急管理过程中，除了专业的应急救援队伍外，地方政府应加重视民间组织和志愿者的特殊作用，尤其在灾后重建与恢复过程中，需要民间组织和志愿者的广泛参与。地方政府应建立与民间组织和志愿组织协调机制，保证应急管理有章可循。尤其在应急预案实施演练过程中，地方政府应邀请民间组织和志愿者共同参与，增强应急管理专业性。

参考文献：

[1]曹杰、于小兵，《突發事件应急管理研究与实践》，科学出版社，2014年10月。

[2]杨月巧，《应急管理概论》，清华大学出版社，2016年10月

[3]郭雪松、朱正威，《中国应急管理中的组织协调与联动机制研究》，中国社会科学出版社，2016年4月。endprint