在探路国家公园体制中打造美丽中国“生态之窗”

文|卞梦健

在探路国家公园体制中打造美丽中国“生态之窗”

文|卞梦健

据媒体报道，已实施一周年的三江源国家公园体制试点目前已取得多项进展，在执行最严格生态保护标准的同时，相关部门积极探索适度特许经营等配套办法，通过多种有利于引导牧民在保护中受益的举措，使保护区农民群众从中增加经济收入。三江源国家公园管理局局长李晓南近日介绍说，国家公园建设不仅与牧民转岗就业相结合调动起群众参与的积极性，还主动建立起与三江流域省份和新疆、西藏等周边区域的生态保护协作共建机制，加上与世界自然基金会、中国绿化基金会等社会组织的紧密合作，目前已基本形成了体制试点合力。我国首个国家公园体制试点的三江源地区，正在被打造成美丽中国的“生态之窗”。

我国首个国家公园体制试点已取得显著成效

巍巍昆仑脚下，青藏高原腹地，长江、黄河、澜沧江孕育而生。被誉为“生命之源”的三江源，源远流长、生生不息。位于青海省南部的三江源地区被公认为亚洲重要的水源涵养地及生态安全屏障，珍稀野生物种众多，是世界高海拔地区生物多样性最集中的区域之一。昔日，在“风吹草低见牛羊”的三江源，充裕的牲畜存栏量使不少牧民走上了脱贫致富之路。20世纪90年代，受过牧超载及气候变化等因素影响，三江源地区生态逐步发生退化，草原、冰川开始萎缩，不少河湖陆续干涸。因源头植被涵水能力下降，三江下游一度水患频发。2003年，国家在三江源地区设立自然保护区，启动禁牧减畜、人工草补播、草原有害生物防控等生态工程，范围涉及15.23万平方公里。期间，当地近10万牧民搬离了草原，超过70万户农牧民主动减少了牲畜养殖数量。

2016年4月，我国首个国家公园体制试点在三江源地区实施，园区总面积12.31万平方公里，划分为长江、黄河、澜沧江三个分园区推进大部门制改革，涉及玉树州和果洛州4个县。位于青海省南部的三江源地区被称为“中华水塔”，因具有亚洲重要水源涵养地及生态安全屏障等功能，近20年来，这里实施禁牧减畜工程，近10万牧民搬离草原转产转业，有效减少了人类活动对当地生态环境的影响。尤其是以雪豹为主题的全域化自然体验基地的建成后，通过吸收牧民参与环保体验和教育服务工作，实现订单式管理，已接待了10个体验团，每个团为每户牧民带来2000～8000元的收益。

据有关人士介绍，有序适度特许经营建立在大部门制改革的基础上，集中有效管理更有利于实现保护和受益的“双赢”目标，体现了园区牧民从单一生态看护向生产生活良性循环的转变。也就是说，在国家公园体制改革中，既要契合环保需要，也要满足当地老百姓的经济收入和生活需求。但是，建立一个国家公园，涉及非常复杂的各方利益调整。比如国家公园区块内的居民利益需要保障，财政要给予大笔资金投入，一个国家公园还可能涉及几个不同行政区域，相应的管理权责需要协调等。因此，一年多来，三江源国家公园管理局在“摸着石头过河”中不断总结经验，积极创新改革和管理方式，无疑是明智的选择。

在面积如此辽阔、生态系统如此脆弱复杂的区域开展人工生态治理，在我国历史上尚属首次。为配合各项生态治理工程的实施，原本经济欠发达的青海省坚持生态先行，出台了一系列政策措施逐步取消对三江源地区GDP的绩效考核，将全省近1/3的国土纳入工业禁止开发区域，对发生重大生态环境破坏和重大环境污染事件的地区和单位责任人实行“一票否决”。经过10余年努力，三江源地区生态退化趋势基本得到遏制。然而，相关体制机制矛盾同时显现，集中体现为机构权责不清、职能交叉，各类保护地功能、空间有所重叠等；牧民的生计也遇到挑战，由于缺乏劳动技能，一些禁牧减畜的群众增收艰难；在少数地区，人工生态治理虽持续实施，但效果不佳。

我国首个国家公园体制试点在三江源地区设立，要求当地坚持保护优先、自然修复为主，创新生态保护管理体制机制，有序扩大社会参与，最终建成三江源共建共享、人与自然和谐共生的生态文明先行区。这意味着三江源地区将再次打破原有生态保护模式，在无任何成熟经验可供参照的情况下，探索建立更科学、有效的全新生态保护体制。专家指出，国家公园体制试点既不是国家级风景名胜地，也不是自然保护区的“2.0版本”，而是我国生态文明制度建设的重要载体。因此，探索建立国家公园体制试点，关键在于“体制”二字，需瞄准“痛点”，打通“梗阻”，突破“藩篱”“动真格”，最终将国家顶层设计与中国特色、当地实际相结合，建立全新的生态保护体制机制。

国家公园坚持公益性以保障生态安全为主

党的十八届三中全会提出了要建立国家公园体制这一生态文明制度建设的重要改革举措，此后，多个地方开始申报国家公园试点。虽然很多人都听过美国黄石国家公园的大名，但对“什么是国家公园”，“为何要建国家公园”，“国家公园和普通公园、自然保护区的区别是什么”等一系列问题，并不特别明确。因此，笔者有必要在这里对一些基本概念进行一个梳理。1872年，世界上第一个国家公园——美国黄石国家公园落成，一种新的可持续发展的环境保护模式就此诞生，此后，众多国家纷纷建立起自己的国家公园。虽然国家公园模式在世界各地产生了形形色色的版本，但总体而言，离不开几个关键要素：一是由国家专门部门管理，二是以捐款和拨款为主要财务来源，三是以环境和资源保护为主。

这也是国家公园体制的独特之处，它既不像自然保护区那样，对单位、人员的进入有着极其严格的限制，可以进行一定程度的旅游开发，园区内一些原生态的居民生产活动也能得以保留；在自然风光、文化遗产、生物多样性等方面又远远胜过一般的普通公园、野生动物园，能给游客带来更好的体验。现在各地有不少国家森林公园、湿地公园以及国家地质公园等景区，虽然概念上也打着国家公园的旗号，但实际上更多地承载着“经济任务”，要靠收门票钱维护日常运营；而国家公园则坚持公益性，以保障国家生态安全而非营利为主，因此也会坚持“低票价”这一福利政策。

想必有人会不免担心，国家公园落成后，当游客纷至沓来时，环境保护的初衷又如何坚守呢？国家公园在管理中自然也有应对之法。一般来说，国家公园采取预约参观机制，会控制每天的游客量；同时在整个园区内，会依照保护对象的敏感度、濒危度等指标划分不同的功能区，如对核心保护区保护会非常严格，对游憩展示区将进行最大限度的开放等。

2016年，青海省肩负起国家生态文明改革先行先试的重要任务，在三江源地区大胆尝试、扎实前行，积极探路国家公园体制，着力将三江源地区打造成美丽中国的“生态之窗”。明确任务目标后的青海，首先向旧有体制“开刀”。2016年6月7日，三江源国家公园管理局挂牌成立、体制试点正式启动实施后，在不到一个月的时间里，园区就整合了所涉4县国土、环保、农牧等部门编制、职能及执法力量，建立起覆盖省、州、县、乡的4级垂直统筹式生态保护机构，并在各村成立了牧民生态管护队。

对于世代“逐水草而居”的牧民而言，放牧是他们大多数人唯一的生存技能。当前，三江源地区贫困人口达24万，如何引导禁牧减畜后的牧民参与国家公园保护与管理，使其能从中受益、实现脱贫奔小康，这是青海在公园试点期间需要下好的另一盘“棋”。据有关人士介绍，从去年开始，三江源国家公园体制试点创新设置了生态管护员公益性岗位，相关牧民大部分从贫困户中择出，每户1名，培训上岗后按月发放报酬，年终进行考核。截至目前，园区共有9975名牧民生态管护员持证上岗，5口以下的相关贫困家庭已达脱贫标准。在地广人稀的三江源地区，牧民“点成线、网成面”构成的管护体系正发挥着重要作用。而在今年4月，我国首个国家公园课程试点班已在青海大学开班，首批100余名本科生有望成为未来公园管理的专业后备力量。

三江源将被打造为我国绿色文明“样本”

体制试点实施1年多来，三江源国家公园的创新举措不止于此。今年3月，青海省玉树藏族自治州还成立了三江源生态法庭，以民事、刑事、行政“三审合一”的审判模式，依法审理各类生态案件。1年多来，三江源国家公园管理局还同中国空间技术研究院签订战略合作框架协议,计划逐步将我国航天相关技术应用于生态气候监测、公园日常巡护等领域。同时积极与国外科研机构、世界著名国家公园对接，筹措组建高层次、跨区域的咨询专家组，为今后建立友好公园关系打下基础，通过这些举措，青海正努力将三江源打造为我国绿色文明的“样本”。截至目前，公园各项生态体制改革工作已得到有效推进落实，将于今年年内完成主要试点改革任务，步入国家公园发展阶段，力争于2020年前后建成。

经过一年多的试点，中国的国家公园体制已经有了明确建设目标，中国国家林业局保护司司长张希武表示，“十三五”期间，中国将整合设立一批国家公园，形成大规模的生态系统完整保护，解决多头管理、九龙治水的体制性问题。据张希武介绍，国家公园建设是国际社会普遍认同的自然生态保护模式，目前，已有近200个国家建立了近万个国家公园，在自然生态系统保护中发挥着重要作用。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，建立国家公园体制已成为中国生态文明制度改革的重大决策。

“中国的国家公园体制已经有了明确的建设目标和理念，”张希武表示，中国建立国家公园的主要目的有两个，首先解决的是有效保护的问题，要整合连通各类保护地，形成大规模的生态系统的完整性保护，并为世代享用；二是要解决统一管理的问题，统一管理机构、统一管理目标和手段，解决多头管理、九龙治水的体制性问题。据了解，目前中国林业部门已建立各级各类自然保护区2228处，总面积1.24亿公顷，有效保护了90%的陆地生态系统类型、85%的野生动物种群、60%的高等植物群落。当前，中国野生大熊猫种群数量已经达到1864只；野外朱鹮由最初发现时的7只增加到1000多只；野生东北虎由3～5只增加到27只，为世界生态多样性保护做出了卓越贡献。

习近平总书记曾强调，青海生态地位重要而特殊，必须担负起保护三江源、保护“中华水塔”的重大责任。要坚持保护优先，坚持自然恢复和人工恢复相结合，从实际出发，全面落实主体功能区规划要求，使保障国家生态安全的主体功能全面得到加强。要统筹推进生态工程、节能减排、环境整治、美丽城乡建设，加强自然保护区建设，搞好三江源国家公园体制试点，加强环青海湖地区生态保护，加强沙漠化防治、高寒草原建设，加强退牧还草、退耕还林还草、三北防护林建设，加强节能减排和环境综合治理，确保“一江清水向东流”。

去年8月23日，习近平总书记在青海考察时还强调，生态环境保护和生态文明建设，是我国持续发展最为重要的基础。青海最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力也在生态，必须把生态文明建设放在突出位置来抓，尊重自然、顺应自然、保护自然，筑牢国家生态安全屏障，实现经济效益、社会效益、生态效益相统一。作为生态文明体制改革的重要抓手，国家公园体制目前正在12个省份9个试点展开。尽管目前各试点省份取得了阶段性进展，但总体成效还与目标要求存在较大差距。也就是说，多个试点地区在一定程度上仍处于“不明就里、懵懵懂懂”的状态，缺乏脉络清晰的改革规划、放手一搏的改革魄力，在部门统筹协调、体制机制创新上暴露出一些问题。有鉴于此，我们每个人更应主动关注、积极参与，为加快绿色发展、建设生态文明和美丽中国凝聚一份“绿色力量”。

（作者单位：山东省临沂市兰山区财政局）