基于利益相关者视角的农村征地拆迁矛盾化解研究

王涵　杨红倩

摘要：将利益相关者理论引入到农村征地拆迁中，揭示了利益相关者利益诉求和征地拆迁矛盾，并提出了矛盾化解的路径选择。应建立健全农村征地拆迁的制度体系，强化基层政府管理目标和责任，严格征拆程序，规范各主体行为，营造文明征拆的良好环境和氛围。

关键词：农村征地拆迁；利益相关者；利益诉求；路径选择

中图分类号：F323.24 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）19-3768-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.19.043

Abstract： The Stakeholder Theory was introduced in rural land acquisition and relocation，to reveal the interest demands of stakeholders as well as the contradiction in land acquisition and relocation，finally，the path choices for the contradiction resolution were put forward as following：to establish and perfect the legal system of rural land acquisition and relocation，to strengthen the management target and responsibility of grass-roots government；to enforce the acquisition and relocation procedures and regulate behavior of the subjects；to create a good environment and atmosphere of civilized acquisition and relocation.

Key words： rural land acquisition and relocation； stakeholders； interest demands； path choices

近年來，农村征地拆迁不断引发矛盾和冲突，暴力拆迁、群体性事件、干群冲突等字眼频频出现在公众的视线之内，影响社会的稳定，也不利于新型城镇化的规划和发展。中国进入社会转型期后，加快了新型城镇化进程，城乡建设和项目开发对土地的需求也越来越大。围绕征地拆迁这个主体，基层政府、开发商、农村村委会（村干部）、被征地拆迁村民从不同的利益角度出发，相互博弈，结果普遍都是农民利益诉求得不到满足，“闹大”、群体性事件、越级上访、干群冲突变得很普遍。据最高人民法院披露的数据，近五年来人民法院所受理的80余万件行政纠纷案件中，围绕征地拆迁引起的案件占40%以上，在此同期的国家信访局的统计数据高于法院。征地拆迁已成为当前影响社会和谐稳定的热点和诱发社会矛盾冲突的重要触点。因此，积极做好化解农村征地拆迁矛盾的准备工作，有利于实现和谐征拆，促进社会公平，发展农村经济，树立政府的优良形象，加强公民对政府的信任度。

1 征地拆迁利益相关者

1.1 利益相关者

1929-1933年美国金融危机期间多德提出企业管理人员的权力源于企业所有利益相关者的观点，这是利益相关者理论的思想萌芽；1963年斯坦福研究所首次提出利益相关者这个明确的理论概念，其学者认为只要某一组织或者个体对企业的生存构成影响或者有密切关系就可认为是企业的“利益相关者”（Stakeholder）；1984年弗里曼将利益相关者定义为“能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体”[1]，这个界定是被目前学术界所普遍认可和广泛接受的。

利益相关者的分类研究中，最受瞩目的是米切尔的三维评分，他认为作为利益相关者必须具备三个条件：一是影响力，即某一群体是否拥有影响企业决策的地位、能力和相应的手段；二是合法性，即某一群体是否被法律和道义上赋有对企业拥有的索取权；三是紧迫性，即某一群体的要求能否立即引起企业管理层的关注[2]。米切尔根据利益相关者的不同维度特征将其分为完全型利益相关者（Definitive stakeholder）、预期型利益相关者（Expectant stakeholder）、潜在型利益相关者（Latent stakeholder）等。这种分类方法便于分辨和确认利益相关者，提升其理论的可应用性和实际操作性。多个学者也从契约理论、产权理论、资产共用性、资源依赖性理论、企业基本理论等角度，使得利益相关者理论形成比较完善的框架，扩展到多个不同的学科，并应用于企业管理、教育、卫生、旅游管理等更为宽泛的领域。

1.2 征地拆迁利益相关者的三维评分

根据米切尔的三维度评分法，借助米切尔利益相关者影响力模型，地方政府在影响力模型中处于权威性地位，影响力最高；被拆迁村民处于依赖型和需求型地位，影响力仅次于政府；开发商和村委会（村干部）处于潜伏型地位。基于此依据，对农村征地拆迁的利益相关者进行了分类界定，得出以下结论（表1）。农村征地拆迁的利益相关者分为地方政府、被征地拆迁村民、开发商、村委会（村干部）四大类主体。被征地拆迁村民属于完全型利益相关者，农村征地拆迁在进行系统规划建设、征用拆迁安排等决策前，必须首先考虑到被拆迁村民，尊重村民意愿，保持平等地位，提高满意度；地方政府属于满足影响力和合法性的预期型利益相关者，一般情况下，依靠公权力就能达到征地拆迁的预期目标，但拆迁的完成时间不定，依据各地的实际拆迁情况而定；开发商与村委会（村干部）这两个主体仅满足合法性一项维度，属于潜在型利益相关者，要更好发挥其利益相关者的作用，一定程度上有赖于地方政府制定更为科学、民主、系统的征地拆迁规划建设，或者被征地拆迁村民是否已及时快速安全的搬迁，不至影响其作用的发挥。

1.3 征地拆迁利益相关者的利益诉求

1.3.1 地方政府的利益诉求 地方政府在农村征地拆迁中有两大利益诉求：财政诉求和管理诉求。作为地方政府，首先考虑到的是地方经济发展，土地属于稀缺资源，地方政府是土地所有权的代表，依照法定程序收回土地使用權，再以“招拍挂”的方式出让给开发商，获得土地出让金和税费，实现财政收入最大化。其管理诉求主要是希望通过征地拆迁风险评估预案和大量的宣传教育工作，最大限度地保障被征地拆迁村民的生命财产安全和基本利益不受损，履行被征拆村庄的公共安全和社会稳定的管理职能。

1.3.2 被征拆村民的利益诉求 村民是整个征地拆迁工作的核心利益相关者，土地是其生存和发展的物质载体。根据马斯洛的需求层次理论，被征拆村民的利益诉求表现在三个方面：安全保障需求、生存维系需求、生产发展需求。村民的安全保障需求主要包括征拆的信息公开、合法的征拆手段、私人财产的保护等；村民的生存维系需求包括合理的征拆补偿、土地的安置和安置房建设等；生产发展需求包括有利的政策条件、良好的就业培训和农村社会保障等。

1.3.3 开发商的利益诉求 市场经济的基本特征主要表现在三个方面：利益主体多元化、追求利益最大化、经济生活市场化[3]。开发商是市场经济的主体，减少征地拆迁成本，追求经济利益最大化，实现规模效应和品牌效应是其最终目标。他们将房地产作为投资点，运用自己较强的经济实力和较广泛的人力资源关系，与政府搞好关系，取得优惠政策，获得低准入门槛和征拆的资格审查，并支付政府土地转让金，获得土地开发使用权，进行房屋的建造和出售，获取预期利润。

1.3.4 少数村委会（村干部）的利益诉求 在农村征地拆迁的实施过程中，农村基层组织掌握着农村资源和有农村土地收益的再分配权力[4]。村委会作为基层自治组织，其利益诉求是征拆工作公平公正，保障村民合法利益不受损，解决好农民的后顾之忧，并做好新农村未来的经济发展发展规划，做好学校、医院、水电、交通等公共基础设施建设，实现农村面貌的焕然一新。

2 农村征地拆迁的矛盾

2.1 被征拆村民多元化、复杂化诉求与政府有限理性的矛盾

地方政府作为公共组织，征地拆迁的决策应综合考虑到政治利益、经济利益、公共利益之间的互动博弈。由于征地拆迁信息的不完全性，征地拆迁过程也受到各种不同价值观的影响，政府官员为了达到某些目标而选择和利用符合其需要的征拆信息，致使征地拆迁的终极目标“和谐拆迁，促进农村经济发展，保证社会公平”显现出五花八门的结果，不过占据大多数比例的均是征地拆迁现场爆发激烈的战况。从众多房屋强拆事件中明显看出，有些政府官员在没有与被拆迁人进行提前协商，没有出具相关拆迁批文的条件下，直接带头，甚至违规动用行政人员，运用威胁、恐吓、人身绑架等方法对村民房屋进行暴力拆迁，造成百姓流离失所，财产损失。被征拆村民想获得利益最大化，包括征地拆迁补偿标准的提高以及拆迁后的生产生活保障、就业保障、社会保障等，因而“讨价还价”或者“闹大”，在没有达到自己的心理价位时，拒绝征拆。在征地拆迁中，利益诉求对农民是至关重要的，农民作为弱势群体拥有较少资源禀赋，其诉求难以进入政府政策的议程。农民只有将自身的问题通过“闹大”，引起政府尤其是上级政府的关注和重视，其诉求才有可能进入政府的政策议程[5]。

2.2 被征拆村民保障性需求与开发商利益最大化的矛盾

开发商追求利益最大化，遵循效率就是发展机制的原则，因此希望提前或在尽可能短的时间内完成征地拆迁，取得最佳开发时间，减少银行贷款利息，降低开发投资的风险，加快工程项目进度。为了这些目的，开发商利用公权力的庇佑，对于被拆迁户的利益，选择无视，肆意压低安置补偿金。安置补偿金在开发成本中占据了40%～60%的比例，当然这部分成本越低越好。部分也会采取贿赂村干部的方法，利用村干部的“熟络度”欺骗村民签订不公平、不合理的补偿款，对于拒不拆迁户，直接实施拆迁。至于房屋拆迁后安置房质量的保障，被拆迁户的生活质量保障，提供更多更好的就业机会，保护农村周边的生态环境等需求，开发商自身则没有直接的社会责任和义务。

2.3 少数村干部私人利益与农村集体利益的矛盾

少数村干部在进行私人利益与集体利益的互动博弈时，私人利益战胜集体利益，冲破道德与法律的束缚，利用手中权力之便将集体所有的土地变成村委会所有，不考虑村庄的集体利益；利用“熟络度”对村民释放烟雾弹，比如保障就业、提高关系户的补偿标准等，不尊重村民意见，无视补偿标准；并且中饱私囊，贪污、受贿、挪用专项资金，甚至私下减少补偿款的发放。作为村干部，没有切实考虑村民的利益，如有些地方政府给村民建设的安置房不符合农村的实际，村民的农具、牲畜等没有地方搁置；有些安置房则存在严重的质量问题，下水道的排水、冬天供暖等方面存在漏洞。

3 化解征地拆迁矛盾的路径选择

中国征地拆迁法律的不规范，跳出法律的框架，忽视《立法法》、《土地管理法》，自我授权，虚置农村土地所有权，通常以租代征、未批先用、征而不报，或多征少报；地方政府行为的失范，与开发商建立利益链条；征拆过程暴力死板，缺乏灵活性，升级矛盾；征地拆迁的补偿落实不到位；社会监督机制不到位；相关主体各自为政等，这些都加速了农村征地拆迁矛盾的爆发。因此，在利益相关者视角下化解农村征地拆迁矛盾应该是利益相关主体协同治理，但在实际上，作为隐性的制度协同更能为社会管理来突破和提供持久的社会发展动力，使社会管理始终保持整合社会资源的最大优势，实现社会协同效应[6]。加之对政府、开发商、村委会三个主体的行为规范与思想道德教育，在良好的征地拆迁氛围中实现和谐拆迁是有效并且科学的。化解征拆矛盾的路径选择可以从以下几个方面考虑。

3.1 建立健全农村征地拆迁的制度体系

3.1.1 制定农村法律征地拆迁的法律 中国涉及征地拆迁的律法主要有《土地管理法》及其实施条例、《城乡规划法》等法律法规和地方政府根据当地实际制定的一些规范性文件，但这些法律规定在征拆广度和深度以及具体操作层面伸缩空间，界定不明确。与国外严格而完善的征地拆迁法律相比，中国尚没有一部专门针对征地拆迁的法律制度。

首先，双拳结合。农村征地拆迁法律的起草机构除了人大专门结构外，增加社会力量，形成牵制和监督作用，使得征拆立法草案更为中立，而不是过去立法只由行政机关单方主持起草，部门利益的消散，征拆立法更加确切落实在法律框架范围之内。改变实际中各级地方人民政府真正行使土地所有权和处分权的局面，确定农民的永久土地产权，使用权和经营权合一。开发商想要购买土地，必须遵从农民意愿，由农民作为市场交易主体，自主选择，政府的角色是征地拆迁市场的监管者，人民利益的保护者，这样使得工业用地价格和商业用地价格从两个极端回归合理价位，提高土地效率收益，避免政府土地垄断造成腐败丛生，征拆矛盾频发。

其次，准确界定公共利益，听取多方意见，科学界定，从项目类型上采取例举方式，将公共利益范围界定在绝对公共利益之内；从项目效用上采用狭义的公共利益，即人民群众可以从中直接受益；对于具有商业盈利性质与增加政府财政收入为目的征地拆迁，则设立排除性条款。

最后，《行政诉讼法》中对农村征地拆迁过程中相关争议没有作出相关规定，因而应将农村征地拆迁过程中所产生的相关争议整体纳入司法救济范围，加强司法机关对土地征收过程的有效监督，增强对被征地农民的权益保护[7]。完善现行行政诉讼法，尽快实施行政应诉工作意见，改变目前征地拆迁矛盾“公正审判难”的局面。同时落实中国官员的终身问责制，有权必有责，在履行不到自身职责的情况下接受问责。

3.1.2 完善落实征地拆迁的合理收益补偿标准 目前征地拆迁矛盾频发的直接原因就是征地拆迁补偿标准缺乏合理性与公平性。现行法律规定的征地补偿费，是按照区片价来测算的，没有体现土地的潜在收益和利用价值，没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能，更没有充分考虑土地的增值收益[8]。征地补偿标准的制定需要广泛征询农民、村委会、有关部门等的综合意见，保障被征地村民合理分享经济社会发展成果带来的土地增值收益。农村房屋拆迁改变原有政府单方面制定补偿标准的旧模式，评估机构的委托单位由村民自由选取，保障其独立于政府。建立多方参与测量结果评估机制，利用科学方法准确测量被拆迁村民的房屋和土地面积，保障公平公正。同时建立生态破坏惩罚机制，对于恶意破坏生态来谋取经济利益的，要及时制止并进行相应的惩罚[9]。征地补偿标准统筹考虑社会养老保险、医疗保险、住房安置等多渠道措施，推进农村稳定发展。选取货币补偿的村民，应按照《房地产估价规范》进行补偿，并且补助搬迁费用和安置费用，对其进行就业技能的培训，增加其就业技能，防止坐吃山空之后失去经济收入来源；对于产权调换的房屋，对被拆迁房屋和拆迁安置房屋必须采用相同的价格评估方法，同时必须考虑土地使用的价格[10]。

3.2 强化基层政府管理目标和责任

3.2.1 地方政府坚持民本思想，树立正确发展观 坚持和谐征拆理念，提高强拆风险意识，改变原有过分追求GDP或盲目完成上级任务而不顾及人民群众切身利益的政绩观。建立当地政府与被征拆村民的“全面对话”机制，对征拆地区进行问卷调查，科学统计，了解民意；公开征拆政策，将征拆政策文件汇编发放到每户，通过推行信息公开、联席会议、补偿预审计、项目稽查等方式，真正做到政策交民，增加征拆工作的透明度和群众参与度；同时拆迁手段要温和，多做村民的思想教育与舆论宣传工作，不能采用暴力或违法违规手段，增加征地拆迁项目委员会和征地拆迁矛盾调节组的支持力度，帮助解决征拆矛盾冲突。

3.2.2 切断与开发商的利益链条，加强监督 地方政府要明确界定自己在不同征拆类型的角色定位，不得与民争利，要站在弱势群众的立场上妥善处理征拆利益相关者之间的复杂关系。政府官员要依法行政，提高自身道德素质，对于开发商的各种贿赂，要果断拒绝，同时地方政府不得对市场交易过度介入，避免寻租造成资源无效配置，加大社会成本投入。开设信访网站，保持信访渠道的畅通，并配备专业人员及时处理；增加媒体曝光度，对政府公共事务进行媒体解读，外部监督政府征拆的不当行为，倒逼政府采取正当程序和手段实现和谐拆迁。

3.2.3 增加征拆效果的考核指标，奖惩双管齐下 各级政府成立政府主管领导牵头负责的组织机构，在原有考核指标上，将征拆效果增加到政府工程建设年度考核重點指标中。只有将这项工作落实到目标考核中，才能真正实际推动征拆工作的良好效果。对于征拆效果实施良好的政府，给予特别的优秀表彰或财政奖励，并作为征拆好典型进行示范推行；反之，进行相应惩处，如取消年度评优资格，其领导在重点管理年度内不得提拔任用，或者进行纪律处分等。

3.3 严格征拆程序，规范各主体行为

3.3.1 确定严格的征地拆迁程序 以法律作为征拆决策的准绳，专家论证为科学保障，利益相关者集体讨论为重点，对征拆项目进行风险评估与合法性审查，做好征地拆迁行政决策，并向社会大众明确公示程序，且在一定时间内收集反馈信息，进行二次精细决策，结果示众；确保征地符合土地利用总体规划，明确征用程序，做好征地方案的编制，包括征地主体、征地范围、现场调查、确定人数和补偿标准、征求意见等；设置独立机构进行征用资格审查，严禁未批先占，少批多占等现象的出现，关闭政府特殊工程前期手续绿色通道；明确法律救助程序，“法律赋予其权利的同时，应该赋予其权利一旦遭到侵害时的救济权”[11]。设置专门解决征地拆迁的法院部门，公正司法对待，当村民在征地拆迁冲突中利益受损时，直接运用法律手段提起诉讼，将依法治国口号落到实处，避免村民诉讼无门，或诉讼时间长、成本高却得不到法律的解决采取激进方式，引发群体性事件，造成社会不稳定，影响政府形象的后果。

3.3.2 规范开发商行为 开发商要遵循平等竞争规则，尊重村民的平等地位，采用正当手段获得土地审批和使用权，不得寻租政府，贿赂政府官员来获取自身利益。法治国家一切都应依法行事，规范拆迁行为，对被拆迁村民进行合理补偿，不得恶意压低补偿标准。开发商在获取稀缺土地资源，实现土地利润升级的同时，要勇于承担社会责任，保障被拆迁后村民的生活质量，提供更多就业岗位，发展农村经济，对当地生态环境进行保护，杜绝恶意污染，和谐共处，互利共赢。

3.3.3 规范村委会（村干部）行为 要做好补偿款的管理工作，公开专项资金的流动信息，配合上级政府和村民对征拆户补偿面积、征拆款项发放的监管工作。村干部要以身作则，不搞独断专行，不参与项目建设，每一轮征地、拆迁都召开不同层次和规模的动员会议，按时发放土地征拆补偿款、苗木补偿费等，时刻谨记自己的责任和义务，化解农村社会矛盾，切实帮助村民解决问题；定期召开对村干部的思想教育讲座，开展党员廉政活动，恪守党性原则，加强自身修养，以保障和改善民生为优先方向，规划先行，遵循农村自身发展规律，扬长避短，发展农村经济；加强村民对村干部的监督，达到村务公开，严厉惩罚村干部的贪污受贿，杜绝侥幸心理，使其不敢贪污、不能腐败、不愿受贿。

3.4 营造文明征拆的良好环境和氛围

3.4.1 进行实地征拆教育 走进征拆实地，实地加强对被征拆村民的思想文化教育。村民的普遍受教育水平比较低，对政策、制度、法律等相关知识不甚了解，可以组织宣传小组或民间社会组织，为村民解读征拆政策，提供最新征拆政策，了解村民的实际利益需求，引导村民利用法律手段依法维护自己的合法权益，让百姓懂法、守法，增强法制意识，明明白白参与拆迁，避免走极端，闹大的冲突现象发生。征地拆迁不是零和博弈，不是双输，而是双赢。

3.4.2 提高政府奖励支持度 提高政府的支持与奖励度，当实施严格的征拆程序时，对积极配合拆迁工作的拆迁户，在当地财政可支持范围内，对其基础养老金的档次提升给予适当年份的免费补贴，或者提前年份享受养老保险待遇，也可以取消对参加农村养老保险的限制，对医疗进行补贴，或者提供再就业的推荐等。对积极参与拆迁工作协调，文明征拆程序完成效果较好，并承担相应社会责任的开发单位，给予企业税收、政策方面的扶持与优惠支持，发放征拆优秀企业单位证书，加大其在征拆市场的话语权、优先度和信任度，获得更多的征拆项目工程，延伸和拓宽开发单位增加利润的道路。

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