政策性金融和信贷特性与历史演进

杨义生

摘要：介绍政策性金融的内涵，从商业性金融的局限性和政策性金融的特殊作用两个方面分析政策性金融的产生背景。在此基础上，利用手工收集的上市公司银行贷款样本来说明政策性银行贷款的特点。从信贷资金来源看，政策性金融机构的资金来源，一般依赖政府支持，通过财政拨款、借用央行资金或利用国家信用担保发行金融债券，获得大量长期可靠的低成本的资金；从贷款条件来看，政策性金融机构一般为符合政策要求的项目提供的贷款期限较长，金额较大，贷款利率较低。最后提出，政策性金融这种高风险、低收益的利益补偿机制，不利于资金的良性循环，也弱化了政策性银行的风险规避意识；为提高政策性金融对产业增长的效率，政策性金融机构需要借鉴开发性金融的融资机制，重视资金投入的安全性和流动性，提高盈利能力，保持合理的盈利水平。

关键词：政策性金融 政策性银行 融资机制 信贷特点 开发性金融

中图分类号：F832.4 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2017）09（b）-0254-03

政策性金融是相对于商业性金融而言。它一般由政府直接创立，运用特殊的融资手段，根据规定的范围和对象，以优惠性贷款利率或贷款条件，为贯彻、配合国家特定经济和社会发展政策而进行的一种资金融通行为。政策性金融往往对一国经济增长和产业优化举足轻重。政策性金融的代表性载体是政策性银行。

1 政策性金融的出现背景

政策性银行的出现至少有以下两个方面的原因。第一，占一国金融体制主导地位的商业性金融有其局限性。Dewatripont and Maskin（1995）通过理论建模指出传统的商业性金融往往对金额较大、期限较长的项目投资不足，这是因为这类项目成本较高，一般又需要多家银行组团融资，而在监督项目时多家银行共同出资以缓解搭便车现象、克服投资不足问题。作者首次对政策性金融机构出现的原因做了阐述。第二，对于特定对象，或在特殊时期，政策性金融机构有其特殊作用。对于一些发展中国家而言，在剩余资金并不富裕，资本市场也不发达的情况下，要加速长期投资以取得快速经济增长和创造就业，需要依靠政府以国家信用来集中和积累经济发展所需要的资金，实现社会资源的有效合理配置和经济的协调发展。而对于战后，或金融危机之后，面对经济秩序混乱，商业性银行倒闭，商业信用破坏的局面，受战争或危机影响的国家需要政策性金融机构发挥积极作用以重振本国经济。如1997年亚洲金融危机之后，在商业信用普遍低下的情形下，日本、马来西亚政府再度重视政策性银行，要求其扩大信贷，以帮助恢复经济。

中国政策性金融植根于高度集中统一的计划经济体制。在計划经济体制，依靠国家的行政手段调节和控制经济活动，实行资金供给制。这种“大一统”的国家银行制度，使银行成为单纯的会计、出纳，所以无所谓政策性金融和非政策性金融之分。中国政策性金融体系是在计划经济向市场经济过渡的过程中产生的。1993年中国金融体制改革的一项重要内容是建立中国进出口银行、中国农业发展银行和国家开发银行三家政策性银行，而把政策性金融业务从中国银行等四家国有商业银行身上剥离，实现了政策性金融和商业性金融的分离。

2 融资机制与信贷特点

区别于商业性金融机构股东利益最大化的经营目标，政策性金融机构是根据政府的政策意图，支持某些特殊产业的成长，实现经济结构调整以及政府某些特殊目标。由于目标模式的不同，政策性金融机构的融资机制、贷款条件方面，均表现出与商业银行明显不同的特征。

一方面，从信贷资金来源上，政策性金融机构的放贷资金来源，尤其在成立初期，一般依赖政府支持，通过财政拨款、借用央行资金或利用国家信用担保发行金融债券，获得大量长期可靠的低成本的资金。以中国农业发展银行为典型，在早期，向央行借款是中国农业发展银行的主要资金来源。在1999—2004年这5年期间，央行借款占其总资金来源的比率达到85%以上。而2005年后，才逐步开拓了以发行金融债券为主的融资渠道。现阶段，中国进出口银行与国家开发银行的融资渠道也以发行金融债券为主。政策性金融机构主要融资渠道的转变对我国金融体制具有重要意义，大大提高了我国中央银行使用货币工具的自由度，见表1。

另一方面，从贷款条件来看，政策性金融机构一般为符合政策要求的项目提供的贷款期限较长，金额较大，而贷款利率较低。并且政策性金融机构提供长期优惠的资金支持，能发挥积极的信号效应，以较少的资金带动和引导大量社会资金，能完成单靠财政本身难以完成的社会经济目标。

该研究利用手工收集的上市公司银行贷款样本（贷款总样本14750个，其中政策性银行对上市公司的贷款样本609个）来说明政策性银行贷款的特点。贷款具体信息来自上市公司年报附注。三家政策性银行对上市公司的贷款样本年度分布频率参见表2。表3和表4分别展示了政策性银行与商业性银行的贷款特点。从表3，我们发现，国家开发银行、中国农业发展银行以及中国进出口银行对上市银行的平均贷款期限分别为：6.33年，2.32年和2.46年。由于国家开发银行多投资于基建项目，所以平均贷款期限又以国家开发银行最长。而同一时期，以国有商业银行、股份制商业银行和城市商业银行为代表的商业性金融机构对上市公司贷款的平均期限仅为1.79年。可见，相对于商业性银行，政策性银行发放贷款的期限更长。

根据表4发现，历年（除了个别年份）政策性银行的每笔贷款金额远大于商业性银行发放的贷款。具体来说，从1996—2013年，政策性银行发放给上市公司的每笔贷款平均金额为58 026.16万元，而商业性银行单笔贷款的金额仅为2 318.52万元，不足前者的1/25。Schenone（2010）认为，贷款期限越长，其违约风险越大，因此，贷款期限应与贷款利率正相关。然而，根据表4数据显示，总体而言，政策性银行的平均贷款利率为5.84%，远远小于商业性金融机构的平均贷款利率6.19%。可见，政策性银行贷款具有高风险（较大金额、较长期限），低收益的特点。endprint

3 政策性金融与开发性金融

政策性银行这种高风险、低收益的利益补偿机制，不利于资金的良性循环，也弱化了政策性银行的风险规避意识。Aghion（1999）在肯定了政策性银行对产业发展的作用同时，就曾提出由于寻租和腐败问题的存在，提高政策性银行对产业增长的效率需要配合其他的机制。国外的政策性银行由于低效率和银行业竞争加剧而发生深刻变化是在20世纪70、80年代。一些政策性银行或因经营不善而倒闭，或被兼并收购，或对相关业务进行调整或重组，或完成了历史使命转变为商业性金融机构。所以，从长远的生存目标考虑，政策性金融机构在经营活动中必须维护自身的信用等级，重视资金投入的安全性和流动性，具备一定的盈利能力和保持合理的盈利水平。这就是开发性金融理论的核心要义，也是我国政策性银行今后的改革方向。未来，政策性银行应是以银行经营活动原理和方式实现政府政策目标的特殊机构，以信用中介的方式而不是财政的方式，更不是救济的方式来执行国家的产业政策。

参考文献

[1] Aghion. Development banking[J].Journal of Development Economics，1999（58）：83-100.

[2] Schenone， C. Lending relationships and information rents： do banks exploit their information advantages[J].Review of Financial Studies，2010（23）：1149-1199.

[3] Dewatripont Mathias，Eric Maskin. Contractual Contingencies and Renegotiation[J].Rand Journal of Economics，1995，26（4）：704-719.

[4] 陳元.中国政策性金融理论与实践——兼论国家开发银行的改革和发展[J].中国金融学院学报，2000（3）：1-12.

[5] 李志辉，王永伟.开发性金融理论问题研究——弥补政策性金融的开发性金融[J].南开经济研究，2008（4）：3-15.

[6] 李志辉，崔光华.基于开发性金融的政策性银行转型——论中国农业发展银行的改革[J].金融研究，2008（8）：1-12.endprint