海绵城市规划建设要点研究

欧阳辉，孙明明（上海市建筑科学研究院，上海 201108）

海绵城市规划建设要点研究

Study on Key Points of Sponge City Planning

欧阳辉，孙明明（上海市建筑科学研究院，上海 201108）

推进海绵城市建设是实现绿色化、生态化的重要措施之一。2013年12月，在中央城镇化工作会议中提出要建设具有自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市，中央以及地方政府先后出台多项政策支持开展海绵城市建设，各地也纷纷出台了海绵城市相关的建设计划以及实施方案。然而，各地对海绵城市的规划建设要点仍存在疑问。现结合我国实际，重点从建设思路、规划管控、技术支撑、政策制定等方面，重点论述海绵城市的建设要点，以期能为我国海绵城市建设提供参考和借鉴。

海绵城市；建设思路；规划管控

建设海绵城市是党中央、国务院推进生态文明建设、倡导绿色发展的重大举措之一，也是我国实现可持续发展的必然要求。自 2014 年住建部下发《海绵城市建设技术指南》以来，国家先后下发了一系列关于加快推进海绵城市建设的政策性文件。其中 2015 年国务院印发的《关于推进海绵城市建设的指导意见》(国办发 [2015]75 号)中明确提出，到2020 年，我国城市建成区 20% 以上的面积达到目标要求(即实现70%的降雨就地消纳和利用)，2030 年城市建成区80% 以上的面积达到目标要求[1]。2016 年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》指出，加强城市防洪防涝与调蓄、公园绿地等生态设施建设，支持海绵城市发展，完善城市公共服务设施，提高城市建筑和基础设施抗灾能力。

2016 年 3 月，在第一批 16 个海绵城市试点公布1年后，住建部、财政部、水利部再次联名下发《2016 年海绵城市建设试点城市申报指南》并启动第二批海绵城市试点的申报工作。该文件的下发进一步加快了我国建设海绵城市的脚步。目前第一批 16 个海绵城市建设的试点城市都已编制了 3 年的海绵城市建设计划，并已先后启动相关的建设工作。总体而言，我国各地海绵城市建设正在如火如荼地进行。

海绵城市建设有别于传统的建设。其强调的是生态优先的原则，在建设中将自然措施与人工措施相结合，并从城市建设的顶层设计做起，在技术和方法上做出创新，在思想观念上做出转变，摒弃传统的“重地上轻地下”、“重工程手段轻自然方法”的偏向[2]，因地制宜地推进相关建设，最终实现雨水的资源化利用并能持续改善城市生态环境。目前，各地对海绵城市的规划建设要点仍存在疑问。为了更好地总结归纳已有经验，系统推进海绵城市建设，本文将结合我国实际，重点从建设思路、规划管控、技术支撑、政策制定等方面论述海绵城市的规划建设要点。希望能为我国海绵城市建设提供参考和借鉴。

1 建设思路

建设海绵城市是我国城市建设思路的一次重大转变。海绵城市建设模式将带动整体发展模式的“理念转变”[3]。长期以来，我国城市建设片面追求经济发展，忽视对生态环境的保护，致使环境日益恶化，严重制约了社会的可持续发展。海绵城市的提出是要改变传统思维，在最大限度保护和利用自然生态环境的基础上，通过综合利用各项低影响开发技术措施，实现对雨水的积蓄与利用，改善城市生态环境，并系统解决我国所面临的水资源、水安全、水环境、水生态等问题。

海绵城市的建设是一项长期、复杂、系统性的工程，其强调的是城市建设综合目标的实现。《海绵城市建设技术指南》中明确提出了“海绵城市建设——低影响开发雨水构建应坚持规划引领、生态优先、安全为重、因地制宜、统筹建设”的基本原则。系统推进海绵建设，应通过机制建设、规划引领、设计落实、建设过程管理、多专业与多部门协同配合，最终实现多重径流控制目标，恢复城市良性水文循环。

2 规划管控

海绵城市建设是城市排水防涝、雨污水污染防治等多项技术措施的集中运用，必须在各类规划中落实海绵城市的建设理念与要求。2016 年住建部发布的《海绵城市专项规划编制暂行规定》(以下简称《规定》)明确要求各级城市人民政府应组织编制海绵城市专项规划，并作为海绵城市建设的重要依据。另外，在规划编制的基础上，对如何更好落实规划目标，切实推进海绵城市建设，各级政府部门还需做好规划管控工作。

2.1 规划编制

海绵城市建设是一项涉及到规划、防洪排涝、市政给排水、景观、道路、建筑等多专业的系统工程，需从规划入手，做好顶层设计，全面考虑。过去，在与海绵城市相关的规划层面，我国传统的做法是编制排水专项规划、防洪排涝规划等，从而完成与海绵城市建设相关的区域划定、规划指标确定、水敏感区域划定、蓝线划定、河湖水系修复规划等工作，并通过将海绵城市建设的相关要求融入到城市总规、控规、专项规划、修建性详规等各级体系中，以确保落实。但是从实际效果来看，存在着现有规划对海绵城市建设内容支撑不足的现象，主要有以下表现。第一，定量分析不足，从而导致规划、设计不合理。比如，由于各种原因，在雨水等水资源规划、竖向规划中，对开发区域用地性质、区域竖向、下垫面仅作了定性分析，而缺乏量化的数据分析；后续设计人员据此展开设计，最终出现雨水工程的设计规模与区域区开发强度不匹配、海绵城市建设技术路径选择不合理、年径流总量控制率等核心指标选取不合理的现象。第二，各专项规划脱节，未能统筹考虑海绵城市建设要求。比如，在用地规划与其他专项规划编制时，未能同步考虑海绵城市建设要求；一旦根据用地规划编制的总规划等上位规划批准通过，而其中海绵城市建设规划内容设置不合理时，后期各专项规划也只能被动适应。随着《规定》的下发，各地将着手编制海绵城市专项规划。只有解决好上述问题，才能从规划层面做好引导，确保海绵城市专项规划的可实施性。

2.2 规划建设管控

海绵城市的建设主要是以径流总量控制等作为重要的控制指标。为了加强对建设项目落实海绵城市建设要求的管控，可通过将相关控制要求纳入行政审批手续办理的做法，开展针对海绵城市建设的专项审查，并将审查意见作为出具行政批复意见的前置条件的形式，强制建设单位落实海绵城市建设要求。

以深圳光明新区为例，为确保海绵城市建设目标的落实，新区将低影响开发管控的指标纳入“两证一书”的办理中，并通过开展专项审查的方式，建立了覆盖建设项目全生命周期的审批管控流程，由新区发改、水务、建设、环保等职能部门负责在建设工程的项目建议书、可行性研究、排水施工方案、建设项目用水节水评估以及施工许可、竣工验收和环评等阶段，对低影响开发建设进行专项审查。同时，审图机构也将对建设项目的低影响开发设计进行专项审查；对于低影响开发施工图设计不满足设计要求的，责令修改。此举有力地保证了光明新区低影响开发指标的落实。

3 技术支撑

在低影响开发技术措施选择上，采取因地制宜的原则，适时出台相应的规划、设计导则及规程等，引导海绵城市建设。目前我国很多地区对海绵城市的理解还不成熟，认为海绵城市建设就是大量修建蓄水设施，对海绵城市具体技术措施的应用认识不足，在规划建设阶段往往忽视了对原有地理地貌以及河道水系等资源的有效利用。最终出现了雨水利用技术选择不合理、部分现有设施利用不合理和新建设施利用率低等现象。对此，各地因应出台相应文件指导海绵城市设计、施工和运营。以上海地区为例，上海市 2015 年出台的《海绵城市建设技术导则》包含了规划、设计、施工、实施效果评估等内容，对该地区海绵城市的建设起到了很好的指引作用。

4 政策制定

海绵城市的建设还需要国家和地方的政策支持。在法规保障方面，我国可学习借鉴美国、德国等先进国家的做法，制定相关的政策、法规，强制性推行海绵城市建设。以美国为例，政府在 1987 年就组织修订了《联邦清洁水法案》，明确将雨水径流污染的控制要求纳入国家污染排放许可制度；在财政支持方面，积极推广 PPP 融资模式，吸引社会资本参与海绵城市建设，并在此基础上出台更多的补贴、奖励政策，用于鼓励社会类投资项目主动满足建设海绵城市的要求，从而更好地推进海绵城市建设。

5 结 语

海绵城市的建设是一个动态发展的过程，推进海绵城市建设是城市发展理念和建设方式转型的重要标志，最终为推动城市的生态化、绿色化进程，实现人与自然的和谐发展。随着海绵城市建设的推进和深入，还将会有更多的问题有待我们去探索和解决。因此，推进海绵城市建设还需在实践中不断摸索前进。

[1] 刘云佳. 规划管控是海绵城市建设的重心——访中国城市规划设计研究院水务与工程院院长张全[J]. 城市住宅,2015(9):19-22.

[2] 王文亮,李俊奇,王二松,等. 海绵城市建设要点简析[J]. 建设科技,2015(1):19-21.

[3] 仝贺,王建龙,车伍,等. 基于海绵城市理念的城市规划方法探讨[J].南方建筑,2015(4):108-114.

TU50

A

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低碳智慧园区建设目标及共性技术研究(15DZ1204601)

2016-09-14

欧阳辉，现供职于上海市建筑科学研究院。作者通信地址：上海市闵行区申富路568号，邮编：201100。