村庄规划公众参与模式与方式研究

方群莉，朱远

（黄山学院建筑工程学院，安徽黄山245021；旌德县白地镇人民政府，安徽旌德242600）

村庄规划公众参与模式与方式研究

方群莉，朱远

（黄山学院建筑工程学院，安徽黄山245021；旌德县白地镇人民政府，安徽旌德242600）

《中华人民共和国城乡规划法》首次以立法的形式规定村庄规划需要公众参与，但条款内容基本属于概括性、原则性的规定；在此基础上，分析公众参与在村庄规划中的现状、问题及限制因素，并据此构建了“一保障、二平台、三阶段”参与模式，遵循“全程参与”和“尽早参与”原则，在规划前期阶段、规划编制阶段、规划公示阶段采用不同的参与方式。

公众参与；村庄规划；模式；方式

2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》不仅将乡、村庄规划纳入法定规划，而且强调了农民是村庄规划的主体角色。十八届三中全会中“关于农村改革的《决定》”、《国家新型城镇化规划》的颁布以及十八届五中全会关于城乡协调发展，更明确了赋予农民更多权益，如何进行村庄规划成为专家学者研究的重要课题之一。然而，目前的乡村普遍存在肌理和格局的破坏、千村一面等现象，更有甚者由于盲目开发、违法征地和拆迁导致农民利益受损、聚众闹事等社会问题，究其原因是受城乡二元体制和“重城轻乡”观念等因素的影响，未考虑农村地区在自然环境、经济、社会和人口素质等方面与城市的差异，未尊重村民的意愿和未考虑村民的需求，忽略了公众参与在村庄规划中的重要作用。

1 从《中华人民共和国城乡规划法》视角解读村庄规划中的公众参与

作为城乡规划法规体系的主干法和基本法的《中华人民共和国城乡规划法》首次以立法的形式规定村庄规划需要公众参与，例如第十八条规定“乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿”和第二十九条规定“乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用[1]，”从源头上强调了公众参与。

表1列出了《中华人民共和国城乡规划法》村庄规划公众参与的法律条款分析，从中分析可知：城乡规划编制阶段中的编制工作启动、规划草案的编制阶段在行政内部运作完成，公众不具有参与的程序保障。在村庄规划草案制定完成后，报送审批前，第二十二条和第二十六条规定必须将草案进行公告，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意，使得公众参与权得到行使。第八条、第九条和第五十四条则规定了规划实施阶段公众参与公布程序和公众的知情权。

公众参与村庄规划的条款数量有限，条款内容基本属于概括性、原则性的规定。譬如第二十六条并没有说明公告的范围和方式，“其他方式”语焉不详。第五十四条缺少对实质性内容的规定，如公众查阅和监督的方式是什么，由于规划的启动阶段缺少公众参与，规划草案定型后才予以公告，不仅违背了“尽早可持续参与”[2]的原则，而且公众参与在关键的方案初、中期中的缺失，降低了村庄规划的合理性和科学性。

表1 《中华人民共和国城乡规划法》村庄规划公众参与法律条款分析

2 村庄规划中公众参与的现状及存在的问题

2.1 现状

公众参与源于上世纪60年代的美国，较为著名的是Paul Davidoff的“倡导性规划”（Advocacy Planning）[3]、Sherry Arnstein提出的“市民参与阶梯理论”[4]，1980年以来，全球开始掀起的“管治”（Governance）变革浪潮中，强调依靠公众、社会各群体等市民社会的兴起来制衡规划过程中的强势利益主体[4]。西方随着社会经济的进步，公众参与的理论不断完善和成熟。其概念和理论于上世纪80年代传入我国[5]，研究对象基本为城市，研究成果大部分是在借鉴国外研究成果的基础上结合中国具体现状进行深化，主要是公众参与在城市规划中宏观层面的应用，具有普适性的特点，象征性意义大于实际意义。村庄规划中公众参与研究始于21世纪[5]，起步晚、研究成果少，虽有些尝试，但未考虑到乡村的特殊性，而将公众参与城市规划的手法移植于村庄规划中，尚没有一套完整适用的公众参与模式和方式。

2.2 问题

2.2.1 公众参与村庄规划缺少细致的法定支撑

从对《城乡规划法》的解读中可知，公众参与条款数量有限，多从城市的角度出发，只有第二十二条规定“村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意”，其它的条款均未考虑到乡村的特殊性，村庄规划公众参与针对性不强，如第二十六条规定城乡规划公众参与的方式有论证会、听证会或者其他方式，这几种公众参与方式应用于城市规划中，但在村庄规划中可操作性小。并且条款内容为原则性的规定，缺少配套法律法规的支撑。目前编制村庄规划的配套法律、法规及规范有1993年《村庄和集镇规划建设管理条例》、1995年《建制镇规划建设管理办法》、2000年的《村镇规划编制办法》都没提到任何关于公众参与的内容，2015年《美丽乡村建设指南》首次将“村民参与”写入国标，具体内容为“5.1.2.1村庄规划编制应深入农户实地调查，充分征求意见，并宣讲规划意图和规划内容；5.1.2.2村庄规划应经村民会议或村民代表会议讨论通过，规划总平面及相关内容应在村庄显著位置公示，经批准后公布、实施”[6]，可见，把村民商议和规划内容作为改进村庄规划工作的着力点，但参与方式是片面的。总之，公众参与在村庄规划中缺少配套法律法规细致的法定支撑，系统性和针对性不够，导致公众参与流于形式。

2.2.2 公众参与在村庄规划方案编制、决策中缺失，降低规划的科学性和实施的有效性

从《城乡规划法》和《美丽乡村建设指南》中关于村庄规划的公众参与的条款可知，公众参与表现为方案确定后的公示、征求意见和实施后的监督，但是在对决定乡村发展的规划方案的前期编制和决策中确是缺失，规划师在方案编制中很少考虑使用者——村民的需求，甚至以城市的视角来规划乡村，导致规划后的乡村失去原有的魅力和辨识度，无法满足村民的归属感。同时，草案成果展示主要来于报批版，专业性极强，知识匮乏的村民很难看懂，从初松峰的调研数据可知只有三成多村民能够大部分或全部看得懂村庄规划[7]，更别说针对规划草案提出建设性的意见，这样做不仅降低了《城乡规划法》第二十六条实施效果，而且村民的需求无法传递给规划师，公众参与在村庄规划中形同虚设。针对这一事实，要提高公众参与的有效性和进行科学的村庄规划，必须将公众的意愿和需求融入到方案编制前中期和决策中。

2.2.3 缺少保障参与主体的机构

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，村庄公共事务由村民自治，村民委员会是自治性组织[8]，村庄规划作为关系村庄发展的村内事务应该发挥基层自治的力量，而《中华人民共和国城乡规划法》第二十二条规定村庄规划编制、实施和管理主体是乡镇政府，非村民委员会[1]。同时，村民委员会作为管理村内事务的自治组织，对村民负责，但在政治、经济、社会资源分配等方面却受上级政府的制约，在很多乡村出现了上级政府包办村庄规划事务等现象，这种“双重”的尴尬身份，很难保障村民的诉求和利益。

3 村庄规划中公众参与限制因素分析

3.1 参与主体缺失，未发挥村民自治作用

村庄规划中公众参与对象有村民、专家、政府、设计师，作为土地为集体所有制的乡村，村民是村庄发展和公众参与的主体，但在实际工作中，参与主体缺失，方案公示后很难收到有效的建议，在一定程度限制了公众参与的效果。大量有文化的中、青年人外出务工，无法参与，留守乡村的大部分是老年人、儿童，其受文化程度、参与意识、认知能力、信息不对称等因素的限制，使得事后告知、具有象征性参与的方案公示，更是流于形式。

3.2 规划师参与意识不够

长期以来我国的城乡规划在物质规划的主导下，注重工程技术，规划师更侧重于蓝图的绘制，公众参与意识不够，只将其作为一项必要程序进行完成，如将调研视为公众参与，调研的内容未考虑村民的需求，调研样本的片面性，方案的公示未考虑村民是否能看懂等等，整个被动式过程在一定程度上影响了公众参与的有效性。同时，快速城镇化背景下，城乡规划编制周期短，项目多，譬如安徽省2013年计划完成1710个美丽乡村的建设，建设周期为1年，其规划编制周期则为短短的几个月[9]，规划师往往担心公众参与可能会影响项目进度，导致公众参与流于形式。

4 公众参与村庄规划模式与方式

4.1 公众参与村庄规划模式

基于以上分析，结合村庄规划建设特点，提出“一保障、双平台、三阶段”公众参与村庄规划的模式。“一保障”是指以法律制度建设为保障，“双平台”指村民委员会和村庄规划师平台建设，“三阶段”指规划前期阶段、规划编制阶段、规划公示阶段。

4.1.1 一保障

完善村庄规划公众参与法律制度建设，为公众参与提供坚实的保障。

1.完善《中华人民共和国城乡规划法》对于村庄规划中公众参与的规定。目前城乡规划法对于村庄规划中公众参与的规定较为概括，可操作性不强，需要对村庄规划中公众参与内容、程序、方法、法律责任、权利义务等做出详细规定，应遵循“尽早参与”的原则，尤其对村庄发展起关键作用的规划方案编制阶段更需要对公众参与做出具体的规定，保证村庄规划中公众参与的有效性、法制性。

2.修改配套法规，对公众参与进行进一步明确的规定。1993年《村庄和集镇规划建设管理条例》、1995年《建制镇规划建设管理办法》、2000年的《村镇规划编制办法》是在1990年《中华人民共和国城市规划法》基础上制定的，部分内容已不符合社会发展需要，应根据2008年《中华人民共和国城乡规划法》对于村庄规划公众参与的内容进行修改补充，使其内容更具体化。

3.建立、完善村庄规划技术标准。2007年颁布了《镇规划标准》，针对快速城镇化中乡村建设出现的问题，有必要出台《村庄规划标准》指导乡村的规划建设，也为公众参与提供评判依据。

4.1.2 双平台

政府应转变包办村庄规划及事务的思想，弱化对村庄的行政干预，处理好政府与村委会的关系，充分提高村民的参与权，保障村民自治的权利。作为基层自治组织村委会处理村庄的公共事务和公益事业，在村庄规划建设中要积极维护村民的合法权益，培养村民的民主和自治意识，动员全员参与，积极宣传，通过村委会、村民代表会议或村民会议将分散的村民组织起来，整合村民意见，做到由“象征性参与”到“实质性参与”的转变。

参与主体村民受自身文化水平的限制，面对专业性很强的规划方案，往往心有余而力不足，所以有必要进行乡村规划师平台建设，建设一支既懂专业知识、熟知乡村实情又为公众争取利益的专业队伍。发挥主要作用为：一是为村民普及规划知识和提供专业咨询，二是协调村民和政府之间的矛盾，三是为村民争取合法权益提供技术支持。

4.1.3 三阶段

目前村庄规划公众参与属于“事后参与”，在重要的方案编制、决策阶段缺失，从而导致公众参与流于形式。为了保障公众的利益和体现“实质性的参与”，公众参与应贯穿整个规划过程，由“事后参与”向“全程参与”转变，规划前期阶段、规划编制阶段、规划公示阶段三阶段应采用适合且不同的参与重点和参与方式。

4.2 公众参与村庄规划的方式

4.2.1 规划前期阶段

村庄规划关乎村庄发展及村民利益，遵循“尽早参与”的原则，此阶段参与重点是提高公众参与意识，调动村民参与的积极性，争取村民广泛的参与。规划师在此阶段起着重要作用，规划师必须转变角色，树立正确的为公众服务的价值观，做好公众参与的组织者，在不同情况下选择最合适的公众参与内容和方式。规划师应结合前期资料收集，做好宣传和调研工作。宣传包括公众参与意识宣传和规划知识的普及，为了体现村民的利益和参与的广泛性，调研除了规划师实地调查之外，需采用多种方式，譬如问卷调查、访谈、座谈会等（见表2）。

4.2.2 规划编制阶段

此阶段专业性很强，但是为了提高方案的可操作性和体现村民利益，更需要村民的参与，听取村民的意见，最好有熟悉村庄发展、文化程度较高的关键人物参与到整个规划编制过程。编制过程中遇到重大建设项目或者较复杂问题时，比如大规模的征地拆迁，需通过村民委员会召开村民代表大会，包括利益相关者，听取公众的意见。形成初步的村庄规划方案后，通过村委会及时召开方案交流会，规划师采用多媒体演示和图片等直观表达方式和通俗易懂的语言介绍方案，调动村民参与的积极性，搜集有效的意见，按照村民的意见进行方案的修改和深化（表2）。

表2 村庄规划公众参与三阶段参与方式

4.2.3 规划公示阶段

为提高参与的有效性，规划成果公示版应不同于专业性很强的报批版，在表达规划意图、内容及与关乎村民利益等重点问题的基础上，应力求让村民看懂，并利用村务公开栏、宣传栏、宣传手册、村网站、微博、微信等多种方式公示，规划师现场答疑与村民面对面沟通，村民也可通过电话、邮件、当面将意见反馈于村委会、规划局、设计单位、设计人员。并按要求召开村民会议或村民代表大会，现场答疑并听取公众意见。

5 结语

公众参与村庄规划的重要性和必要性毋庸置疑，然而，目前想迅速地解决公众参与问题是不现实的，需要从多维度、多层面入手，乡村规划的公众参与涉及法律、社会、规划等各个方面，需从理论和实践中进行探索。

[1]第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议.中华人民共和国城乡规划法[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2015-07/03/content_1942844.htm，2015-07-03.

[2]王青斌.论城市规划中公众参与有效性的提高[J].政法论坛,2012(4):54-60.

[3]Davidoff P.Advocacy and Pluralism in Planning[J].Journal of the American Institute of Planners,1965,31(4):331-338.

[4]Arnstein S.A Ladder of Citizen Participation[J].Journal of the American Institute of Planners,1969,35(4):216-224.

[5]方群莉.村庄规划中公众参与有效实施研究[J].安徽建筑，2013（6）：21-22.

[6]GB/T32000—2015.美丽乡村建设指南[S].北京：中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会，2015：2.

[7]初松峰.村庄规划公众参与研究——以厦门市茂林村为例[J].中外建筑，2015（10）：101-102.

[8]第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议.中华人民共和国村民委员会组织法[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1117/2010-10/28/content_1602777.htm，2010-10-28.

[9]安徽省美好乡村建设工作领导小组办公室.关于印发《全省美好乡村建设第一批中心村名单》的通知[EB/OL].http://www.ahcz.gov.cn/portal/zdzt/mhxc/zcfb/1359385429634463.htm，2013-01-29.

A Study on the Model and Method of Public Participation in Village Planning

Fang Qunli,Zhu Yuan
(School of Architectural Engineering,Huangshan University,Huangshan 245021,China;The People’s Government of Baidi,Jingde County,Jingde 242600,China)

“Urban and Rural Planning Law of the People’s Republic of China”stipulates for the first time in the form of legislation that village planning requires public participation,but the terms are basic and general.On the basis,the paper discusses the present situation,problems and limitations of public participation in village planning,and then constructs the model of“one guarantee,two platforms and three stages”,following the principles of“full participation”and“early participation”and adopting different participation methods in different stages.

public participation;village planning;model;method

TU984

A

1672-447X(2017)05-0055-005

2017-03-15

安徽省教育厅自然科学研究项目（KJHS2016B12）

方群莉（1985-），安徽歙县人，黄山学院讲师，国家注册城市规划师，研究方向为城乡规划；朱远（1982-），安徽宿松人，旌德县白地镇人民政府镇长，研究方向为建设管理。

责任编辑：胡德明