促进我国雾霾防治的财税政策研究

牛晓清

促进我国雾霾防治的财税政策研究

牛晓清

近年来我国雾霾天气日趋严重，各地政府高度关注，并相继出台了系列政策文件，实施了更严格的大气污染治理措施。雾霾治理单纯依靠市场机制来治理难以持续，需要政府进行必要干预。通过对我国雾霾治理的现行财税政策梳理分析，结合现阶段的国情，从财政支出、财政转移支付、绿色采购等财政政策以及消费税、资源税、环境税和税收优惠等税收政策等角度提出合理化建议。

雾霾治理；财政政策；税收政策

我国政府先后出台了《大气污染防治“十二五”规划》《大气污染防治行动计划》等文件，全面启动大气污染防治工作，雾霾天气治理取得了一定成效。同时，财政政策和税收政策作为政府宏观调控的经济手段，在治理雾霾工作中至关重要，为此，政府应该协调发挥财政政策和税收政策2个经济手段，为雾霾治理取得最佳效果提供支撑。

一、雾霾相关概念

（一）雾霾治理财政政策的概念

雾霾治理财政政策的措施构成见表1［1］。

（二）雾霾治理税收政策的概念

雾霾治理税收政策包括征收各种与雾霾相关的税收、征收排污费和一些税收优惠政策。其中，雾霾相关税收包括车辆购置税、燃物税、资源税、关税和出口退税；征收排污费包括二氧化硫排污费、超标排污费、污染赔款和罚款；税收优惠包括增值税优惠、企业所得税优惠、城市维护建设税优惠和资源税优惠。

二、我国雾霾治理的现行财税政策的实施状况及存在的问题

（一）政府运用财政政策治理雾霾

1.环境保护财政支出

（1）财政支出规模。数据显示，2007—2015年，我国环境保护财政支出平均增长速度达21.73%，支出规模增加了3.823倍，占全国财政支出的比重由2.00%提高到2.73%。国家环保支出的增速大大超过废气排放量的增速。尽管我国环境保护财政支出增长迅速，但占GDP的比重仍不足1%，这与发达国家环境保护财政支出占GDP的比重为1%～2%的水平相差较大。我国环保资金还相对匮乏。目前，我国的环境保护财政支出分为中央和地方支出，每年地方环境保护财政支出占全国环境保护财政支出的比重达90%以上。虽然中央近几年加强了环境保护支出，但治理雾霾的重任还是落在地方政府身上。研究表明：中央政府有必要通过下放部分与事权相匹配的财权来提高地方政府治理雾霾的积极性，从而在一定程度上提高地方政府的财政自主度［2］。

（2）财政支出结构。从2007年起，我国环境保护支出逐年递增，但占国家财政总支出的比重仅为2%～3%，增长较为迟缓。分析发现，我国环境保护支出在各项财政支出中长期处于最后3位。以2015年为例，国家财政总支出为175 877.77亿元，其中节能环保支出占比2.73%，为倒数第3位。目前，我国环境保护支出与其他财政支出项目差距较大，直接影响了环境治理中雾霾治理的资金投入。因此，优化并完善我国的财政支出结构，加大雾霾治理工作的力度，有助于进一步改善我国大气污染的状况。

2.雾霾治理投资

雾霾治理投资指环境污染治理投资中用于雾霾治理方面的投资资金，包括工业污染治理项目投资、“三同时”项目环保投资、城市环境基础设施建设投资3部分。雾霾的产生主要是工业污染所致，防治雾霾的投资主要是流向环境污染治理投资中的工业污染治理。工业污染治理包括废水治理、废气治理、固体废物治理3部分。笔者选择工业污染治理中的废气治理投资作为防治雾霾投资来考察。

2015年，我国环境污染治理投资总额为8 806.3亿元，占国内生产总值的1.51%。其中，工业污染治理投资为773.7亿元，占环境污染治理投资总额的8.79%。从环保投资各项比例来看，国家对于工业污染治理投资的比重相对较低，仅占投资总额的10%左右。其中，废气治理投资额在2006—2007年缓慢上升，在接下来的3年中，由于财政收入增速放缓，直接导致对于工业污染治理投资和废气治理投资减少，在2010年达到最低水平，投资额为188.8亿元。2010年以后，工业污染治理投资和废气治理投资快速增长，在2014年达到历史最高水平，投资额为789.4亿元，是2010年的4倍多。2015年废气投资额略有下降。

表1 雾霾治理的财政政策措施构成

废气治理投资占工业污染治理投资的比重从2011年之前的50%左右增加到2014年的近80%。这说明“十二五”期间，大气污染问题引起了政府的高度重视并加强了对雾霾防治资金的投入。但是，限于工业污染治理投资本身的基数较小，废气治理投资需求与实际投资之间的缺口仍然较大。

3.财政转移支付

我国雾霾防治的专项转移支付有节能减排补助资金、大气污染防治资金等。2013年之前，我国并没有设置专门的大气污染防治资金，而是对于整个环境污染治理设置专项资金。近几年，我国各地频现雾霾天气，国家开始重视大气污染的治理，并于2013年设置了专门针对雾霾治理的大气污染防治资金。从2013年开始，中央加大了对大气污染治理的专项转移支付，各项财政补贴均呈现增长趋势。2017年，中央继续加大对雾霾防治的投入，设置了120亿元的大气污染防治资金。但是，我国设立的各项大气污染防治专项资金尚存以下弊端：一是中央对地方雾霾治理专项转移支付的比重较低，而且主要是纵向转移支付；二是我国的专项资金主要依靠政府财政投入，来源比较单一，缺乏私人资金的投入；三是专项资金使用效率低，而且被挪用和侵占的现象严重［3］。

4.政府绿色采购

政府绿色采购可以引导生产方向和消费方向。我国节能环保产品政府采购金额从2009年的302.1亿元提高到2014年的3 862.4亿元，占政府采购总额的比重从4.08%提高到22.32%。我国政府绿色采购在促进“低碳经济”发展中成效显著。截止到2016年底，我国列入清单的节能产品达28类3.1万种，标志产品达24类1.5万种。

我国政府绿色采购起步较晚，尚存在以下一些不足之处。一是采购规模较小，范围狭窄。我国的节能环保产品采购规模逐年增加，除2014年我国节能环保采购规模占全国政府采购规模的比例超过了20%外，其他各年的比例仅为10%左右。这与发达国家30%～50%的占比差距较大。由于多数绿色产品的生产成本较高，价格相对于非绿色产品来说不占优势，致使政府在采购中会更多选择传统产品。二是相关法律、法规不完善。近年来，我国有关部门相继发布的一系列有关节能和环保的规定还尚未达到立法的层面，而且存在多标准的现象，从而导致政府不能正确履行绿色采购义务。三是缺乏有效的监督机制，绿色采购信息不透明。大气质量状况发布的不准确和不规范、监督机制不完善、采购人员不能够严格执行采购规范，导致我国绿色采购对雾霾的治理很难发挥其作用。

（二）政府实施税收政策治理雾霾

1.征收消费税

虽然设置消费税的初衷并不是治理雾霾等环境问题，但是伴随我国城市化发展所出现的大气污染等环境问题日益严重，消费税的环境功能开始凸显。与雾霾相关的应税消费品有鞭炮及焰火、柴油、汽油、摩托车和小汽车等。但是，这些消费品的税率或税额并没有考虑因消费而产生的环境外部成本。因此，消费税对防治雾霾的作用非常有限。

此外，消费税在雾霾防治方面还存在课税范围过窄、不能涵盖大气污染的其他消费品等缺陷。比如，在电力方面，2015年我国煤炭消费总量为3.97×108t，用于电力、热力的生产和供应的煤炭消费总量为1.65×108t，占当年煤炭消费总量的41.66%；同年，我国火电厂二氧化硫排放量为5.06×105t，氮氧化物排放量为4.97×105t，分别占相应排放物全国工业排放总量的57.27%和40.27%。可见，应将作为大气污染物主要排放主体的电力行业的消费税纳入征税范围。

2.征收资源税

自1994年税制改革以后，我国资源税税额标准多次提高。2016年7月1日，我国全面推进资源税改革，在对煤炭、原油、天然气等实施从价计征改革的基础上，对其他矿产资源实施全面改革。通过提高煤炭的资源税税率，降低原油、天然气的资源税税率，逐步降低高污染煤炭的比重，提高清洁能源的比重，从而改善能源结构，减少雾霾的产生。但是，作为清洁能源的天然气开采远远不够。据统计，我国目前原油及天然气50%以上依靠进口来维持，且我国资源浪费极其严重。按现行汇率测算，我国的单位资源产出值仅相当于德国的1/6、美国的1/10和日本的1/20。因此，我国要继续深化资源税改革，促进资源有效利用，使税收作为主要环境经济工具的功能得以充分发挥。

3.征收排污费

我国从20世纪70年代开始对污染物排放实行收费制度，对促进企业治理污染及控制大气污染发挥了重要作用。自2003年国家开始实施新的排污收费制度以来，排污费征收金额规模不断增大。2003—2015年，我国排污费增长了144.19%。从数额上看，2003—2015年累计征收排污费2 115.99亿元，这与严重的污染相比，数额明显不足，仅占同期GDP比重的0.05%左右，而且每年的漏损率达到30%以上。其中，废气排污费占排污费收入总额的比重最大，且呈上升趋势，从侧面反映出我国大气污染问题严重，急需治理。

除此之外，排污收费制度存在诸多缺陷。由于收费标准大大低于正常的污染物处理费用，排污收费制度调节力度很小，难以有效抑制企业的污染行为。以SO2排放为例，企业每排放1kg的SO2，环保部门会收取0.2元的排污费；但是，企业为了减排1kg的SO2的成本远超于0.2元。因此，企业没有动力通过改进技术和设备来减少废气排放。排污收费制度由于立法基础薄弱，权威性较差，所以很容易受到地方政府干预，存在“议价收费”等违法违规现象。

4.雾霾治理相关税收优惠

雾霾防治的税收优惠主要是通过对积极节能减排、减少大气污染物排放的企业给予一定的税收减免，激励企业使用清洁能源、改进生产技术、安装废气处理净化设备。从经济学角度分析，改善环保而耗费的成本小于税收给予的优惠时，企业就会加大节能减排的力度来治理雾霾。目前，我国享受节能减排税收优惠的企业较少，税收优惠的整体效果不明显。多数企业为了追求利益，宁愿缴纳排污费等相关的环境税，也不愿意按照税收优惠的政策来积极主动地改进生产技术和设备来减少大气污染行为，使得税收优惠对雾霾防治的调节力度不够。

三、政策建议

（一）完善财政政策

1.财政支出

近年来，与治理雾霾相关的环境保护财政支出呈上升趋势，但是相较于我国严重的雾霾天气状况，我国治理雾霾的资金仍不能满足中国雾霾治理的实际需要。因此，要进一步提高财政支出在大气污染防治当中的额度和比重，为雾霾防治提供充足的资金。

首先，确保与防治雾霾相关的环境保护支出增长率高于财政支出的增长率和经济增长率，以更好地推动雾霾治理相关工作的开展。拓宽财政地资金来源，进一步优化环境保护资金来源结构，建立多渠道的雾霾治理资金筹措方式。其次，从促进绿色发展的角度出发，强化源头防控和供给侧结构性改革，更主动、更积极地实施全过程风险管控。再次，重点加强大气污染物管理和监测机构建设，提高大气污染物排放自动监测和预警应急能力，提升大气环境监察执法水平。最后，合理使用工业减排等与雾霾防治相关的专项资金，全过程跟踪监督大气治理项目，提升财政资金的监管，保证大气污染治理资金的专款专用。优先解决产生雾霾主要污染物的企业和项目的资金需求，优先支持环保产业和与雾霾防治的相关科技创新。

2.财政转移支付

我国地区间经济发展不均衡，大气污染状况存在差异，治理雾霾财政的支持能力不同。因此，在财政转移支付体系当中，应当创新转移支付制度，平衡各地区环境支付能力差异。

首先，除了中央政府对地方政府的纵向转移支付之外，还应加强地区间雾霾防治相关横向转移支付制度的建立，积极开展地区间单向支援、对口帮扶、双向促进。其次，在雾霾严重地区可以建立专门的雾霾防治机构，并设立区域性雾霾防治专项资金，对同一性质污染源的雾霾进行集中化处理，提高雾霾治理的效率。对于重大环保绿色产业和项目，要积极整合支持资金，进行战略性支持，持续关注环保项目的经济效益。再次，加大对太阳能、风能的标准化补贴，科学补贴电力竞价入网。再后，加强中央对地方雾霾治理专项转移支付的比重，严禁专项资金被挪用和侵占。充分利用专项资金与配套资金，保障有限的资金用在刀刃上。从多方面加强资金使用的监督和管理，以良好的治理成效保障专项资金的利用效率。最后，建立科学的绩效评估体系，量化雾霾治理投入产出的效率，准确把握地方政府将专项资金转化为治霾成果的比例，将其纳入政府官员大气污染治理政绩考核体系。

3.政府绿色采购

正确贯彻政府绿色采购制度，发挥政府对绿色生产、消费模式以及社会生活的引导。我国政府在2003年实施了《中华人民共和国政府采购法》，但是在具体实践中消费者对于绿色消费的意识不强，生产者对于绿色产品的生产积极性不高，相关的监督机制也不够完善，导致执行效果较弱。因此，我国要在借鉴国际经验的基础上，尽快建立和完善相关的制度，发挥政府绿色采购对雾霾防治的积极影响。

加强政府对雾霾防治相关产品的采购，扩大大气友好型产品的采购清单，集中采购雾霾治理效率高的产品，促进雾霾防治产业的发展。应制定适宜的绿色采购标准和准则，加强对雾霾防治相关产品清单列制的监督和管理，及时对采购清单进行补充，完善动态的政府绿色采购清单目录。由于多数绿色产品的生产成本在采购过程中处于价格劣势，可以借鉴国际通用做法，如政府采取价格补贴的方式对进入绿色采购清单的产品高价采购，对绿色产品生产企业给予财政补贴，通过税收减免政策降低企业生产成本。

（二）完善税收政策

1.发挥税收政策在企业清洁、高效生产方面的作用

首先，努力压减煤炭消费总量，逐步降低煤炭消费比重，提高煤炭资源的使用效率。加强煤炭安全绿色开发和清洁高效利用，通过电价补偿的方式，鼓励燃煤电厂安装脱硫、脱硝、除尘等环保设施。通过采用市场手段来引导社会的消费需求，加强节约型能源体系建设，大力推动资源的循环利用，提高能源利用效率。其次，提升清洁和可再生能源的消费比重，使其成为能源增量主体，推动能源结构优化，从而缓解大气污染压力。最后，应加大对机动车尾气排放的监测和治理，鼓励企业和个人乘用环保公共交通工具，淘汰高污染、高耗能的黄标车以及老旧车；通过新能源补贴政策推广和鼓励新能源电动汽车的使用；通过财税手段引导炼油企业提高成品油质量，鼓励消费者使用高标油品。

2.优化现有消费税、资源税等税收政策

主要从扩大消费税征税范围和分类调整消费税税率2个方面入手优化现有消费税。凡是直接或间接对大气造成污染的产品都应该考虑纳入消费税的征税范围，如将高档实木家具、带有明显奢侈品特征的摩托艇和私人飞机等高能耗的产品纳入征税范围。提高对高污染、高能耗产品的税率，降低对低能耗、低污染的环保节能产品的税率。对节能减排的机动车设置低税率，把消费税的征税环节从生产环节改为零售环节，并在发票上单独显示税款，从而影响消费者对于高能耗产品的消费。

通过煤炭资源税的改革影响煤炭价格，将煤炭的税负从产业上游向下游传导，尤其是向电力行业传导，促使企业积极研发节能降耗的新技术或转向能耗低的行业。在推行的过程中要建立促进雾霾治理相关的税收调节机制和其他的必要配套手段，如推行多排放、多缴税的原则。

3.通过环境税降低雾霾污染

环境税的开征有利于调节纳税人的行为，促进节能，抑制污染物排放，从而减少大气污染，降低雾霾爆发的可能。环保税制度在实施的过程中需要进一步改进和完善。

首先，要扩大环保税的征税范围。我国的环境税是对污染排放行为进行征税，属于直接污染税。环境税的具体征税范围应首先考虑到主要污染物的情况，再结合我国现有税制结构以及排污费改税的需要等因素综合确定。未来环保税的征税范围还应进一步扩大，尤其是碳排放不应游离于环境保护税的体系之外。其次，要提高环境税的税率水平。目前公布的环境税税率水平尚不能真正反映环境损失和减排成本。原排污费行之无效的原因之一就是征收标准偏低，导致污染企业宁愿缴纳排污费也不愿意改进生产技术以节能减排。未来环保税的税率应适当提高，可以现行排污收费标准为最低限，以环境损害成本为高限，在此区间上综合考虑环境治理成本和我国经济的发展状况加以设定［4］。最后，环境税的设计要与相关政策配套使用。由于不同地区经济发展水平、人口密度以及雾霾污染情况不同，尤其是发达地区和欠发达地区环境意识存在差异，所以对雾霾防治的标准和支付意愿不同。在环境税实施时，应考虑到地区差异性，辅以相关的政策加以配套实施。

4.加快实施与雾霾防治相关的税收优惠政策

税收优惠对雾霾防治的影响主要是引导和激励企业采用先进的清洁工艺和技术，减少空气污染物的产生和排放。在消费税方面，对低耗能且符合节能技术标准的低污染消费品和消费行为给予一定的税收优惠，同时根据其对资源耗费水平和对大气污染程度采取差别征税，如对使用清洁或可再生能源的车辆实行低税或免税等税收优惠政策。

在增值税方面，对用于生产大型工业废气、工业粉尘处理设备的进口零部件和原材料给予免征进口增值税的优惠政策；对用于大气污染治理、节能减排的工业设备，可以给予增值税进项抵扣政策。在企业所得税方面，将优惠范围扩大到一些大气污染治理的机器设备制造、工程的设计、施工和安装等领域，并对防治大气污染友好产业的新产品和技术的研发给予减税和免税优惠；对于在生产过程中积极安装治理大气污染的机器设备、改进生产流程和技术、生产高效率且低消耗产品的企业，或者对于在资源的开采中提高资源的回收率以节约资源、减少大气污染的企业，给予一定的税收减免优惠。

[1]周景坤.我国雾霾防治财政政策的发展演进过程研究[J].资源开发与市场，2016（11）.

[2]李根生，韩敏春.财政分权、空间外溢与中国城市雾霾污染：机理与证据[J].当代财经，2015（6）.

[3]2016环境经济政策年度报告：环保投资需求与实际投入的资金缺口仍较大[R/OL].（2017-06-15）.http：//www.sohu.com/a/149112171_676535.

[4]程元元.环境税收法律制度研究[D].新乡：河南师范大学，2011.

F205

A

1673-1999（2017）10-0049-04

牛晓清（1989—），女，安徽财经大学财政与公共管理学院2015级硕士研究生，研究方向为财税理论与政策。

2017-07-28

（编辑：唐龙）