我国环境公益诉讼的现状、限制因素和建议

黄 纯

上海交通大学国际与公共事务管理学院

我国环境公益诉讼的现状、限制因素和建议

黄 纯

上海交通大学国际与公共事务管理学院

自2016年1月1日起施行的新《大气中华人民共和国大气污染防治法》中首次在法律中提出了信息公开和大气污染领域的环境公益诉讼，赋予了环保非政府组织进行环境公益诉讼主体地位，本文分析了2015年1-7月环境非营利组织(eNGO)提起环境公益诉讼的案例，在资源依赖理论的视角下阐述了环境公益诉讼的现状，分析了有益经验和内外部限制因素，并提出了推动环境公益诉讼发展的建议，对促进环境领域公民社会的健康发展、政府与非营利组织深入合作具有一定现实意义。

eNGO；环境公益诉讼

在新《环保法》实施前，我国现行的诉讼法体系中公民有的仅仅是检举和控告权而非起诉权。环保非政府组织只能以社会团体的身份支持公民的诉讼，但不能以自己的独立身份出庭，不利于eNGO对环境问题的社会监督。2015年新《环保法》和新的《大气中华人民共和国大气污染防治法》首次在法律中提出了信息公开和大气污染领域的环境公益诉讼。虽然环保非政府组织进行环境公益诉讼主体地位被认可，环境公益诉讼个案数量较新《环保法》实施前大幅提升，但实际进行环境公益诉讼的环保NGO数量少之又少。

在过去很长时间里，中国公民性的eNGO组织相对于西方国家的非盈利组织，较少开展公共政策呼吁和参与大规模社会运动。总体上，他们在组织能力和政策呼吁上鲜有兴趣(Lu 2007)。哪些因素影响了环境公益组织提起环境公益诉讼呢？行政部门和司法机构的支持态度对环境公益诉讼案件的增加呈现怎样关系？外部环境的影响相较于环保非营利组织自身发展情况，哪一个因素对公益诉讼有更大作用？

一、环境公益诉讼现状

在最高人民法院面向社会征求《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释(征求意见稿)》的意见时，100多个机构和个人提交书面意见，对环境民事公益诉讼起到有力推动作用。在部分eNGO的推动下，全国余额700家环保非营利组织获得了环境污染诉讼的主体资格，然而现实中，eNGO起诉、立案到诉讼的过程却依然曲折。2015年1月1日-7月31日，全国共有38起环境公益诉讼进入司法程序，因篇幅原因，本文只列举一部分(如表1)。据最高人民法院统计2015年全年仅14个省份人民法院受理环境公益诉讼，截至2016年6月，受理社会组织提起的环境民事公益诉讼一审案件93件，受理人民检察院提起的环境民事、行政公益诉讼案件21件。

二、环境公益诉讼的限制因素

本文从2015年38起公益诉讼案件分析政府对环保组织提起诉讼的内部和外部限制因素。本文主要获取中国裁判文书网公开的裁判文书、国家环保总局数据库官网信息、中国社会组织官网、NGO年报、公开信和媒体报道等信息。

1. NGO资源依赖

资源依赖理论(McCarthy and Zald 1977; Pfeffer and Salancik 1978)认为组织需要外在资源才得以生存发展，包括人力、资金、信息和褒奖。在我国，专业人才、资金、与当地政府关系不但影响着NGO的生存发展，也影响环保组织进行环境公益诉讼的能力和意愿。

1)环保组织与政府关系。从资金来源上，可将我国的NGO分官办和民办。在2015年的38起个案中，27起个案原告总部在北京，6个环保组织为2015年以前曾提起过诉讼的组织。起诉次数较多的组织中以“官办”组织居多；而“草根”组织中起诉案件数量最多的自然之友，其创始人有一定的政治影响力。

表1：2015年1-7月部分环境公益诉讼案件列表

2)专业人才。环保组织的法律专业人员较少，除志愿者外，主要是从事环境公益服务的专职人员。据中华环保联合会《环保民间组织在环境公益诉讼中的角色和作用》调研报告，全国48%的民间环保组织无法律业务，81.5%的组织全年筹资不足5万元，60%的组织无力负担办公场所费用。

3)资金。环境公益民事诉讼中环境污染损害评估鉴定费用较高，一般的草根环保组织若缺乏足够的专业人才和资金，往往缺乏提起公益诉讼的能力。2014年12月，阿里巴巴公益基金会与环保公益组织自然之友合作，成立环境公益诉讼支持基金，该基金用于资助、支持民间环保组织提起环境公益诉讼，提高环保组织的诉讼能力，从而推动环境公益诉讼制度的真正落实。

2.环境公益诉讼中司法机构影响因素

一个区域是否有设立专门的环境资源审判庭、以及当地政府及司法系统对社会组织提起公益诉讼所持态度，同样影响环境公益诉讼制度在当地能否有效实施。

2015 年，共14个省份受理环境公益诉讼。在已立案案件中，就存在一些地方人民法院对公益诉讼不予受理的情况。例如：2015年8月12日，中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称“绿发会”)就宁夏华御化工有限公司等8家企业污染腾格里沙漠的行为先后向宁夏回族自治区中级人民法院、高级人民法院提起环境公益诉讼，法院驳回的理由都是“主体资格不适格”。2015年12月3日最高人民法院明确受理了绿发会的再审申请，予以立案。此外，江苏泰州废酸倾倒案和大连“7·16溢油事件”中，两起案件原告自然之友、大连市环保志愿者也经历了曲折的起诉过程。分析此类案件过程可以看出，虽然最高人民法院已经发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，但地方法院对主体资格审查仍有一定的自由裁量权，各地法院审查标准不一。其背后的原因主要是，由于GDP、就业等因素，地方政府往往不愿意破坏和税收较高企业的利益关系，地方法院受地方政府管辖，司法程序有可能受到了行政干预。

近年来，全国各地人民法院和环保部门以不同方式结合起来，形成不同形式环境法庭。设立环境审判庭的优势是便于案件集中管辖，通过“类似的案件类似处理”方式，实现司法专业化，保证法律适用统一性、在一定程度上节约司法资源，提高审判效率。且环境纠纷案件极其复杂，需要专业的鉴定，而建立一个由专家组成的环境法庭能解决审判中的法律技术难题。据笔者的不完全统计，截止2016年6月，全国各省份已设立环境资源审判庭、环保法庭143个。从统计数据中可以发现，环境法庭较多的省份(如：江苏、福建等)环境公益诉讼数量也较多。而是否设立专门的环保法院、审判庭同样也是地方政府是否重视环境保护的一个信号。

检察院作为支持单位、提供起诉意见，对环保公益组织进行环境公益诉讼有推动作用。最典型的案例是2014年江苏省泰州市检察院支持支持泰州市环保联合会起诉的泰兴“12·19”重大环境污染环保公益诉讼案。2015年7月，最高人民检察院被授权在生态环境与资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让和食品药品安全等领域开展提起诉讼的试点。试点方案中明确规定，在没有适格主体或适格主体不提起公益诉讼的情况下，可有检察机关直接向法院提起民事公益诉讼。据不完全统计，2015年检察机关共提起7起环境公益诉讼，5起是行政公益诉讼，2起是民事公益诉讼。两起已判决结案。

3.环境公益诉讼中的行政机构影响因素

从裁判文书网公布的案卷来看，环保部门在提供证明环境污染事实的证据中扮演了极其重要的角色。环境受到污染和破坏的举证责任在原告。各地环保部门提供的采样监测结果、行政处罚决定书和法院的刑事判决书为环境公益诉讼提供了较强的证据，弥补了环保组织专业能力的不足。据不完全统计，使用环保部门监测结果作为证据的至少有19件，刑事判决书和行政处罚决定书数量次之。

环境纠纷案件的因果关系确定、损失认定、责任认定非常困难，行政、司法部门是否能够帮助环保组织咨询专家，提供专业意见，对推动案件的审理有积极作用。例如，大连日牵电机有限公司涉嫌违法排放有毒物质案中，大连市检察院咨询环保界专家，对企业的排污事实定量、破坏环境严重程度、修复生态环境费用计算方式进行详尽考证，确立提起民事诉讼的理论基础和计算依据。

4.影响环保组织提起环境公益诉讼的其他因素

证据获取难易程度也影响各地环保组织提起诉讼与否，在一些案件中被诉企业负责人已入刑或行政机关以立案处罚，则在法庭上已有完整的证据链(尤其是刑事案件)。对于符合法定条件的环保组织提起的诉讼而法院不予立案的另一个原因是新老法律不衔接的问题。

三、结论与建议

现有文献侧重于从法律角度研究环境公益诉讼，较少研究外部环境，尤其是司法部门和行政部门的激励和限制因素对环境公益诉讼的影响。激励因素包括了各地设立专门环境审判庭、环保法庭数、司法部门对诉讼的开放态度、检察院是否作为支持单位提供起诉意见，行政部门(主要是环保部门)是否提供环境监测结果作为证据等。限制因素包括了地方法院和行政部门的对起诉的消极态度，环保非营利组织的资金限制和法律人才缺失、取证困难等。

这些激励因素和限制因素都说明了我国环境公益诉讼制度的推广中，仍以行政力量和司法力量为主导，地方与中央政府、地方法院与最高人民法院对环境诉讼制度所持态度和意见不一致。一些环保组织虽然有较大的影响力，也积极推动了我国环境公益诉讼的立法和司法实践，但由于自身资源的限制，进行公益诉讼的过程仍然艰辛曲折，如果资金来源受影响，诉讼数量也会随之下降。要真正迎来环境公益诉讼的春天依然任重道远。

黄纯 女 汉族 1990年出生，现就读于上海交通大学国际与公共事务管理学院2015级MPA研究生1班。