代表性国家和地区耕地休耕补助政策及其对中国的启示

谭永忠，赵 越，俞振宁，曹 宇



代表性国家和地区耕地休耕补助政策及其对中国的启示

谭永忠，赵 越，俞振宁，曹 宇

（浙江大学公共管理学院土地管理系，杭州 310058）

为保证耕地休耕制度的顺利实施和成效的长久保持，中国近年来不断探索制定科学合理的耕地休耕补助政策。美国、日本、欧盟、中国台湾等国家和地区已经具有多年的休耕实践经验，且都十分重视对休耕农民的补助问题。该文采用文献资料法、对比分析法及归纳总结法，在分析美国、日本、欧盟、中国台湾等代表性国家和地区休耕补助实践的基础上，对休耕补助目的、实施模式、补助形式、补助依据及资金来源等进行了梳理和归纳。针对中国休耕补助政策中可能存在的问题，提出今后应从补助目的动态化、补助效益最大化、补助类型差异化、资金来源多样化、配套措施制度化等方面完善补助政策的改进建议，并尝试构建了中国耕地休耕补助政策的初步框架。

土地利用；农业；土地资源管理；休耕；补助；耕地保护；启示

0 引 言

中国土地利用过程中“重用地、轻养地”，过度的农业集约化和化学农业生产方式造成了土地压力过大、土壤污染、土质退化等一系列问题，制约了中国耕地的可持续利用和农业的可持续发展。同时，现阶段中国粮食总体供给相对充足，粮食剩余数量较多，国际上粮食市场存在价格倒挂现象[1]。利用当前粮食供应无重大威胁的时机，在试点地区实施耕地休耕，一方面有利于保持和恢复地力、提高耕地质量、实现农业的可持续发展，同时也是平衡粮食供求矛盾、保障粮食安全以及稳定农民收入的重要手段[2]。因此，2016年《中共中央关于国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“实施藏粮于地、藏粮于技战略”、“探索实行轮作休耕制度试点”。随后，《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》中明确将“保障粮食安全”、“稳定农民收入”和“尊重农民意愿”作为试点的原则，在保证不影响农户收入的基础上，实施休耕补助政策。

耕地休耕是指土地所有者或者使用者为保护、养育、恢复地力而在一定时期内采取的更换作物或者不耕种的措施，从而达到提高耕种效益和促进土地可持续利用的目标[3]。近年来，国内关于耕地休耕政策的学术研究主要涉及以下几个方面：1）研究世界上已开展休耕项目的国家和地区的政策实施和经验教训[4-6]。自20世纪以来，由于农业技术水平和农地开发程度大幅提高，农产品供应过剩、土地超负荷利用、生态环境恶化等问题不断显现，世界上已有许多国家和地区将耕地休耕作为一项土地利用政策和环境保护手段加以推行[7-9]。世界各国的农业发展方式主要分为2种，一种是以欧美地区为代表的规模农业模式，农业经营规模大、机械化程度高，以专业农场为主；另一种是以日本、中国台湾等国家和地区为代表的小农经济模式，农业经营机械化和专业化程度低，以分散的农户为主。虽然不同国家和地区农业现代化模式有所差异，但总结发现，休耕政策的落实效果都与休耕政策目标的制定、休耕区域的选择、农户参与休耕的补助以及对休耕期间养护行为的监管等方面有密切联系，这为中国的休耕制度制定提供了大量的实践经验。2）立足国情，研究国内休耕规模与布局、补助机制、运作机制等耕地休耕模式的构建[10-13]，并提出分类分区休耕[11-12]、休耕激励方式多样化[13]、与土地流转市场相结合等政策建议[2-3]。随着土地流转政策的实施，中国规模化农业也在不断加强，农业经营模式复杂多样，既有大量地块多、分布散的小农经济，也有集中分布的家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体。此外，中国耕地资源紧张、粮食安全问题突出、农户耕地依赖性强以及农地产权制度制约等国情使得中国耕地休耕政策比其他国家和地区多年来制定的休耕政策更为复杂和特殊，因此中国应该在摸清本国特点的基础上借鉴已有的经验模式，构建既针对休耕的突出问题，又顺应中国基本国情的耕地休耕模式。3）通过实地调查的方式对农户休耕的参与意愿和利益需求进行研究[14-15]，从休耕比较效益、家庭状况、农户特征、休耕规则、经济补助期望值等方面分析农户耕地休耕意愿的影响因素[16-17]。耕地重要的保障功能决定了耕地休耕必须重点考虑农户的意愿和需求，农户是耕地休耕制度推行中最主要的利益相关者。如何采取适当的激励措施和配套政策使得农户自愿、积极地参与休耕，将直接影响政策的顺利实施和成效的长久保持。

总体来看，现有耕地休耕政策的研究主要集中于对已开展休耕项目的国家和地区的整体情况的介绍、对中国耕地休耕模式的宏观设计以及对小范围休耕地区的初步调查，但是在对农户的休耕补助政策方面，缺乏针对性、深入性的研究，且补助问题分析和微观机制构建的成果较少。而从农户角度出发，对实施休耕的农户进行合理的补助，解决其由于休耕而导致的粮食生产、经济收入等各方面的损失问题，可以有效提高农户参与休耕的积极性与主动性，与此同时，也有助于政府在预算约束下，实现休耕补助资金的效益最大化，从而促进休耕工作的有效推进和持续开展。鉴于此，本文选取代表规模农业模式的美国和欧盟，以及代表小农经济模式的日本和中国台湾为研究对象，在梳理休耕补助实践经验的基础上，对休耕补助目的、实施模式、补助形式、补助依据以及资金来源等方面进行总结，提出了针对中国当前休耕补助政策的改进建议，以及未来耕地休耕补助政策的初步框架。

1 代表性国家和地区休耕补助政策的实践经验

1.1 休耕补助目的

1）以稳定农民收入为主要目的。实施休耕政策会导致农民耕种面积的减少，对农民种植业的经济收入产生一定的影响。因此，通过休耕补助，以减少农民收益损失、保护农民利益，是日本、欧盟和台湾地区制定休耕补助政策的主要目的之一。欧盟地区在1988年后实行的欧洲共同农业政策（The Common Agricultural Policy，CAP）中，针对因休耕导致粮食减产、农民收入减少的现象，采取直接支付现金补助的方法，对休耕农民进行补偿[18]。与欧盟直接采取现金支付补助不同，日本和中国台湾地区在休耕政策推行的初期，主要采用价格补助的方式来稳定休耕农民的经济收入。政府通过实施休耕转作项目，减少水稻种植面积，调整稻田种植结构，对水稻产量进行控制，辅以进口关税门槛，从而维持稻米高位价格，以保证稻民收入不减少[19]。

2）以提高休耕的持续性为主要目的。从长期来看，休耕可以改善因农药、化肥的过量使用，以及在生态环境相对脆弱地区进行农业生产等造成的生态环境问题，有利于实现农业可持续发展和生态环境保护。然而，对于参与休耕的农户而言，休耕带来的外部经济性可能远远大于其作为参与者的受益。为了促进休耕政策实施的持续性，政府往往通过对农户进行补助的方式，激励农户参与到休耕计划中来。如美国的湿地储备计划、农地保护储备计划等土地休耕计划，政府根据土壤侵蚀情况、水质净化程度及野生动物栖息地保护等方面决定土地休耕范围，对农户进行休耕补助并支持采取长期植被保护措施，最终实现土地永续利用和生态环境保护的目的[20]。欧盟在2003年的农业环境政策改革后，提出环保措施实施成本补偿、生态服务补偿方案（Payment for Environment Services，PES）等多种涉及休耕项目的环境补助方式[21-23]。日本近年来更加重视农地休耕对生态环境保护的影响，针对丘陵山区，推出了一系列促进农地水环境保护、环境友好型农业发展的农地休耕补助政策，利用补助激励机制，引导农户休耕，以加强对生态环境和农业多功能性的保护[24]。

1.2 休耕补助实施模式

1）农户自主申请模式。这种休耕补助实施模式是以农民为主体，愿意参加休耕计划的农户主动向政府提出包含最低补助期望金额在内的休耕申请，政府对申请进行审批控制，对符合要求的农户给予补助，主要以美国和日本的休耕政策为代表。美国休耕项目依据环境敏感程度分为一般申请（general sign-up）和连续申请（continuous sign-up）2种方式。在环境敏感区进行连续申请，农户只要申请即可获批，通常有实施奖励金和申请奖金，如果农户能够实施有效的保护活动，可以获得更高的土地租金补助[6]。在环境敏感度相对不高的地区进行一般申请,自愿休耕的农民在考虑机会成本和养护成本的基础上，向政府提出申请及期望的补助额度[25]，农业部根据当地土地生产率、租金价格、申请补助水平以及环境效益指数等多方面指标，对申请者进行筛选审批，农民获准后，签订休耕合同即可享受期望的土地租金补助，还可获得实施植树种草等措施的成本补助[26]。日本农业休耕补助项目由农林渔业部(Ministry of Agriculture, Forestry and Fisheries，MAFF)统一管理，由都道府县负责实施，农民自主决定是否参加各类补助项目，并向政府提出补助申请，日本农林渔业部按要求决定补助的批准和发放[27]。这种实施模式中农户可根据其所拥有土地的具体状况，决定是否加入休耕计划，被补助主体的参与意愿得到了充分的考虑，农户在休耕补助的选择上自由度较高，有助于提高农户的主观能动性。

2）政府分区管控模式。这种休耕补助实施模式是在政府自上而下的严格监督下进行的，政府一般以耕地规模、粮食产量及生态环境状况为标准，决定推行强制性休耕的区域和规模，并给相应的农户发放补助，主要以欧盟早期的休耕政策为代表。欧盟休耕方式分为轮作制和长期性休耕[28]。轮作制的休耕方式包括强制性休耕和非强制性性休耕2类，政策规定申请休耕补助面积上折合粮食总产量超过92 t的大农场为强制性休耕地区，且必须至少休耕10%的耕地；折合粮食产量低于92 t的小农场属于非强制性休耕地区，非强制性休耕的面积由农户决定，但得到休耕补助的面积不得超过耕地总面积的33%，连续休耕的面积须大于0.3 hm2[29-30]。这种休耕补助形式简单易行，政府每年对农场主规定一定比例的土地进行休耕、植树种草或者种植生物燃料植物，并要求农户采取绿色养护措施[31]，但是，这种形式缺乏对不同地区的耕地质量和经济发展状况的重视，强制性的休耕规定对农民的参与意愿关照不足，容易引起农民抵触情绪。

1.3 休耕补助形式

1）竞标式补助。在遵循成本效益最大化原则基础上，美国的农地休耕项目（Conservation Reserve Program，CRP）将政策手段与市场机制相结合，引入竞标方式来确定补助标准。农户提出同意接受的最少休耕补助额，政府依据申请者的补偿要求和环境效益等相关规范，对所有休耕申请进行分析评估，最终筛选出成本效益最高的投标申请。对于农民期望补助金额越低、环境效益评分越高的申请，项目中标的可能性越大。通过竞标获得土地休耕补助，既补偿了休耕农民的机会成本，增加了农民参与的积极性，也有助于减少政府财政的过度支出，提高社会和环境综合效益。这种休耕补助形式考虑了农户的参与意愿，并与美国农场规模大、分布相对集中的特征相适应，但是不太适用于个体农户耕地规模小、分布散的国家或地区，因为可能会出现单个农户的申请数量过多、形式过于复杂等问题，从而导致政府对竞标申请筛选的成本过高。

2）直接支付补助。这种补助形式由政府从财政收入中直接给农户支付补助，一般依据农户休耕之前的粮食收入，对休耕造成的损失进行补助。在1988年乌拉圭回合农业协定达成后，这种补助成为美国、欧盟和日本进行休耕补助的主要类型[32-33]。如欧盟共同农业政策（CAP）转变之前以维持农产品高价为目的的粮食价格补助转为直接支付补助，依据休耕面积，直接对参与农民支付固定标准的补助。台湾地区的休耕政策鼓励农民采取翻耕和转作的方式，减少稻米种植面积，根据采取不同休耕方式的土地种植面积，对农户直接给付经济补助[19]。日本自2012年开始，实施“日本型直接补助政策”，逐步建立起粮食收入直接补助、丘陵山区直接补助和环境直接补助等涉及休耕项目的直接支付体系。其中，粮食收入直接补助通过对转作稻田，而种植大豆、甜菜、麦类等非食用稻米作物的农户实施补助，以减少稻米的生产，同时保证粮食自给率[34]。丘陵山区直接补助和环境直接补助，主要针对休耕的环境保护方面，以增加农业生态服务价值，保证农业资源的可持续利用[35]。这种补助形式操作简单，直接给农民支付补助，减少了统计与查核的工作量，同时对市场的干预较少。但是，政府对规则的制定需要综合全面考虑各种特殊情况，同时为了达到激励效果，制定的补助发放标准往往相对较高。

3）奖励性补助。对于休耕农户，在休耕措施达到政策要求的前提下，自愿进一步采取有助于改善地力、降低污染、提高耕地产能等的土地养护措施，政府将提供多样化的奖励性补助。如欧盟对参与休耕农民进行绿色种植、降低农业污染及养护废弃地的保护措施，依据投入成本和之前的农业收入，提供一定金额的奖励性补助[36]。在英国，自愿参与休耕的小农场主可享受一定限额的资金补助或终生养老金补助，如果农户申请进行多年长期休耕，还会获得额外的资金奖励[37]。日本对于积极配合休耕的农民，政府将发放相当于每公顷600余美元的补助金，最高额度可达每公顷4 000美元以上[38]。美国农地休耕项目（CRP）补助中的技术援助支出，主要对休耕农民实施特定保护措施提供技术指导和培训支持，同时帮助休耕农民重新就业和转产发展[39]。

1.4 休耕补助依据

1）以土地产出为依据。自1992年“麦克萨里改革”（Macsharry Reform）后，欧盟休耕补助主要依据土地产能和休耕面积来确定，每公顷休耕土地的补助额等于当地粮食产量的作物面积补助额，即粮食的平均单产乘以每吨的补助额[33]。不同的国家和地区由于粮食产量不同，补助标准也有所不同。例如，德国的补助标准相当于每公顷400美元[40]。

2）以土地租金为依据。美国休耕补助以土地年租金为计算依据对农户进行补助，土地年租金依据某土地类型用做最好的农业用途时的土地生产率来确定，并且要求能够反映当地市场租金价格的均值，一般略高于农业生产的年回报。农户提出的期望补助价格与最高土地年租金相比越低，休耕申请获得的指标评估分数就越高[5,41]。

3）以休耕类型为依据。休耕补助依据主要由不同休耕方式和休耕后具体用途而定，对土地产能和地区差异考虑较少。日本休耕方式分为永久休耕、管理休耕和轮种休耕。其中，永久休耕地补助标准最高，可达每公顷133美元；对于管理休耕和轮种休耕发放补助标准相当于每公顷18.5美元，如果农户采取有效的水土保持或绿色种植措施，补助标准会有所提升[42]。台湾休耕包括转作和翻耕，转作补助根据作物品种而定，转作牧草、菱角等作物的补助标准相对于每公顷150美元左右；转作绿肥作物和景观作物的补助标准，均相当于每公顷340美元左右。如果是转作景观作物，则要求景观作物栽种面积达到10 hm2以上。翻耕不需要种植作物，每公顷补助标准相当于200美元左右[19]。

4）以休耕养护措施为依据。为保护生态环境，依据农户在休耕地上进行植树种草、水土保持、使用绿肥及降低农业污染等措施而投入的成本和劳动力，政府给予一定比例的现金补助。美国休耕成本补助规定，对于农民采取种植植被等良好的耕作方式的实施成本，政府提供低于总成本50%的现金补助[26,43]。欧盟在2003年的共同农业政策（CAP）改革中提出，采用强制性绿色补助，将环境保护等要求与农业补助相联系[44-45]，对有利于环境保护、粮食安全及动物保护的休耕地进行绿色直接支付补助，代替之前与粮食产量、畜牧数量相挂钩的产量补助方式，接受补助的农户须休耕一定比例的地块，同时按照要求采用环境友好的耕地利用方式[46-47]。此外，日本也实施过环境友好型农业直接补助[35]和鼓励绿肥使用的“绿色”粮食生产补助，在一定程度上减少了水土流失，促进了农业的可持续发展[48-49]。

1.5 休耕补助资金来源

1）政府财政补助。这种方式中资金主要来源于政府，包括纵向转移支付和政府主导的专项基金。纵向转移支付主要是资金由中央分配给地方，由上级转移到下级，最终落实到参与休耕的农民手中。专项基金补助可以通过政府拨款，同时联合休耕收益的企业和个人筹集的方式实现。美国农地休耕项目（CRP）补助资金由联邦政府承担，设立商品信用公司（Commodity Credit Corporation，CCC），每年提供休耕补助资金，包括土地租金和植被保护成本补助。日本和中国台湾地区休耕经费主要来自于财政预算，即政府在编制财政时，将一部分休耕补助资金列在中央和地方各级财政支出预算中。政府财政补助的控制性强，落实效果好，但补助资金渠道和标准单一，政府财政压力较大。

2）市场付费补助。耕地休耕的利益相关方之间基于市场机制，采取自愿协商的方式实现资金的横向输送，通过市场化拓宽资金来源渠道，包括横向转移支付、产权购买、生态产品认证等方式[50]。欧洲地区休耕项目补助资金来源多样化，除了各成员国政府财政补助、欧盟农业担保基金（European Agricultural Guarantee Fund，EAGF）外，还大量依赖于横向转移支付。例如，德国以法律形式规定了横向转移支付比例，资金来源于由各州分享的部分增值税以及较富裕的州将部分财政拨给较贫穷的州[51-52]。事实上，在生态环境补偿机制方面，中国广东省和江西省自2005年已经开始采用跨省的横向转移支付制度，广东省每年对江西省东江源区进行1.5亿元的资金补偿，资金来源于广东省在东深供水工程中的获得的收益金[53]。市场化的付费补助的方式参与主体多元，具有市场激励性，但是过程复杂，操作难度大。

2 中国休耕补助政策实施情况及潜在问题

中国自2016年6月《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》（以下简称《方案》）发布后，才正式实施耕地轮作休耕，目前开展休耕试点的地区较少，主要是地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化区、连作障碍区等生态环境比较脆弱的区域。总体来看，耕地休耕制度试点区域成效良好，粮食产能有所提高，生态环境问题也得到了改善。例如，华北平原由于多年超采地下水，已造成生态环境严重受损。该区通过推行小麦季节性休耕以及改种对水资源消耗较少的农作物，缓解了水资源严重透支问题的同时也提高了粮食产量。中国土壤重金属污染情况严重，中南、西南地区超标污染范围较大。湖南省自2014年以来，通过分边休耕、边治理，保护和提高了耕地肥力，已顺利落实休耕面积6 666.67 hm2[54]。陕西省在“十三五”期间，每年将面积约6.67万hm2的耕地进行休耕轮作，并给相应的农户发放财政补贴，实现了农业的绿色、可持续发展[55]。云南地区水土流失强度较大、土壤污染情况严峻，针对云南省耕地环境和质量状况，已有相关研究提出重金属污染区、城郊蔬菜和花卉种植区、大棚设施区和长期覆盖地膜区域的耕地需要进行轮作休耕[56]。在这些环境问题突出的重点区域实施休耕，加快转变农业发展模式势在必行，但由于中国休耕制度仅处于探索阶段，休耕补助政策的推行也可能存在以下问题。

2.1 受偿主体动力不足

中国休耕制度主要由政府自上而下推进的，农户参与的主动性比较欠缺。《方案》提出“休耕补助标准与原有的种植收益相当，不影响农民收入”，休耕补助主要考虑稳定农民收益和维持生计，但是缺乏对耕地质量和生产能力、生态环境以及当地社会经济发展情况的综合考虑，以及对农户的参与偏好和利益需求的足够重视，难以根据农户参与意愿和配合程度提供具体的休耕补助与奖励方案，当农户自身利益与政策目标相违背时，自然不愿主动实施耕地休耕措施。例如，吉林省近年来大力推行玉米的高光效休耕轮作种植模式，对长春市合心镇农户意愿调查发现，农户自愿参与休耕的程度较低，且在休耕制度的确定、休耕补助工作的落实以及休耕期工作监管等方面有较高要求[57-58]。

2.2 补助标准缺乏柔性

中国当前实施的休耕制度，选取了河北地下水漏斗区、南方重金属污染区、贵州和云南石漠化区、甘肃生态严重退化区等作为试点地区，《方案》按试点区不同规定补助标准分别为：“河北省黑龙港地下水漏斗区季节性休耕试点每年每亩补助500元，湖南省长株潭重金属污染区全年休耕试点每年每亩补助1 300元（含治理费用）”，“贵州省和云南省两季作物区全年休耕试点每年每亩补助1 000元，甘肃省一季作物区全年休耕试点每年每亩补助800元”。实际上，不仅各休耕试点区域间的耕地特征各有不同，各休耕试点区域内部亦存在较大差异。例如，京津冀地区农田分为3类休耕区：严重的地下水超采、水土流失、土壤污染区域；一般的地下水超采、水土流失、土壤污染区域；以及具备良好水土资源条件的优质农田区域[59]。云南省按重金属污染区、城郊蔬菜和花卉种植区、大棚设施覆盖区和长期覆盖地膜区进行休耕轮作[56]。湖南省长株潭重金属污染区的各个县市之间和各县市内部，差异也很大。但是，目前中国休耕补助政策仅体现了各休耕试点区域间的差异，对于各休耕试点区域内部而言，补助标准基本上一刀切，缺乏柔性。比如，根据作者的实地调查，湖南省长株潭重金属污染区对休耕农户的补助，基本不考虑资源禀赋差异、流转价格差异、农户个体差异等因素，由省里统一为每亩700元。虽然这种补助方式便于执行，但是没有充分考虑各个地区内部差异性，各地农户休耕的发展机会成本和休耕养护成本不能得到针对性的补偿，可能会造成一些区域补助过度，而另一些区域补助不足。

2.3 补助资金来源单一

耕地休耕是中国一项正外部性很强的政策，对政府、农民及整个社会都会产生积极的经济和环境效益。中国休耕补助以中央政府纵向转移支付为主，控制性和针对性较强，但休耕制度的实施历时长、工程大，单一的资金来源使得政府面临较大的财政压力[8]。如2016年针对耕地轮作休耕试点的补助资金，主要从农业部和财政部整合的项目资金中统筹安排，中央财政划拨14.36亿元，其中轮作补助为7.5亿元，休耕补助为6.86亿元。地下水漏斗区的河北衡水市，在实施休耕的两年间，国家财政投入补助资金多达44.50亿元[60]。陕西省“十三五”期间每年休耕轮作百万亩地的资金来源，也主要依赖于政府的财政补贴[55]。此外，休耕补助中基于市场机制的横向转移支付不足，社会资金支持渠道较少。当前试点区域承担了较多的耕地生态修复和环境保护的义务，当地农户进行耕地休耕，牺牲了自身的经济利益和发展机会，而其他地区是公众生态利益的受益者，因此有责任对休耕地区提供补助，以使社会成员之间责任义务负担平等，同时筹措足够的补助资金，保证休耕制度的实施效果及其持续性[50]。

2.4 补助制度保障薄弱

中国休耕制度目前尚处于试点工作阶段，还远远没有形成覆盖全国的休耕补助制度体系。保障政策方面存在诸多不足：1）法律法规方面，尽管国家多个部委联合发布了《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，对休耕补助标准和方式、保障措施等进行了一些规定，但缺乏国家对休耕补助目的、实施模式、补助形式、补助标准、资金来源等做出具体而详细的规定，各地方政府在没有强制性法律约束的情况下，在休耕补助发放的实践中易产生随意性和主观性，出现权威性不够，法律依据不足的现象[4]；2）组织管理方面，欧盟等国家政策实施主体职责明确，中央政府承担统筹规划、组织实施等任务，地方政府负责政策执行和监管，农民则负责具体实施和领取补助[61]，相对而言，中国休耕的组织主体较为单一，权责分配不尽合理，地方政府作为一个重要环节，监管和指导作用有待进一步加强。3）技术规范方面，虽然中国要求建立对农户实施轮作休耕效果的评价标准体系，但如何对休耕效果进行科学监测分析，如何对休耕期间未按要求采取耕地养护措施以及弄虚作假、冒领补助等行为进行监督和管理等问题仍有待进一步探索。

3 代表性国家和地区休耕补助经验对中国的启示

3.1 补助目的动态化

通过对代表性国家和地区的休耕政策进行梳理，可以看出，休耕补助目的是围绕休耕政策的目标而制定的。由于各地区的自然资源禀赋各异、社会经济水平不同，相应地，休耕政策的目标也不相同。即使是同一个国家或地区，其休耕的主要目标也将根据区域差异、发展阶段的变化而不断调整和完善。日本、欧盟早期休耕政策目标主要是控制粮食产量，休耕补助以稳定农民收入为目的；后来休耕政策逐渐加强了对农地和生态保护的重视，休耕补助则主要用于激励农户保护生态环境和生物多样性[42]。美国的休耕补助一直以来以激励农户参与休耕，提高休耕的持续性为主要目的，早期以减轻土壤侵蚀、保护生态环境为主要目标，后来演变到以改善水质、提高土壤生产力和保护野生动物栖息地为主要目标。借鉴其他国家和地区的经验，中国现阶段休耕补助应以稳定农户收入为主要目的，重点考虑由于农业收入低，对农地依赖性强而导致参与休耕意愿不高的农户，以提高农民参与程度、保证农民种植收益不降低。休耕制度实施的下一阶段可转向于更加侧重于生态环境的保护，补助目的也相应调整为激励农户采取有助于保持和恢复耕地地力、降低农业生产污染、改善生态环境状况等措施。

3.2 补助效益最大化

借鉴美国、日本、欧盟等国家的做法，中国在实施休耕制度的过程中可采取强制休耕和自主休耕相结合的形式，同时引入市场竞标机制，充分考虑农民的参与意愿，实现休耕补助的成本效益最大化。首先，根据地区耕地受损程度和环境敏感程度决定是否推行强制休耕，对于耕地重金属严重污染区、耕地质量严重退化区等生态环境脆弱的地区，可采取强制休耕；对于粮食中低产区可更多地鼓励农户自主参与休耕项目，适当降低补助标准[62]。其次，在自主休耕项目中，可借鉴美国休耕模式，引入竞标机制，由农户根据耕地的具体情况自主提出休耕申请，政府进行综合评估，遴选出综合效益最大的地块，并根据不同地区的耕地利用机会成本确定最高补助标准。最后，休耕制度实施前要对农户参与程度和受偿意愿开展充分的调查。农户参与意愿受到农地质量状况、家庭经济状况、产权明晰度、环保意识、受教育程度、风险偏好等多方面因素的影响[17,63-64]。如在美国，农地质量较差、环境敏感程度较高的地区的农户更愿意参与休耕，提出更高的补助要求[65]。而在中国部分地区的农户意愿调查结果也表明，非农收入高、耕地质量差、家庭人口数量多、对耕地生境依赖程度低的农户更愿意参加休耕计划[14-17]，如对三峡库区消落带的农户进行调查发现，收入状况是影响农户支付意愿的主要因素，且农户对于生态休耕补助的单位耕地支付意愿为 1 516.76元/(hm2×a)[66]，这可为相应区域内休耕补助标准的制定提供参考。

3.3 补助类型差异化

发达国家和地区的休耕补助类型最重要的特点是差异化，依据土地产能、租金价格、作物类型等的不同而制定不同的补助标准。中国不同地区自然资源条件、土地利用程度以及社会经济发展状况也存在广泛差异，因此，中国休耕制度也应分区分类确定差别化、多元化的补助类型：1）粮食补助，根据各个地区土地生产力水平、土地租金及休耕方式制定不同的补助标准[4]，主要针对农户参与休耕造成的粮食或其他作物的直接经济损失。2）绿色补助，在不同的试点区针对进行绿色耕作的农户实施成本补助，如在重金属污染区对各类清洁去污的化学与生物措施进行补助；在华北地区实施作物转作补助，鼓励种植马铃薯代替冬小麦以缓解地下水超采压力[67]；在地下水漏斗区实行节水型农业补助，发展绿色农业[68-69]；在生态严重退化区对生态修复的耕作模式进行补助[61]。3）奖励性补助，将农户休耕后采取的环境保护措施、养护效果纳入休耕补助发放依据，针对休耕后积极采取绿色耕种、水利设施整修、田间道路维护等的农户提供奖励，以鼓励农民进行持续性的休耕管理和环境保护[7]。此外，还可以通过设立专项基金，为休耕农民提供转业资金和就业指导，避免休耕后劳动力闲置。

3.4 资金来源多样化

充足的休耕补助资金是休耕项目顺利开展和持续实施的前提。中国当前的补助资金来源仅限于中央财政投入，应积极拓展资金筹措渠道，建立政府财政补助与市场付费补助相结合的补助机制。首先，可以利用财政拨款和受益者联合建立专门的休耕补助基金，主要针对休耕农民的粮食补助、绿色补助等直接经济损失。其次，发展横向转移支付，构建多样化的筹资机制，主要用于休耕农民的奖励性补助，弥补补助基金的不足[4]]。当前承担休耕义务的试点集中在河北地下水漏斗区、北方农牧交错区、湖南省长株重金属污染区以及西北、西南生态严重退化区，其他生态受益区可以通过横向财政转移对休耕区域予以资金补偿，实现不同区域之间利益保护的权责对等。

3.5 配套措施制度化

从其他国家和地区休耕的实施效果来看，日本和中国台湾地区由于缺乏完善的控制体系和监督制度，使得实际休耕面积远远超出计划休耕面积，休耕地没有得到有效的养护，杂草丛生、虫害不断，生态环境效益十分低下[9,19]。而美国建立了包含环境效益指数的科学严谨的效益评估系统，对休耕后环境收益情况、耕地养护效果等进行持续的监测评估，有助于休耕制度的顺利落实和科学管理。欧盟通过强制性立法对不遵守规定的农民采取惩罚措施。如当农户超报休耕面积领取补助时，政府将按照超报面积的双倍削减其补助面积，甚至取消全部休耕补助[70]。中国休耕制度需要加快出台约束性的法律法规，对补助目的、补助实施模式、补助形式和依据、资金管理等给予详细规定，并完善奖惩机制，提高休耕制度的权威性和可行性。此外，应强化对休耕地的后期监管，不断丰富和完善休耕数据库信息管理系统；综合考虑休耕后的经济、社会和生态效益，制定科学合理的休耕效果评估体系，建立保基本、重实效的休耕补助制度。

在上述分析基础上，本文从补助分区、补助目的、实施模式、补助形式、补助依据、资金支持等方面，构建了未来中国耕地休耕补助政策的初步框架（表1），为中国耕地休耕补助政策的制定提供参考依据。

表1 中国休耕补助政策框架

4 结 论

本文在总结梳理美国、日本、欧盟、中国台湾等代表性国家和地区休耕补助政策实践经验的基础上，针对中国现阶段休耕补助政策中存在的问题，提出了补助目的动态化、补助效益最大化、补助类型差异化、资金来源多样化、配套措施制度化等休耕补助启示，并根据上述政策启示，按照差异化和多样化原则，尝试构建了未来中国耕地休耕补助政策的初步框架。但是，对于如何根据中国本土化的耕地休耕内涵、休耕制度总体目标以及阶段性休耕任务，制定动态的明确的休耕补助目的；如何将政策手段与市场竞标机制有机结合，完善休耕实施模式，实现休耕成本效益最优化；如何在全国范围内依据地区差异，设计覆盖全面且多样化的休耕补助的类型，提高休耕的实施效果；如何根据农户的参与意愿和自身利益，针对重点人群制定详细具体的休耕补助激励措施，实现生态保护与农民致富的双赢，激励更多农户参与到休耕项目中；以及如何利用实地勘测与土地数据库系统成果，制定适合耕地细碎化国情的休耕动态监测机制和生态评估体系，为休耕制度的实施提供科学精确的数据支持等方面还有待更多国内外学者的进一步深化研究。

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Subsidy policies on fallow of cultivated land in selected countries and regions and their enlightenment to China

Tan Yongzhong, Zhao Yue, Yu Zhenning, Cao Yu

(310058,)

In order to ensure the successful smooth implementation of cultivated land fallow project and long-term preservation of its effectiveness, China has been developing reasonable subsidy policy of cultivated land fallow in recent years. Excessive agricultural intensification and chemical agricultural production has caused a series of problems in China, such as soil productivity deterioration pressure, soil pollution, soil degradation etc.. These problems restrict the farmland sustainable use and agricultural sustainable development. At the same time, the overall supply of China's grain is relatively abundant, and there is a phenomenon of price inversion in the international grain market. Farmland fallow refers to the measures taken by land owners or users to replace crops or not to farm in a certain period for the purpose of improving farming efficiency and promote sustainable use of land. It is important to select some area as a pilot area in China, and implement cultivated land fallow project, because this not only can maintain the sustainable development, the restoration of soil fertility, and improve the quality of cultivated land, but also can balance the grain supply and demand contradiction to ensure food security and stable income of farmers. In this article, we selected the United States, Japan, the European Union, China Taiwan and other countries and regions as the study areas. It is mainly because these areas have many years of experience in fallow practice, and have developed the policy of subsidy to the farmers. The agricultural development in the United States and the European Union have a large scale farm, which is characterized by large scale of operation, high degree of mechanization and professional farmers. But the characteristics of farm in Japan and China are small both in size and economic scale, which is known for low mechanization, high specialization of agricultural management, and scattered farmers. In this paper, we reviewed the literature and used comparative analysis and induction to analyze the practice of fallow subsidy in these countries and regions, then summarized the purpose of the fallow subsidy, the model of implementation, the form of subsidies (the basis of subsidy and the fund of subsidy). In addition, China has practiced a pilot project in fallow of cultivating arable land for one year. During that time, there are a few areas in fallowing, they are mainly in the areas of groundwater funnel, heavy metal pollution, serious ecological degradation, continuous cropping and other ecological environment. Overall, the cultivated land fallow system pilot area has achieved good results, food production capacity has improved, ecological environment has also been improved. However, since the fallow system in China is only in the exploratory stage, the implementation of the fallow subsidy policy may also have many potential problems, including the insufficient motivation of compensation subject, the lack of flexibility in the subsidy standard, the single source of subsidy funds and the weakness of subsidy systems. Finally, in view of these problems in the subsidy policy of cultivated land fallow in China, in this paper, we put forward some suggestions on how to improve the subsidy policy in the future, those include developing dynamic goals, maximizing the subsidy benefit, making different types of subsidy, and diversifying the source of funds. According to the principle of differentiation and diversification, we also attempted to construct the conceived framework of China's fallow subsidy policy in order to provide reference for the establishment of the subsidy policy framework of cultivated land fallowing in China.

land use; agriculture; land resource management; fallow; subsidy; cultivated land protection; enlightenment

10.11975/j.issn.1002-6819.2017.19.033

F301.2

A

1002-6819(2017)-19-0249-09

2017-06-03

2017-08-07

国家社会科学基金重大项目（14ZDA039）；浙江省软科学研究计划重点项目（2016C25002）；杭州市科技计划软科学项目（20140834M46）；国土资源部公益性行业研究项目（200811090）

谭永忠，湖南涟源人，副教授，博士。主要研究方向为土地资源利用评价和规划管理。Email：tanyz@126.com