设立黄河三角洲棉花生产保护区的政策建议

韩若冰，胡继连

(山东农业大学经济管理学院, 山东 泰安 271018)

设立黄河三角洲棉花生产保护区的政策建议

韩若冰，胡继连

(山东农业大学经济管理学院, 山东 泰安 271018)

由于地理位置和生成环境的特殊性，黄河三角洲的土壤盐碱含量高、淡水资源缺、生态环境脆弱。棉花耐旱耐盐碱，能够较好地利用盐碱地的水、土、气、热等自然资源，同时有助于维护盐碱地生态，是盐碱地种植的先锋作物。然而，由于棉花生产成本高、收益低，导致农民的植棉积极性下降，加之缺乏政府的有力扶持，黄三角地区的棉花生产已连年萎缩，种植面积大幅度下降。从黄河三角洲的特殊生态环境来看，该区棉花生产的萎缩不仅仅是一个经济问题，更是一个生态问题。因此，建议设立黄河三角洲棉花生产保护区，从生态保护、经济效益、社会效益多角度考虑，对黄三角地区的棉花生产给予扶持，如增加棉花生产直补、扩大目标价格试点范围、设立专项扶持基金和科技创新等。

黄河三角洲；棉花生产保护区；扶持政策

黄河三角洲是一个自然地理概念，是黄河近代淤积而成的新生陆地，包括山东省东营、滨州两市的全部，德州市庆云县、乐陵市，淄博市高青县，潍坊市的寒亭区、寿光市、昌邑市和烟台的莱州市，共19个县(市)区[1]。黄河三角洲土地总面积215×104hm2，耕地面积78.6×104hm2，荒地资源70×104hm2，自然资源丰富、生态环境独特、气候条件良好，是我国东部沿海少有的待开发的资源宝地。

棉花种植曾经是黄河三角洲农村经济的传统支柱产业，1990年代前后，全区19个县(市)中的18个县(市)种植业以棉花为主，棉花收入是该地区农民收入的最重要来源之一(约占30%以上)。然而，自2006年以来，山东省棉花种植面积连续多年大幅度下滑，黄河三角洲的棉花种植规模也在迅速萎缩。

黄河三角洲棉花生产的萎缩是当地农民适应棉花市场行情变化的结果。由于棉花生产的比较效益低，大量棉农弃棉种粮、种果(主要是冬枣)、种菜，棉田改粮田、果园、菜园，以求获得更高经济收益。但应当看到的是，黄河三角洲棉花种植面积的大幅度减少，不单是一个经济问题，还是一个生态问题。面对黄河三角洲棉花种植面积的急速下降，应该从保护和提升黄河三角洲生态环境的角度做一些考虑和研究。

1 黄河三角洲棉花种植的综合效应

1.1黄河三角洲棉花种植的经济效应

黄河三角洲宜棉区大部分为盐碱地，地下水位高，土地较瘠薄，种植粮食作物产量较低且资源消耗多。棉花耐盐碱，该区植棉效益明显优于其他作物，黄河三角洲滨海地区中度以下盐碱地皮棉单产一般可达到900～1 050 kg/hm2水平,棉花单产与非盐碱地相当，重度盐碱地经过引水洗碱植棉也有较好收成。但在含盐量0.2%以上又无水浇条件的盐碱地种粮，产量和效益远低于正常水平，以滨州无棣县为例，盐碱地棉田改种小麦后，有较多地块的小麦666.7m2产量在200 kg左右，更有大约1/4地块小麦产量低于100 kg，纯效益为负值；相比之下，在籽棉收购价格较高的年份，黄三角地区植棉效益比种植粮食作物增加30%以上。因此受制于土壤、水资源等因素，东营、滨州等棉花主产区难以找到合适替代作物，必须立足现实、因地制宜，通过建立棉花生产保护区，使现有的高标准农田、节水改造等农业基础设施投资向保护区倾斜，确保黄三角地区棉花产量和经济收益。

1.2黄河三角洲棉花种植的生态效应

生态效应(ecological effect)指人为活动引起的生态系统结构和功能的变化。按区域生态效应的响应结果来划分，可以分为生态正效应和生态负效应。由于人类活动或自然环境的变化，使得生态系统的结构更稳定、组成更全面和功能更强大，生态趋于改善和稳定的生态效应，就属于生态正效应，如改造农田水利设施、退耕还林还草等人类活动，可较大程度改善一定区域的生态关系和生态质量，产生生态正效应。反之，即为生态负效应，如人为活动排放出的废水、废气对大气和水体造成污染，就形成生态负效应[2]。

黄河三角洲沿海地带主要是潮土和盐土。潮土分布范围从内陆向海延伸到海拔3～4 m处，是分布范围较广的一类农业土壤资源；盐土主要分布在沿海海拔3～4 m以下及滩涂地带，是发展农业障碍较大的一类土壤。20世纪90年代初期，黄河三角洲地区盐渍化土地面积达42.96×104hm2，经过十多年的整治改良，盐碱地面积逐渐减少，2016年实际盐碱地面积为16.50×104hm2，但仍占到全省盐碱地面积的75.9%。

由于存在大面积盐碱荒地，土地质量较差，黄河三角洲土地垦殖率不足30%，尚有52.8×104hm2土地未开发利用；已垦土地大都为中低产田，土地熟化程度较低，生态条件脆弱，处于植被稀疏、生产力低下的状态，仍有改造潜力。从土地质量来看，黄河三角洲地区的一等地占10．99%，二等地占17．06%，三等地占19．08%，四等地占7．20%，五等地占11．84%，六等地占6．94%，七等地占11．56%，八等地占15．33%。现有农业用地由于过度开垦、游牧和不当灌水等不合理的农业耕作措施以及缺少植被覆盖等，正以惊人的速度返盐退化，每年约5%的新淤地沦为重盐碱地或盐碱荒地，成为重盐碱地的主要来源[3]。

为了改良和利用盐碱地，黄河三角洲地区做了许多尝试，如淡水压碱、挖沟排碱、引黄放淤等，取得了一定的整治效果，但仍存在一些问题，如淡水资源紧张、费用昂贵等[2]。棉花是盐碱地优势作物，其耐盐性强于普通粮食作物和绝大多数经济作物(表1)，黄河三角洲地区利用棉花耐盐的生理特性，因地制宜开展盐碱地植棉，不但具有一定的经济效益和社会效益，生态效益同样可观。从土壤盐分的动态看，秋耕、春灌加地膜覆盖，可抑制返盐，促进脱盐，变冬春旱季积盐过程为脱盐过程；夏季揭除地膜并中耕培土，有利于土壤接纳雨水，促进了淋溶脱盐过程；秋季有茂密的棉花茎叶覆盖地面，又抑制了秋旱积盐过程，棉花长势越好，抑制地表蒸发积盐的效果就越好[4]。

山东省人均土地资源占有量低，粮棉争地矛盾日益突出。在黄三角所在的鲁北棉区轻度盐碱地上种植粮食作物的产量仅为高产区的30%～50%，种植棉花则666.7m2产籽棉200 kg左右，约为全省平均水平。随着耕地面积的减少,棉花种植逐渐向盐碱地集中，黄河三角洲地区盐碱地棉田面积几乎占全省植棉面积的50%，且尚有至少10×104hm2重度盐碱地(0.4%～0.6%)可以开发治理后植棉[5]。

表1各级盐化土含盐量和农业利用情况[5]

分级表土盐含量(%)全盐氧化物农业利用情况脱盐土<0.1<0.05棉花和一般粮食作物生长良好轻度盐化土0.1～0.20.06～0.15棉花、苜蓿等耐盐作物生长良好,粮食尚可生长重度盐化土0.2～0.40.16～0.30棉花、向日葵等出苗后可以生长强度盐化土0.4～0.6>0.30棉花和一般作物都无法生长

盐碱地种植棉花在改善生态与保护环境方面有重要作用。棉田增多可提高对盐碱地的覆盖率，防止土壤风蚀和沙化的发展,有利于改善生态环境。黄河三角洲的沿海滩涂属于生态脆弱区域，大量开发用于工业或城镇建设极易导致海洋及周边环境的污染，适度开发用于种植棉花，可以有效避免生态恶化。

盐碱地种植棉花后，土壤有机质含量显著提升，肥力提高，土壤结构得到改善。棉花是中耕作物，一般播前耙3～4遍，整个生育期中耕松土7～8遍，表土经常保持疏松干燥，这对改善土壤的理化性状，防盐抑盐和扩大伏雨压盐效果，具有十分重要的作用。另外，棉田冬闲，有利于恢复地力，同时还便于冬春进行起碱整平土地，棉秆还田也有利于提高地力。棉田肥源充足，同时棉籽饼本身也是养分丰富的优质肥料。因此，发展棉花生产有利于培肥地力、改良土壤结构，是从根本上治理盐碱地的重要措施之一。

1.3黄河三角洲棉花种植的社会效应

黄河三角洲棉花种植具有良好的社会效应。首先，黄河三角洲棉花产业链条长且完整，棉花生产、加工及棉纺织业已成为黄河三角洲经济中仅次于石油工业的第二大支柱产业，仅东营、滨州两市棉纺能力就占到全国的1/8。整个棉花产业不仅在生产领域吸纳了大量农村劳动力，棉花加工企业、棉花流通企业、棉纺织企业、纺织品服装加工及出口企业也解决了大量的城乡劳动力就业问题。设立黄河三角洲棉花生产保护区，有助于形成提升该区棉花质量，整合销售资源，凸显棉花产业集聚优势，稳定棉花产业链条上的企业发展，以提供更多就业岗位。其次，滨海盐碱地暂没有大宗作物可以完全取代棉花，而棉花价格低迷、成本较高，国家优惠政策弱化，导致黄三角地区产棉县和植棉者的收入受到不同程度影响，棉花生产布局多分布于“穷地方”和“穷人家”的特征明显，黄河三角洲建立棉花生产保护区，有利于从政策层面优化财政支农结构，完善均衡性转移支付机制，健全产棉区利益补偿机制，提高产棉大县人均财力，帮助棉农脱贫致富，实现精准扶贫。

2 黄河三角洲棉花生产政策建议：设立棉花生产保护区

2.1政府扶持棉花生产的理论机理

很多生态环境问题因市场失灵而起，与环境资源利用最相关的市场失灵原因是其外部性和公共物品属性。市场失灵导致生态环境和资源的私人供给得不到保障，而政府方又存在高昂交易成本和“寻租”等不经济的问题，所以应倡导政府对保护生态节约资源的个人行为进行政策引导和资金补助。

2.1.1 生态环境的外部性导致市场失灵 外部性(Externality)是指一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的外部影响，而施加这种影响的主体却没有为此付出代价或因此而获得补偿，这一概念是由剑桥学派的马歇尔(Alfred Marshall)提出的，庇古(A.C.Pigou)在《福利经济学》中进一步研究和完善了外部性问题，补充了“内部不经济”和“外部不经济”的概念，运用边际分析法，提出外部效应最初源于对边际私人纯产值与边际社会纯产值背离的分析。棉农通过种棉花，一定程度维护了黄河三角洲地区的生态环境，存在一种外部正效应，但是种棉农民并没有积极性去维持这种外部性，因此需要将外部性内部化。由图1可见，当存在外部经济性时，外部效应导致私人成本与社会成本分开，边际社会效益MSB大于边际私人效益MPB，差额是外溢的外部环境效益。黄河三角洲地区的棉农种植棉花时，投资行为由MPB和边际成本MC决定，这时私人种植量Q1小于由MSB和MC决定的有效种植量Q。因此，如果外部经济性得不到有效补偿，单靠市场可能不足以实现帕累托效率。当要求私人种植量达到Q时必须降低植棉成本，即需要政府干预，对于正常的外部效应给予政府补贴，以补偿外部经济产生的成本和其应得的利润，从而增加外部经济供给，提高整个社会的福利水平。

2.1.2 生态环境的公共物品属性导致市场失灵 按萨缪尔森的定义，纯粹的公共产品(Public Goods)是指这样一种产品，即每个人消费这种产品不会导致别人对该产品消费的减少。由于公共物品具有非排他性质，极易出现“免费搭便车”行为，使公共物品的帕累托最优难以实现，为政府干预提供了机会和理由。黄河三角洲地区生态环境资源和其所拥有的生态服务效益包含很强的公共物品性质。在消费上往往表现出非竞争性和非排他性，从而导致市场失灵。黄河三角洲棉农通过种植棉花，对当地生态环境产生积极影响，即棉农作为私人部门提供了生态环境这一公共物品。公共物品私人提供就可能产生低效率的福利损耗，使公用物品出现供给不足，因此需要政府干预以激励公共物品的私人提供而恢复最优配置。Boadway(1989)[6]提出通过税收减免或按比例给予津贴来资助公共物品的自愿贡献，证明了在合适的津贴率下，假使贡献公共物品的人没有识破政府的预算约束，任何公共物品帕累托有效配置的纳什均衡都可获得。黄河三角洲棉农在植棉过程中维护了生态安全，而其他人则免费享受了良好生态环境这一公共物品，因而应建立生态补偿机制等经济保护制度，解决生态环境的免费“搭便车”行为，激励公共产品的足额供应，并使生态投资者和保护者能得到合理回报。

2.2黄河三角洲棉花生产保护区设立建议

在政策层面，我国除新疆以外，其他植棉地普遍缺少相应的政策鼓励和财力扶持。与其他作物相比，种植粮食作物有良种补贴、种粮补贴和农资综合补贴，每666.7m2补贴98元，而植棉仅有15元的良种补贴。另外，粮食作物有较稳定的最低收购价政策，而同样作为关系国计民生的大宗农作物，棉花的最低收购价政策却迟迟未出台，难以抵御国际棉价对我国棉花市场的冲击，使国内棉花行情不稳，波动较大，对棉农生产积极性挫伤严重。

与其他国家相比，作为世界第二大棉花生产国，美国政府对棉花生产提供的补贴有七种。新农业法案规定，棉农在每个棉花年度享受到的直接补贴可达到4万美元，反周期补贴(类似最低保护价措施)可达到6.5万美元，市场销售补贴可达7.5万美元[7]。所享受补贴的巨大差距，导致我国棉花虽在成本价和单产上占优势，价格上却仍不具备国际市场竞争力。

为优化农业生产布局，聚焦主要品种和优势产区，2017年4月国务院出台了《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区(简称“两区”)的指导意见》，力争用5年时间基本形成布局合理、数量充足、设施完善、产能提升、管护到位、生产现代化的“两区”，稳固国家粮食安全和重要农产品自给水平，增强农业产业安全。针对棉花生产保护区的确立和发展，文件提出“以新疆为重点，黄河流域、长江流域主产区为补充，划定棉花生产保护区3 500万亩。” 以山东省东营市、滨州市为中心的黄河三角洲地区，位于国家规划的优势棉花产业带上，是黄河流域最大的优质棉生产基地，植棉历史悠久，棉农经验丰富，竞争优势明显。因此建议设立黄河三角洲棉花生产保护区，从生态保护、经济效益、社会效益多角度考虑，对黄三角地区的棉花生产给予扶持和保护。

2.2.1 加大对黄河三角洲地区的种棉直补力度 美国对棉花的补贴达到棉农收入的80%,棉农根本无需担心市场涨跌。我国也应通过补贴棉花生产销售的各环节来实现对棉区的一般性转移支付，最好直接补贴棉农，以调动棉农积极性。建议参考粮食生产资料综合补贴的方式和标准，将棉花生产所用的柴油、农膜、化肥、农药等主要生产资料纳入补贴范围，按照市场销售价格的实际波动情况，确定直补标准，避免生产资料上涨抵消了单产提高和国家优惠政策带来的棉花实际收益[8]。恢复对植棉面积1.33×104hm2以上或者总产在1.5万吨以上的种棉大县(市、区)进行表彰奖励的制度。制定政策鼓励盐碱荒地开发并植棉，如每开发666.7m2盐碱荒地补贴300～400元，以抵消改良盐碱地付出的成本。

2.2.2 将黄河三角洲设为棉花目标价格试点范围 从2014年棉季开始，国家以目标价格制取代棉花收储政策，当市场价格低于目标价格时，低于目标值部分由国家财政向棉农补贴。山东省是产棉和用棉大省，目前有800万棉农和4 000余家规模以上纺织企业，然而今年的目标价格试点地区并无山东，意味着山东棉价将由市场决定，因市场价格低迷，在失去了收储政策的支撑后，又没有财政补助，山东棉花种植将受到严重冲击。鉴于黄河三角洲的棉花种植具有维持生态和保护环境等公共物品功能，政府有责任帮助棉农将外溢的外部收益内部化，减少福利损失。因而应尽快将黄河三角洲纳入棉花目标价格试点范围，稳定棉市价格。

2.2.3 为黄河三角洲设立专项资金扶持植棉业 设立“中低产田改良专项基金”，采取整村推进或产业化等模式，推进盐碱土地整治，加快中低产田改造，平整施肥并完善排水、排盐和灌溉设施。设立黄三角水利设施专项资金，用于推进大中型灌区续建配套与节水改造，进行小型农田水利建设，发展高效节水灌溉。支持基础设施建设，加大省预算内基本建设投资、省基建基金、省财政专项资金投入力度，鼓励和引导社会资金重点支持黄三角的基础设施建设，确保该区基础设施建设投入明显高于全省平均水平[9]。

2.2.4 支持黄河三角洲棉花生产科技创新 “渤海粮仓”科技示范区通过对土、肥、水、种等方面的科技创新，改造盐碱地，培育并种植耐盐碱及节水抗旱小麦新品种，实现了在中度盐碱地上种植小麦新突破。黄河三角洲的棉花生产应借鉴该经验和模式，通过对中低产田的治理改造和新型耐盐碱棉种的研发，提高该区棉花产量和质量[10]。建议设立“黄河三角洲盐碱地植棉关键技术研究与示范”行业专项，用于补助黄河三角洲地区培养和引进盐碱地植棉技术专业人才。加快科技创新园区、高校研究机构等高科技公共服务平台建设，重点在河口生态治理、盐碱地改良、耐盐碱新型棉种等领域实现突破，加速推进重大关键技术的攻关和重大科技成果产业化[11]。

[1] 苟成富.加快黄河三角洲高效生态经济区发展[J]. 理论学刊,2009(12):28-31.

[2] 张晓惠. 黄河三角洲湿地生态服务功能价值评估[D]. 济南：山东师范大学,2007.

[3] 辛承松,董合忠,辛梅平. 黄河三角洲盐碱地棉花生产发展初探[C]//中国农学会棉花分会.中国棉花学会2007年年会论文汇编,2007.

[4] 韩若冰,周林,胡继连. 山东棉花生产的农民心境与政策思考——基于对鲁西北棉农的深入访谈[J]. 山东农业科学,2013,45(4):145-148.

[5] 张存信.棉花灾害及防灾减灾技术[M]. 北京：中国农业科技出版社，2001.

[6] Boadway R, Pestieau P, Wildasin D. Tax-transfer policies and the voluntary provision of public goods[J]. Journal of Public Economics，1989，39(2)：157-176.

[7] 谭砚文. 美国2008新农业法案中的棉花补贴政策及其启示[J]. 农业经济问题,2009(4):103-109.

[8] 郑波,张友秋,李鑫,等. 山东省近年来棉花生产下滑原因分析及对策建议[J]. 中国棉花,2013(6):5-8.

[9] 沈满洪,谢慧明. 公共物品问题及其解决思路——公共物品理论文献综述[J]. 浙江大学学报(人文社会科学版),2009(6):133-144.

[10] 董合忠.棉花轻简栽培的若干技术问题分析[J].山东农业科学,2013,45(4):115-117.

[11] 董合忠,杨国正,田立文,等.棉花轻简化栽培[M].北京:科学出版社,2016.

PolicySuggestionsonEstablishmentofCottonProductionReserveAreaintheYellowRiverDelta

Han Ruobing, Hu Jilian

(ShandongAgriculturalUniversity,SchoolofEconomicsandManagement,Taian271018,China)

Due to the special geographic location and environmental characteristics, in the Yellow River Delta area, the proportion of saline-alkali in the soil is relatively high, the freshwater resource is heavily limited and the ecological environment is extremely fragile. Cotton is tolerant to drought and saline-alkali soil, can utilize resources in saline-alkali soil such as water, soil, gas and heat effectively, as well as is contributed to the maintenance of local ecological environment. So cotton is the pioneer crop to plant in the saline-alkali soil. However, because of high production cost and low income, the farmers’ initiatives in cotton production have dramatically declined. Worsened by the lack of government support, the cotton production in the Yellow River Delta has decreased successively during the past few years, and the plant area has dramatically declined as well. Concerning the special ecological environment in the Yellow River Delta area, the decreased cotton production is rather an ecological issue than an economic issue. Therefore, we suggested to establish the cotton production reserve area in Yellow River Delta. Taking into consideration of multiple factors such as ecological environment protection, economic outcome and social benefit, the government support for cotton production in the Yellow River Delta area should be promoted, for example, to increase the direct subsidies for cotton production, to expand the range of target price program, to set up the supporting fund, and to promote the scientific innovations as so on.

the Yellow River Delta area; Cotton production reserve area; Support policy

S562+X321

A

1001-4942(2017)10-0151-05

10.14083/j.issn.1001-4942.2017.10.032

2017-08-15

山东省现代农业产业技术体系棉花产业经济岗位专家项目(SDAIT-03-010)；国家自然科学基金项目(71603152)；山东省软科学项目(2016RKB01030)

韩若冰(1987—)，女，管理学博士，讲师，主要研究领域：国际准则与生态农业。

胡继连，E-mail: jlhu@sdau.edu.cn