美日英存款保险制度比较及对中国的启示

(中央财经大学，北京 100081)

美日英存款保险制度比较及对中国的启示

赵梓轩

(中央财经大学，北京 100081)

基于美国、日本和英国在存款保险制度上的差异性规定和经验，通过剖析我国《存款保险条例》的不足，对我国存款保险制度的完善提出以下建议和构想：设置独立的存款保险基金管理机构、增加存款保险基金管理机构的监管权、细化存款保险基金管理机构对问题银行的处置职能以及细化《存款保险条例》内容或加快制定《存款保险条例实施细则》。

美国存款保险；日本存款保险；英国存款保险；借鉴与启示

2015年2月国务院颁布的《存款保险条例》标志着我国终于建立了存款保险制度。总体来看，我国存款保险的制度设计是符合国际趋势的，但也存在不足之处。本文探究美国、日本、英国的存款保险制度的不同规定，结合我国《存款保险条例》的不足，对完善我国存款保险制度提出建议。

一、美、日、英存款保险制度比较

美国、日本和英国的存款保险制度的建立都早于我国，既积累了成熟的经验也吸取了深刻的教训。探究美国、日本和英国三国的存款保险制度与经验，可以为评析我国《存款保险条例》和进一步完善我国的存款保险制度提供借鉴。

美、日、英三国存款保险制度主要有以下差异：

(一)制度类型的差异

作为“风险最小化”型的美国联邦存款保险机构(FDIC)，具备最齐全的功能；日本存款保险机构(DICJ)是典型的“成本最小化”型，在处理问题银行时以自身成本最小为原则，自身功能比美国FDIC少；英国金融服务补偿计划公司(FSCS)作为 “付款箱”型的典型代表，理赔是其自身唯一功能。

(二)制度结构的差异

美国FDIC是由政府建立的独立法人机构。法案赋予了FDIC独立的法律地位和充分的自主权，可以在立法框架内自主决策自主运行以及制定规章规则；日本DICJ是由中央政府、中央银行和银行业协会共同出资设立的独立机构；英国FSCS属于英国政府的公营机构。在参保方式上，美国实行自愿与强制相结合方式，日本和英国都实行强制参保方式。

(三)存款保险覆盖范围的差异

美国FDIC将该国全部银行及其国内外分支机构、外国银行在该国的分支机构和附属机构纳入存款保险的覆盖范围，排除了该国银行在国外的分支机构；日本DICJ的存款保险覆盖范围包括该国的所有银行及国内外分支机构，但外国银行在该国的分支机构不在受保范围内；英国FSCS将外国银行在该国的分支机构和该国银行在外国的分支机构都纳入了受保范围。

(四)受保存款类型的差异

关于存款保险的赔付上限，美国、日本、英国的最高限额分别为25万美元、1000万日元、5万英镑。在受保存款类型上，支付和结算存款、定期存款、个人存款、企业存款、金融机构存款都在美国的受保范围内，日本和英国将金融机构存款排除在外。另外，针对受保存款的币种范围，美国和英国将外汇存款纳入了存款保险的保障范围内，而日本则仅对本币存款提供保障。

(五)融资机制的差异

美国FDIC在设立时，一半的资本总额由财政部出资，其余部分由美联储体系的各联储银行认购，日本DICJ资本金由财政部、中央银行以及银行业协会三家各出资1/3，英国FSCS不设资本金。除了资本金，参保机构缴纳的保费是三国存款保险机构最主要的资金来源，投资收入、借款以及发行债券和投资获得的收入等也是重要的资金来源。

在融资方式上，美国、日本实行事前融资方案，英国实行事后融资方案。

关于费率的适用方式，美国采取风险差别费率，美国FDIC根据不同银行的财务状况，风险的暴露状况以及银行的负担能力等因素，对不同的银行设置不同的费率。日本DICJ将存款分为一般存款与特殊存款两种，适用不同的费率。英国FSCS按照相应比例向成员银行收取费用，实施统一费率方式。

(六)问题银行处置机制差异

在美国，FDIC是唯一有权处置银行破产事件的联邦机构。有三种处置方式：银行公共资金援助OBA、直接赔付PAY-OFF和购买与承接P&A。日本DICJ的风险处置机制分为一般处置机制和危机处置机制。在一般处置方案中，收购与承接成本最低，运用最多。当系统重要性银行出现经营危机有可能导致系统性金融风险时，适用危机处置机制。危机处置机制包括三种方案：如表2：

表2

英国问题银行的处置制度仅限于对破产银行进行事后处置，主要方式是国有化、将问题银行业务转让给其他金融机构和将问题银行业务转移给桥梁银行。

二、我国《存款保险条例》的缺陷

(一)存款保险基金管理机构缺乏独立性

从存款保险机构设置的独立性来看，美国、日本和英国三国的存款保险机构都属于独立的机构，独立运营。我国存款保险基金管理机构隶属于中央银行，有关存款保险制度的实施方案，由中央银行按照《存款保险条例》实施。

笔者认为，存款保险机构不宜隶属于中央银行。原因有二：第一，存款保险机构和中央银行存在目标冲突。中央银行的目标是维护金融市场稳定，存款保险机构的目标在于保护存款人利益。两者目标并不一致，而且在很多时候维护金融市场稳定是以损害存款人利益为代价的。第二，存款保险机构隶属于中央银行，使“最后贷款人”职能和“存款保险”职能混同，不利于中央银行自身作用的发挥。第三，“监管拖延”与“监管宽容”问题可能随之而来。中央银行可能会因为存款保险制度的存在而放松监管，甚至可能会对风险监控的失责视而不见，延缓监管导致危机爆发。

(二)存款保险基金管理机构监管权不足

赋予存款保险机构监管权，不仅有利于存款保险机构及时、全面、准确的掌握参保银行的经营状况和风险水平，也有利于存款保险机构职能的有效发挥。以美国为例，FDIC直接监管参保银行的清偿能力、信贷质量和风险规避能力，可以要求被监管银行对其财物状况进行定期报告，开展现场检查、对从事不合规行为的银行和管理人员予以处罚、撤销职务、终止并取消存款保险等处罚。在此次金融危机后，美国还通过了一系列改革来增强FDIC的监管权，主要包括：增加了FDIC的备份检查权、备份执行权、加强了FDIC的有序清算权等，监管权的增加对防范银行挤兑和金融风险传染以及金融危机的蔓延起到了有力的保障作用。我国《存款保险条例》13条规定了存款保险基金管理机构拥有对费率计算的相关情况、投保机构存款的规模结构和投保机构报送信息、资料的真实性的核查权。此核查权并不是严格意义上的监管权，与美国FDIC的监管权差距很大；并且，就算核查中发现问题，只能先保送银监会，然后由银监会来处理。第21条规定了存款保险基金管理机构对投保机构有责令限期改正、记录保费调整、收取滞纳金的权力，这能够对投保机构进行一定的约束，但缺乏罚款和强制处理等刚性手段。总之，我国存款保险基金管理机构的监管权过于疲软，无法做到“早发现，早处理”。对于银监会的监管权而言，存款保险基金管理机构的监管权是辅助的、间接的，监管权力度着实不足。

(三)救助和处置方式模糊，可操作性差

美国FDIC拥有多种救助和处置方式，收购与承接是最符合成本最小化原则的方案，在实践中也应用较多。只有在处置成本高于直接赔付时，才会启用存款保险基金。日本DICJ将风险分类，明确了在成本最小化原则下，不同处置方式的适用条件、对象及程序。我国《存款保险条例》第18条规定了直接支付、委托支付和收购与承接三种处置方式，但此规定较为模糊，缺乏对具体适用的对象、程序等方面的明确规定，可操作性不强。

(四)条例内容单薄，原则性较强

不可否认，《存款保险条例》的颁布具有无与伦比的奠基作用，但全文一共23条，内容过于单薄，许多问题比如存款保险基金管理机构的具体设置、保费的计算与征收、投保机构的权利保护以及存款人的救济等还未具体明确。另外，存款保险基金管理机构监管权等问题上的设计过于原则，这些缺陷给《存款保险条例》的实施和存款保险制度功能的实现带来一定障碍。

三、完善我国存款保险制度的建议

针对上述问题，笔者建议采取以下措施，尽可能的完善我国的存款保险制度，为我国的金融稳定与良好发展保驾护航。

(一)设置独立的存款保险基金管理机构

设置独立的存款保险机构已经是大多数国家的通行做法。我国存款保险基金管理机构要从中央银行中独立出来，设置独立的存款保险机构。不但可以避免存款保险机构与中央银行由于目标不一致而带来的中央银行负担过重，增加货币发行量，从而影响宏观经济的平稳运行等问题，也有利于金融安全网三大支柱间的明确分工和协调配合，更加有效的维护金融市场的稳定和秩序。

(二)强化我国存款保险基金管理机构的监管权

美国在危机后改革的实践表明，存款保险机构监管权的增强有利于防范金融危机，保护存款人利益。我国的存款保险基金管理机构监管权不足，应增强其监管权。在我国金融改革的不断深入和金融市场日益开放的大背景下，增加存款保险基金管理机构的监管权可以强化金融风险防控，维护金融稳定。具体来说，可以参照美国的方式，赋予其在发现问题后调整费率、早期纠正、强制退保、信息披露等硬性措施对违规的银行进行处罚的权力，通过日常经营中存款保险基金管理机构的监管和处罚措施，可以真正做到“隔离带”的作用，以此来尽可能减少存款保险基金的损失。

(三)细化存款保险基金管理机构对问题银行的处置职能

在救助和处置机制上，笔者认为应建立科学、合理的处置机制。可以借鉴日本做法，在成本最小化原则下，就不同的处置方式规定不同的适用条件、对象和程序，处置主体的权力也要做具体、详细的规定。

(四)细化《存款保险条例》或加快制定《存款保险条例实施细则》

《存款保险条例》的颁布是我国金融领域具有里程碑意义的事件，但如上文所述，《存款保险条例》内容单薄，主要为原则性的规定，操作性不强，为了使《存款保险条例》得到更好的贯彻和执行，笔者建议在今后细化《存款保险条例》内容，或加紧制定《存款保险条例实施细则》，对其中的条款尤其是关键性条款给出明确清晰的说明和界定。

四、结语

存款保险作为金融安全网的三大支柱之一，有利于维护金融稳定，保护存款人利益。《存款保险条例》赋予了存款保险基金管理机构生命，却没有赋予其相当大的“生命力”。存款保险法律制度设计是一个不断完善的动态演变过程，为适应不断变化的时代背景和金融环境，《存款保险条例》也必须因势利导，不断修订和完善，增强“生命力”，以更好的发挥其稳定金融系统，保护存款人利益的积极功能。

[1] 魏加宁.存款保险制度与金融安全网研究[M].北京：中国经济出版社，2014.

[2] 马宁.存款保险法律制度研究[M].北京：法律出版社，2015.

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[5] 郭宏宇.维护金融稳定和公共信心的全面补偿机制——英国存款保险制度述评[J].银行家，2015(01)：52-56.

本文为2016年广西高校中青年教师基础能力提升项目“广西P2P网络借贷平台风险管理策略研究”(课题编号：KY2016YB881)的阶段性研究成果。