司法建议制度的困境与完善途径

摘 要 司法建议制度是法律赋予人民法院的重要职责，是依法延伸审判职能的重要途径，是提升司法公信力的重要手段。本文就当前司法建议制度在实践中存的问题进行了分析，并提出相关完善措施。

关键词 司法建议 制度 人民法院

作者简介：王小龙，中国人民公安大学研究生院，本科，研究方向：行政诉讼法。

中图分类号：D926 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.011

司法建议制度是法律赋予人民法院的重要职责，是依法延伸审判职能的重要途徑，是提升司法公信力的重要手段。我国现行法律中对司法建议制度的规定有两处，《民事诉讼法》第一百一十四条和《行政诉讼法》第六十六的规定。司法建议制度在实际的运用中往往不局限于法律的明文规定，在更大范围内发挥司法的能动性，灵活的运用该制度发挥审判职能，为经济社会全面协调可持续发展与社会和谐稳定提供有力的司法保障。2012年最高人民法院印发《关于加强司法建议工作的意见》（简称《意见》），《意见》明确了九种人民法院可以提出司法建议的情形。随着法治社会建设的不断深入，人民群众对于司法工作也越来越关注，司法建议制度也成为推进法治社会建设的有效途径。但在实践中，司法建议制度的还存在不少问题，司法建议制度的完善也需要不断的探索与创新。

一、司法建议制度在实践中存在的问题

（一）回复率低，落实情况差

尽管法院每年向行政机关或者相关单位提出的司法建议数量并不少，但是从各种统计数据来看，司法建议的回复率往往不高，大部分的司法建议都是石沉大海，即便有些司法建议得到的回复其落实情况也不容乐观。法院提出的司法建议一般在一个月或者更短时间里便得到了回复，更有甚者第二天就得到了回复。像这种回复明显只是行政机关或者相关单位对司法建议一种形式上的反馈，并没有认真分析存在的问题，落实情况就更令人堪忧。

（二）司法建议的针对性差，内容质量不高

从司法建议的提出情况来看，往往是法官通过审判发现行政机关或者相关单位在执行法律、工作管理等环节中存在漏洞而提出的。对于该问题的存在是否具有普遍性往往调查不够细致，法官在提出司法建议也仅仅局限于个人审理的个案，对于个案存在的问题还是普遍性的问题往往关注不足，这就导致了司法建议的针对性不强。尽管最高人民法院明确规定过研究室负责司法建议工作，但在实践中往往是法官个人提出司法建议，研究室只是进行相关的修改和审核工作。

（三）司法建议缺乏相应的规范

司法建议制度除民事诉讼法和行政诉讼法两个法条的规定外，在法律条文中的规定非常少，在刑事诉讼法中对于司法建议则没有明确的规定。关于司法建议制度的规定多数见于最高人民法法院的有关规定。正是因为缺乏明确的规定，司法建议制度的研究往往被边缘化，司法建议制度的发展也缺乏动力。

（四）司法建议的效力不足，权威性欠缺

司法建议制度在法律中的规定可以看出该制度是对司法权威维护，表现为一种对行政机关或者相关单位和人员的惩戒措施。但由于行政权在实践中对司法权的干扰，司法建议多数是以一种建议的形式提出，至于建议的内容能否落实法院往往不具有强制力，对于没有回复和落实的司法建议法院也没有更好的跟进手段和措施。

（五）法院内部关于司法建议工作的考评机制不合理

从法院内部关于司法建议工作的考评机制来看，考评机制中往往一味追求数量，对于司法建议质量的掌控往往缺乏具体有效的措施。尤其是基层法院，本来法官就面临着案多人少的压力，对于不合理的考评机制，法官也往往疲于应付，这也直接导致司法建议的质量不高，具体能不能得到回复和落实，提出司法建议的法官也往往不会再过问。

二、司法建议制度存在的问题分析

（一）法律制度不完善，司法建议的权威性差

现行法律对司法建议制度的规定比较少，正是因为没有明确的规定，对被建议的对象就缺少必要的约束力。法官在提出司法建议的时候本身就底气不足，这样也导致司法建议大部分都流于形式，没有权威性的司法建议就成了一纸空文。法律制度的完善，权威性的提升是司法建议制度发展的重要基础。

（二）法院对于司法建议的重视不足

法治已经成为当今社会发展的主题之一，司法案件也往往成为社会关注的焦点问题，人民群众对法治建设也提出了更高的要求，司法建议作为审判职能的延伸如果使用恰当可以很好被社会接受，成为树立法治权威的重要途径。但是从近几年司法建议制度的发展情况来看，大部分法院对司法建议的发展没有充分的认识，单从考核办法上看往往沿用旧的考核办法，缺乏改进和创新，法官则以案件多，工作压力大为由，对司法建议的调研、总结等缺乏主动性。

（三）司法建议制度的发展缺乏科学性

司法建议质量的高低，往往单纯取决于法官的重视程度，工作阅历，对于司法建议制度的发展没有科学的规划。随着科学技术的不断发展，信息化的应用也日益普及，信息化已经很好的被应用到了审判工作中，大大提高了审判工作的质效。但是有关司法建议的信息化工作仍然相对滞后，缺少相关的信息化平台，法官在进行司法建议时往往还是局限于自己审理的案件，看不到相关类型案件中存在的普遍问题。建立科学合理的信息化平台是司法建议制度发展的有力保障，也是司法建议制度科学发展的必由之路。

（四）法治社会的氛围不强

长期以来由于司法建议制度的发展都比较滞后，司法建议的回复率一直比较低，对于司法建议的回复缺少良好的社会氛围，这也直接导致作为被建议对象的相关单位和个人对司法建议缺少足够的认识，其中被建议对象以行政机关居多，多数行政机关没有明确司法建议的处理机构，只是作为一项临时工作进行回复，甚至不予理睬。缺乏良好的法治氛围成为司法建议制度发展的一大阻碍。

（五）缺乏沟通机制

法官提出司法建议以前，往往不予被建议的对象进行充分的沟通，这不仅降低了司法建议的质量，有时甚至导致被建议对象的反感。法官提出司法建议不应当仅仅为了完成业务目标，更重是帮助被建议对象纠正执法中的问题，堵塞制度上的漏洞。通过充分的沟通，听取被建议对象的意见，不仅可以提高司法建议的科学性、针对性，更重要的是可以得到被建议单位的认可，这样司法建议的落实才能成为可能。另外，法官在提出司法建议后，也应当及时的与被建议对象进行沟通，了解司法建议落实情况，从法律的专业角度帮助被建议对象解决落实司法建议过程中的实际困难。

三、司法建议制度的完善途径

（一）完善司法建议制度的法律规范，提升司法建议的权威性

从立法的角度来看，司法建议制度缺乏必要的法律支撑，没有法律的规定，只有部门的规范，还不足以促进司法建议制度的发展。只有通过立法，把司法建议的提出、回复、落实等环节都进行明确的规定才能真正提高司法建议的质量，才能真正促使有关单位和个人履行职责，提高司法建议的权威性。尽管法律的制定往往具有滞后性，法律的惩戒作用也是事后性的，但是司法建议制度是发挥能动司法的有效途径，是促进社会和谐稳定的有力司法保障，因此提高司法建议的权威性是不可忽视的重要内容。

（二）完善司法建议的考评机制

司法建议的考评机制，是影响法官对于司法建议工作积极的重要因素，考评机制的设置如果过于机械，缺乏创新，只重视数量而忽略了对质的要求，对于司法建议工作来说无疑是舍本逐末的。通过开展优秀司法建议评选，将司法建议的回复率作为考评依据，增加物质奖励，通过多种方式设置合理有效的考评办法，调动法官提出司法建议的积极性，从根本上提高司法建议的质量，将单纯追求数量，变为追求司法建议的“少而精” 。

（三）多策并举提高司法建议的回复率

如何提高司法建议的回复率，除了从提高司法建议的质量上做文章，更重要的提高相关单位和个人对司法建议的重视程度。一方面，通过营造良好的法治社会氛围，加强与相关单位和人员的沟通，让其认识到回复和落实司法建议是其应当履行的职责也是堵塞漏洞，提高管理水平的有效途径，从其主观认识方面提升对司法建议的正确认知。另一方面，通过采取司法建议公开制度 ，建立红黑榜，向人大、政府建议等方式，从增强外部监督方面提高相关单位和个人落實司法建议的积极性。

（四）依托大数据分析，增强司法建议的针对性

针对性是对司法建议最基本的要求，但法官一个人办理的案件数量有限，许多普遍性的问题不容易发现，提出的司法建议针对性也不强。信息化的不断发展已经可以很好的帮助法官解决这一难题，司法案例网就是一个很好的平台，通过资源整合、类案比对，法官很容易发现同时期，相同或相似地区频繁出现的案件，这样就容易抓住问题的关键，从根源出发写出高质量的司法建议。

（五）以最高人民法院加强案例研究工作为契机，不断完善司法建议制度

最高人民法院提出加强案例研究，提升司法能力和水平。人民法院受理的各类案件是经济社会发展的“晴雨表”、社情民意的“风向标”。案件作为司法经验和智慧的结晶，是审判案件的重要依据和法学研究的实践素材。 通过案例研究能发现社会发展中存在的问题，为社会治理提供依据，司法建议制度作为一项比较灵活的制度，可以更加迅速，更加准确的向相关单位和个人提出，更好的辅助社会治理工作。因此，当前依托案例研究工作，提出切实可行的司法建议，增强案例研究的实践效果是完善司法建议制度的有效途径。

注释：

魏培培.司法建议制度的现状、定位与完善.山东审判.2016（4）.55-59.

夏祖银.司法建议的实践价值、现实问题及完善路径.人民法院报.2016-08-31（8）.

周强.加强案例研究提升司法能力和水平.北京：最高人民法院.2017-07-28.