欠发达城市公共服务社会化中的政社互动问题研究

王萌

[摘要]相对于西方国家市场经济和公民社会长期积累下的“水到渠成”，我国公共服务社会化更多是基于发达地区创新实践总结的政策推广，因此对经济社会基础较弱的欠发达城市形成了一定的政绩压力。在这种背景下，欠发达城市公共服务社会化的政社互动容易出现不稳定和非正式问题，进而影响公共服务社会化效果。通过驻马店市养老服务社会化实证分析，探究政社互动失序的原因，提出改善政社互动的有效对策，以提升欠发达城市公共服务社会化效果。

[关键词]公共服务社会化；政社互动；欠发达城市

一、公共服务社会化中的政社关系

在20世纪70年代西方国家的公共服务社会化浪潮中，政府与私营部门、第三部门建立平等的“伙伴关系”成为改革成功的关键，但目前我国政社力量对比差异大，“伙伴关系”构建并不适于当下中国社会现实。“伙伴关系”强调政社之间互相补充和紧密配合，而其构建是由西方国家深刻的社会基础和历史需求做铺垫：公众对改善公共服务的需求表达强烈，对基层政府效率不满；私营部门和第三部门充分发展，参与公共服务供给意愿高；“有限政府”、“政府失灵”、“企业政府”等观念深入人心，政府改革创新势在必行。我国当下经济社会转型并未完成，大量经济社会资源还集中在政府手中，公民社会尚未形成，“伙伴关系”演变成政府引导、社会力量参与的非均衡互动。

我国公共服务社会化中的政社互动研究主要集中于“应然状态”或“理想状态”探讨，回避了揭示政社互动的“实然状态”及结果。已有研究主要集中于两种路径：以政府治理视角探究政社间的应然角色分配，过于强调政府的主体责任；通过公共服务个案证实“理想”政社互动模式的存在，并未深入挖掘双方互动的实际策略与动机。以实证研究深入揭示政社互动如何实现或者偏离公共利益目标及其背后的根源，是本文理论与实践意义所在。

二、驻马店市养老服务社会化的中的政社互动实证分析

（一）驻马店市养老服务社会化的背景

白2012年，河南省政府多次下發相关政策文件，全面建设社会养老服务体系和推动养老服务业，对各省辖市政府提出了政绩要求。2012年，河南省政府下发《河南省人民政府办公厅关于印发河南省社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）的通知》，设立到2015年“基本形成制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系”的建设目标，将2015年底在全省全面开通12349居家养老服务平台作为建设任务之一。2014年3月，河南省政府下发《河南省人民政府关于加快发展养老服务业的意见》，提出在养老服务业发展中“充分发挥政府主导作用和社会力量主体作用”，以省民政厅为首的各省政府职能部门会同省辖市政府共同负责实施“发展多种形式并存的机构养老服务”和“壮大养老服务产业”等任务。

驻马店市政府前期仍使用经济补贴政策，但政策效果并不理想。以2000元的床位补贴为例，获得床位补贴必须首先通过建设、消防、卫生、民政等各部门的验收审查，市民政局的工作重点仍是资格审查而后评比，济贫和奖功作用大于扶持作用。政策实践中，驻马店市内多数民办养老机构起步晚、收费难、规模小，因此难以通过审查或改造成本过高，最终大部分补贴资金仍流入各县、镇的公立养老机构。补贴政策结束后，民办养老机构服务质量和安全隐患问题仍未改善，驻马店市养老服务整体水平未见明显提升。

（二）社会组织参与养老服务供给的行动

1.借势

借有利政策推行之势为自身创造条件是民办机构的天然趋利动机，但也带来垄断风险。借势策略的关键不在于直接得到财政支持，而是利用政策争取到竞争优势地位。使用者付费和财政支持为社会组织的主要收入途径，在难以获得财政补贴时，借政策之便提升知名度、扩大顾客群成为社会组织首选策略。有能力的社会组织借势增收的初衷合理正当，但若其行动不受限，则政策可能被滥用。

应省政府要求，驻马店市民政局自2014年开始筹备12349居家养老呼叫服务平台，驻马店市大河居家养老服务中心因此利用借势策略承接呼叫中心具体业务，主要动机是争取扩大服务“地盘”。驻马店市大河居家养老服务中心于2013年12月注册为民办非企业单位，由某管理咨询公司投资筹建。服务中心与民政局的合作成立主要依赖两方负责人间的“私人关系”，因而并未约定任何政府购买项目资金或财政补贴，虽未带来直接收益，但实际上对出资企业意义重大。承接12349服务前，出资公司对服务中心定位是提供市区内居家养老服务，集中在周边社区开展日间上门照料活动，知名度和服务量有限，持续亏损运营。承接12349服务后，一方面服务中心扩大服务范围、增加医养照护设施和服务人员，另一方面其出资公司加快速度在全市各街道筹建社区日间照料中心及其他养老服务机构。驻马店市内老龄人群呼叫12349服务，对接的主要是大河居家养老服务中心及其出资公司筹建的其他养老服务机构，存在垄断服务嫌疑。

2.投机

社会组织主动向政府提出合作则主要源于追求“超额利润”的动机，合作内容可能超出既定政策进度或指标，在创造超常政绩的同时可能带来偏离公共利益目标的风险。虽然不能做利润分配，但扩大规模和降低成本是所有组织不可避免的生命周期，因此有社会组织会选择在高风险领域投机。由于大多数公共服务产业尚未形成产业链状态，投机动机并非完全不可取，但投机动机可能导致机构“私利”需要超越公共利益需要。

2012年，驻马店市第一个园林式医养社区项目——颐康阳光康复养老中心获批建设，成为驻马店市养老工作的亮点，但后期实际运营完全无法实现预期目标，甚至在市民中产生负面影响。2012年前后，驻马店市民政局养老服务工作重点仍是改善传统的救济性养老服务，因此该康复中心项目获批更多是发起机构游说的成果，“私利”投机色彩明显。康复中心于2015年建成，残疾人友好设施、医护急救设施、社工服务、家政服务、生活娱乐服务随即配备到位，目标对象设定为个人月收入4000左右的自理级老龄人群。但服务定位远远偏离了当下驻马店市实际养老需求，康复中心入住率极低，引发国有资源浪费的争议。endprint

（三）市政府对社会组织参与的回应

1.承诺

政府向社会组织做出公共服务合作的承诺，以非正式承诺替代正式契约，带来了灵活性同时方便政府规避责任风险。从社会组织角度看，在相对稳定的政策环境下，社会组织会接受承诺作为合作基础，因为承诺的有效性以政府信誉为背书。从政府角度看，在民众需求不明朗、监督机制未健全、本地实践经验缺乏的情况下，公共服务社会化往往伴随着一定风险，非正式承诺更有利于地方政府“摸着石头过河”。

虽然河南省各级政府都在大力鼓励社会组织参与养老服务，驻马店市民政局在如何扶持社会养老服务机构发展方面缺少经验，因此规避风险成了政府行为的首要偏好。由于经济欠发达，驻马店市养老服务业在2012年后才正式起步，非盈利社会养老机构普遍呈现管理乱、规模小、运转难状态，养老服务企业数量少、知名度低，产业链尚未形成。在开展12349呼叫服务和颐康阳光养老康复中心过程中，市民政局向两家社会组织做出两方面非正式承诺：一是承诺合作关系将稳定持续；二是承诺后期兑现各项优惠政策和补贴政策。民政部门对两家社会组织的服务能力及其效果预期抱有一定怀疑，短时间内也无法建立一套完整的需求调查和服务评估机制，因此以承诺替代契约也是一种变相的刺激策略。

2.认可

政府认可社会组织的工作成果并加以展示宣传，直接显示政府政绩，间接为社会组织提供无形资源。为社会组织提供直接财政支持之外，政府也可采取在官方场合展示相关工作成果、允许社会组织探索新的服务形式、协助社会组织的服务活动等认可行动。政府认可虽然不如直接支持正式，但容许社会组织有更多行动自由，对发展探索中的社会组织也可以起到关键作用。

市民政局在行动上认可社会组织对驻马店市养老服务社会化的积极贡献，间接帮助后者树立了行业领先的形象，向两家社会组织输送了无形资源。2016年7月，市民政局在回应市政协督办提案时重点回报展示了颐康阳光康复养老中心的建设运行情况，康复中心成为民政部门养老工作由救济导向走向福利导向的典型案例。实际上，自2012年项目批准以来，康复中心就作为驻马店市民政部门推动养老服务产业化的“政绩”，因此获得在市政直机关内宣传推广的机会。

从驻马店市养老服务社会化案例可见，社会组织和地方政府更偏好采用策略性行动，即基于自身成本——效益最大化考量的非正式行动，双方行为都一定程度上偏离了满足公共利益的应然责任。

三、欠发达城市公共服务社会化中政社互动失序的原因

对欠发达城市而言，公共服务社会化主要是自上而下的政策过程，因此其作用主要体现在策略层面而非战略层面，政社互动中呈现出诸多不理想状态。

（一）公共服务需求未分化

不同社会群体的公共服务需求分化并充分表达是实现公共服务社会化的必要条件，但欠发达的社会经济环境不能有效催化公共服务需求分化及表达，公共服务社会化供给与实际需求脱节。地区经济发达与否与非公经济的繁荣程度关系密切，而结社活动作为非公经济活动的“副产品”推动新的社会联系建立，最终新公共服务需求大量产生并持续分化。在我国经济发达城市，非公经济的繁荣催生了大量“少数群体”、“边缘群体”、“特殊群体”，而这些群体的需求通过或自主表达或引起其他群体关注的方式进入公共生活。这些少量的、分散的、特殊的群体需求通过结社行为聚合最终进入政府议程，在行政垄断供给失去了大规模供给带来的效率优势时，借助社会的结社力量补足政府能力短板就成为必然。在欠发达城市，非公有经济不活跃，血缘、亲缘、学缘、地缘等仍在社会关系中占据主导地位，私人利益的满足首先诉求于强烈的私人关系，变化的社会需求被“隐藏”。当一个群体的私人利益难以与其他群体碰撞、融合和聚焦时，社会无法形成自下而上的公共服务供给压力，更无力倒逼政府转变垄断供给。缺少公共服务需求表达和整合这一必要基础，公共服务社会化难以推动城市治理水平提升。

（二）社会组织发展基础薄弱

欠发达城市社会组织缺少从“量的积累”到“质的飞跃”的行业发展历程，削弱了公共服务社会化的价值，导致社会组织的“利己”动机和策略行为难以监督。由于机构“利己”动机与公共利益使命之间存在一定矛盾，社会组织参与公共服务供给必然包含风险，因此行业内的优胜劣汰为公众和政府通过择优机制约束垄断、贪腐等道德风险创造条件。走向大型化、标准化是组织发展的天性，但对社会组织而言，无序的规模扩张很可能导致经济理f生原则主导其发展，最终因背离公共利益使命而陷入巨大的公信力危机。相对于政府的“大而全”，社会组织参与公共服务的优势在于“小而精”，即以专业、自律、规范、高效的服务满足特定公共需求，而精深的专业能力与机构问在财政补贴、付费使用者、公信力等方面的竞争紧密相关。在我国经济发达城市，社会组织大量涌现并竞争有限的财政和公信力资源，社会组织服务能力和信息透明程度在同业竞争中不断提升，为有效承接公共服务项目打下良好基础。经济欠发达城市中，本地社会组织数量增长缓慢，专业能力和公信力有限，行业自律氛围弱。由于可合作的社会组织数量和能力均有限，公众和政府几乎没有比较与择优的空间，因此更难以监督并约束社会组织的“利己”行动，最终不得不承担服务效果不佳和公共利益流失的风险。

（三）政府缺乏战略意识和创新意识

欠发达城市政府更注重在策略上追随效仿经济发达城市，缺乏战略意识和创新意识，因而导致公共服务社会化的本地实践不理想，偏离公共利益目标。追随发达城市的发展道路是欠发达城市政府最典型的发展策略，欠发达城市政府通过移植、复制发达城市政府的成功经验推动自身发展，一气达到“事半功倍”的效果。在追随效仿的过程中，欠发达城市政府容易出现两种典型问题：一是“买椟还珠”，重视模仿具体行动策略而忽视规划整体发展战略，导致策略失去连贯性；二是“削足适履”，重视学习“一般规律”而忽视根据本地具体时空条件再创新，导致策略失去适用性。我国经济发达城市公共服务社会化的成功是政府、公民、社会组织三方合作创新的结果，政府的政策创新意在发挥战略引导、能力培育、行动支持等作用，具体策略随着公共服务供需变化不断调整。欠发达城市政府推动社会组织参与公共服务的动力更多来自于政绩的压力，更关注社会组织的参与形式是否“先进”，容易忽视对本地具体公共需求和社会组织实际发展水平的观察。一旦达成既定政绩目标，欠发达城市政府不再有继续学习、探索、创新的压力，难以切实地满足公共利益需求。

四、改善政社互动关系。提升欠发达城市公共服务社会化效果

（一）推动需求表达

推动公共需求表达不要做全面的需求调查，通过和“草根”组织合作并允许其参与政策过程，欠发达城市政府同样可以了解真实公共服务需求。在我国，“草根”组织是一类介于松散的志愿者联盟和正式注册的社会组织的非正式组织。自下而上的发起过程决定了“草根”组织的独特性，这类组织往往具有更强的使命感和责任感，更愿意快速地了解和回应需求。通過“草根”组织合作，城市政府能够直接快速地了解特定群体的公共服务需求信息，为正确决策奠定基础。吸纳“草根”组织参与政策过程，参与政策调研、选派听证会代表、开展服务满意度调查等，打通政府和民众沟通的桥梁。

（二）变支持为扶持

由“奖励性补贴”转向“发掘性培育”和“资助性投资”，欠发达城市政府才能更好地推动本地社会组织实现“质的飞跃”，促进公共服务产业链形成。欠发达地区社会服务机构刚刚兴起，发展成熟的社会服务机构数量有限，因此政府应该将财政支持的重点转移到培育和支持有潜力的初创期组织方面。培育和支持不是直接解决初创期组织最容易遭遇也是最难解决的资金问题，而是帮助社会服务机构进行能力建设，为后者提供包括法律政策咨询、财务管理培训、项目投资等在内的多种培育支持。只有专业的服务、规范的管理赢得公信力后社会组织才真正走向“独立”和“成熟”，欠发达城市公共服务社会化才能呈现“量”与“质”兼优的理想状态。

（三）构建合作制度

欠发达城市政府必须将社会服务机构视为合作者而非挑战者，与社会服务机构建立契约式合作关系，通过公开、公平、透明的政社合作提升城市治理水平。当下政府职能角色正从“划桨者”向转为“掌舵者”，减少直接供给公共服务而专注于规则建设，因此社会服务机构不只是帮助政府完成政绩目标，更是政府职能转变的推动者、协助者、合作者。在与社会组织合作过程中，欠发达城市政府必须重视契约：一是要赋予社会服务机构提供服务相关的完整事权，保证公共服务过程的完整顺利；二是要设立公共服务满意度评估标准和流程，对社会组织的服务活动进行全过程监督。以正式契约明确政社双方责权关系，才能保证公共利益最大化，推动城市发展朝着更好地满足人的需求迈进。

（责任编辑：章樊）endprint