财政支持湖南省新型农业经营主体的调查与思考

刘 辉，黄静波

（湖南农业大学经济学院，湖南 长沙 410128）

财政支持湖南省新型农业经营主体的调查与思考

刘 辉，黄静波

（湖南农业大学经济学院，湖南 长沙 410128）

新型农业经营主体是推进现代农业发展的主体基础和中坚力量，作为政府扶持农业的重要手段，财政在支持新型农业经营主体中发挥着重要作用。基于湖南省4个县（市）164家新型农业经营主体的调查数据，了解其财政支持新型农业经营主体基本情况，剖析财政支持新型农业经营主体发展中面临的问题，提出了创新支农方式，整合财政支农资金，推进“三项补贴”改革和“财银保”试点，实现新型农业经营主体非均衡发展的政策建议。

财政；新型农业经营主体；湖南省

自党的十八大提出构建新型农业经营体制以来，财政支持新型农业经营主体逐渐成为中央一号文件和中央农村工作会议的主要关注点。目前，学术界对此问题进行了大量的探索。一是针对制约我国新型农业经营主体发展的外部环境和内在短板，国内学者从土地管理制度、政策扶持力度、农业保险配套、城乡社会保障均衡等方面出发，发现对新型农业经营体系财政投入力度不够、发展重点不明确、补贴方式不到位及落实效率不高等问题，提出应整合财政金融支农政策，合理配置财政支农结构，加大支农资金规模，提升支农政策的杠杆效应，有效提高农民收入[1-4]。二是鉴于新型农业经营主体融资难问题，国内学者从经济效益、农业保险体系、融资资格定位等方面进行分析，提出应加强新型农业经营主体的引导与支持，建立担保公司，允许新型农业经营主体以承包的土地使用权、农村产权房提供担保，构建支持新型农业经营主体发展的金融体系[5-6]。三是关于财政支农项目、支农资金、农业补贴和奖励的研究，认为财政支农项目主要包括农村生产、农业综合开发、农业基本建设、农业科技三项费用、农业研究经费、政策性补贴等方面支出，而支农资金运行体制主要通过国家财政拨款至财政局、农业局等相关部门，由他们管理、监督并通过支农项目使用，创新和完善针对新型农业经营主体的补贴政策，同时，中央财政支农转移支付资金的吸引、上级政府“争资立项”的考核压力，激励了地方政府以支持农业生产来获取转移支付资金和上级奖励 [7-9]。

虽然国内关于财政支持新型农业经营主体的相关研究较丰富，但是基于湖南省实际情况的研究报道较少，特别是在着力构建新型农业经营体系的政策背景下，新型农业经营主体的培育和发展必须依靠财政支持，以激发农村生产要素潜能、促进农业转型升级、增加农民收入、保障国家粮食安全和食品安全。因此，本文从财政支持的视角对湖南省新型农业经营主体的现状和问题进行科学的研究，提出可操作性的政策建议。

1 财政支持湖南省新型农业经营主体典型调查分析

1.1 数据来源

数据来源于2016年7～11月对湖南省娄星区、涟源市、汉寿县、湘阴县和浏阳市等地区的调查，通过座谈会、访谈和发放调查问卷等方式就财政支持新型农业经营主体的现状和问题展开调研。共发放问卷180 份，回收有效问卷164份，问卷有效率为91.1%。

1.2 样本特征

调查中（表1），男性新型农业经营主体占绝对比重，为78%。从年龄分布看，40～49岁新型农业经营主体占比较高，为46.3%，其次是30～39岁的新型农业经营主体，占26.8%。从家庭规模来看，家庭4口人比例最高，占43.9%。从家庭从事新型农业经营生产的成年劳动力人数来看，成年劳动力为2个的占比最高，为31.7%。从受教育程度来看，高中文化的新型农业经营主体占比最高，占36.6%，其次是大专的新型农业经营主体，占34.1%。从健康状态来看，健康状态很好的新型农业经营主体所占比例最高，为78%。从成为新型农业经营主体之后的务农年限来看，5～7 a占比最高，为34.1%；其次是7 a以上，占比为29.3%；2 a以下的新型农业经营主体所占比例最低，仅为9.8%。另外，新型农业经营主体数量方面，截至2016年，湖南省种粮大户（耕地面积在3.33 hm2以上）达到13.9万户，达到标准的家庭农场2.9万个，依法登记的农民专业合作社达到3.8万家，国家级、省级龙头企业已发展到近556家，社会化服务组织4.5万个[10]。

表1 被调查者基本特征

1.3 财政支持湖南省新型农业经营主体的现状

1.3.1 新型农业经营主体数量不断增加，收入持续增长随着财政对新型农业经营主体投入力度加大，各地区新型农业经营主体如雨后春笋般涌现。如表2所示，平原湖区、丘陵区、山地区都自发形成了不同类型的新型农业经营主体，其中农业产业化龙头企业最多，占比34.1%，农民专业合作社次之，占比29.3%。这可能是在农村土地“三权分置”改革和农村三产融合政策推动下，一些毕业大学生和城归者返乡创业，通过企业和合作社的形式进行“生产—加工—销售”一体化生产而形成的。由于土地流转有转包、互换、抵押和入股等多种方式，新型农业经营主体规模不断扩大，被调查的新型农业经营主体中，有70.7%的经营规模大于或等于6 hm2。新型农业经营主体的年均收入在10万元以上，其中61%的年收入在14万元以上。这表明新型农业经营主体的农业生产情况比较良好，集约化和规模化的经营不仅提高了土地产出率和资源利用率，更增加了人们的收入。

1.3.2 财政补贴力度不断加大，政策效果突出从调查结果来看（表3），财政补贴主要是良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴，新型农业经营主体享受这些补贴的比例分别为14.6%、26.8%、24.4%。其中，其他方面补贴的比例高达34.1%。从财政对农机的补贴情况来看，58.5%的新型农业经营主体的大部分农业机械享受过补贴，所有农机具享受补贴的有9.8%，这在一定程度上激励了新型农业经营主体的积极性，提高了农业生产的机械化率。总体上看，新型农业经营主体对财政支持的评价是正面和积极的，政策实施效果比较明显，在有效问卷中，被问及“您认为现阶段财政支持新型农业经营主体政策的总体效果如何时”，回答“效果很好”的占9.8%，回答“效果较好”的占43.9%，说明财政支持新型农业经营主体的相关政策受到了欢迎和支持。

1.3.3 财政支出规模不断扩大，金融创新效率逐渐显现湖南各个地区积极落实财政支农政策，主动申报项目建设扶持资金，整合涉农专项资金支持基地建设和本级财力的安排，涉及领域和规模逐年递增，填补短期资金缺口，充分调动了新型农业经营主体的积极性。如，涟源市对于蔬菜产业综合园区基地建设，除中央现代农业发展资金以外，制定了相应的补助标准，同时整合水利、交通、农业和农业综合开发等部门的资金，对基地内水源建设、排灌设施和机耕路等项目建设进行投入。为促进新型农业经营主体发展，湖南省政府和财政厅不断进行金融创新，启动精准扶贫新型农业经营主体贷款保证保险试点、财银保试点和农信担保试点。如2016年湖南省财政安排1 500万元用于风险补偿，浏阳市风险补偿资金的规模500万元，其中财政到位资金200万元，补偿额度为贷款损失本金的35%，比省内其他地方补偿力度更大，补偿条件更宽松。

表2 新型农业经营主体基本情况

表3 新型农业经营主体的资金投入情况

2 财政支持湖南省新型农业经营主体存在的问题

2.1 农村金融市场发展缓慢，新型农业经营主体融资难、融资贵

调查结果显示（表4），新型农业经营主体在生产经营中遇到的主要问题是流动资金不足，占比最高，达48.7%，其次是生产成本上涨过快，占19.5%；而最主要的生产资金是自有资金，占85.4%，向商业银行贷款的新型农业经营主体仅占9.8%。这说明新型农业经营主体流动资金不足，仅仅靠自有资金和向自己的亲戚朋友借款等方式无法满足产业链延伸资金的需求，而向商业银行融资又面临着一系列问题。究其原因，一是财政支农缺乏配套服务，而农村金融市场信贷条件苛刻，贷款期限、贷款利率等条件关闭了新型农业经营主体的贷款求助之路；二是贷款产品设计不齐全，涉农贷款种类与新型农业经营主体的贷款期限、作物成熟阶段不匹配，贷款主体因质押、抵押、担保物缺少而贷款难仍然没有得到有效化解；三是新型农业经营主体与金融机构存在信息不对称。

表4 新型农业经营主体遇到的主要问题

2.2 农业保险覆盖面较低，缺少风险分担机制

受自然灾害和市场的双重风险影响，新型农业经营主体的农业生产风险更为集中。因农产品保险回报率低，商业保险缺乏提供保险服务的动力，政策性农业保险大多处于试点阶段，面临一系列问题，如保险品种小、保险金额低和赔付比较低等，对新型农业经营主体尚无实质帮助。调查显示（表5），仅有26.2%的新型农业经营主体参与过农业保险，这说明农业保险覆盖面低，缺少风险分担机制。当财政支农项目涉及到“一县一特”产业发展试点项目、农业综合开发农业产业化经营项目和农业综合开区土地治理项目等，一些投机钻营者重复申报项目，套取财政扶持资金。

表5 新型农业经营主体参与农业保险情况

2.3 财政支农注重功利性，新型农业经营主体获得的支持有限

近年来，湖南省财政支农资金总额虽然逐年递增，但其功利性也相当明显，存在需要完善和优化的地方。一是地方政府发放财政支农资金时，只扶大扶强不扶弱，这可能出现财政支农行为扭曲。二是当前湖南财政支农资金的来源相对分散，各个部门管理方式有差异，以及各地方使用资金过程中缺乏监管和评估，甚至出现支农资金用于非涉农项目。调查显示（表6），39.0%的新型农业经营主体认为财政支农资金管理权限分散，而认为“监管机制不足”的比例高达29.3%。三是财政支持新型农业经营主体资金结构不合理，对于支持的内容、力度、对象、类型、品种、重点、先后顺序和模式等认识还比较模糊，缺乏系统研究。

表6 财政支农资金使用效率存在的问题

2.4 财政支农制度不健全，财政公共基础设施建设能力有待加强

一是财政支农制度不健全，部分财政补贴和奖励需新型农业经营主体按项目由下而上申报，但申报环节手续复杂而繁琐。而一些规模较小的新型农业经营主体很难得到项目和资金的扶持，项目立项缺乏制度性保障，项目管理方式较单一，评估和验收环节缺少社会中介力量的参与。二是地方政府执行力较差，利用自己的信息优势，不按省政府的规定扶持新型农业经营主体，要么采取回避、敷衍或抵制策略，要么对省政策进行肢解或曲解，导致配套资金不到位。三是财政对新型农业经营主体赖以发展的公共基础设施支持力度较弱，农田水利设施陈旧和老化现象大量存在，气候异常年份极易发生农业自然灾害。

3 促进财政支持湖南省新型农业经营主体的建议

3.1 做好顶层设计，创新支农方式，激励利益主体的积极性

一是深化顶层设计，周密部署规范实施，成立财政支持新型农业经营主体试点领导小组，按照“先行先试、部门协同、总结推广”的原则，将各项任务细化到具体的项目、部门和时段，建立可操作可执行的制度规范。二是创新支农方式，安排专项资金继续加大对专业大户和家庭农场的高标准农田建设补贴、农业基础设施建设补贴、农机具购置补贴；对形成“从田园到餐桌”的农业产业链和价值链一体化的农民专业合作社和农业企业进行财政奖励。三是激励利益主体的积极性，引进高等农林院校毕业的大学生返乡创业，同时加大对传统农民的培养和改造力度，加快农业技术推广和农业科技成果转化，扩大利益主体的增值空间。

3.2 盘活存量，改革增量，大力培育新型农业经营主体

一是在存量方面，整合各个部分的财政支农项目以集中使用，开展以县为主支农资金整合工作试点，降低地方财政配套，加强资金管理监督；继续深化利率市场化改革，盘活优化存量贷款，压缩不良项目贷款，促使商业银行扩大信贷规模。二是在增量方面，将农业“三项补贴”增量资金向新型农业经营主体倾斜，用于支持粮食适度规模经营，并依据产量和质量等门槛有条件的激励方式进行补贴；同时，增强增量资金补贴的指向性、精准性和实效性，增量资金更多地向从事绿色、生态、高效和循环农业的新型农业经营主体靠拢。

3.3 放活农村实物产权，推进“财银保”试点，解决新型农业经营主体资金瓶颈

一是放活农民住房、宅基地、厂房、办公用房、蔬菜大棚和大型农机具等固定资产，以及养殖的牛马羊等流动资产，让其可以进行抵押贷款。二是建立政策性农业担保体系，编织农业信用担保网络，引入贷款保证保险和风险补偿，推出特色涉农担保产品和平台，如“公司+农户”融资担保产品，小额贷款绿色通道和大型农机购置融资担保等，构建财政、银行和保险多方合作的贷款保证体系，让新型农业经营主体可凭借保险机构保单向银行直接贷款。三是鼓励农村金融机构利用互联网技术，为新型农业经营主体提供订单融资、应收账款融资业务和小额存贷款、支付结算等服务。

3.4 推进“三项补贴”改革，推动新型农业经营主体与众创融合，构建多元化投入机制

一是加大“三项补贴”改革在县乡两级的落实力度，促进改革执行扎实细致，按照农作物实际种植面积的标准补贴，避免跑偏和套利。二是建构以关系网络为载体，以信任、互惠和合作为特征的农村社会资本，拓展城市资本和生产要素进入农业、农村的通道，强化农村产业发展的要素支撑，鼓励新型经营主体推进农业内外联动，延伸产业链、打造供应链和提升价值链，把现代产业发展理念和组织方式引入农业，推动农业产前、产中和产后一体化发展。三是研究制定“互联网+农业”发展战略规划，加快农村电子商务发展；借助互联网创新经营模式，将“O2O”“F2F”引进农业供应链流通领域，降低物流成本、充分发挥市场机制作用，鼓励新型主体借助电商平台开展网上营销。

3.5 因地制宜，突出重点，实现新型农业经营主体非均衡发展

从各类新型农业经营主体的自身特点、发展趋势和区域自然资源条件出发，因时因地制宜，确定差异化的扶持思路。一是优先培育发展家庭农场和农民专业合作社，通过采取以奖代补、先建后补等方式，激励其从事农业生产，进而促进耕地地力保护和适度规模经营。二是鼓励专业大户的发展，使其进行专业化、商品化生产，推动其发挥种养规模效应，保障重要农产品供给。三是审慎对待农业产业化龙头企业，特别是工商资本进入农业领域，避免“非粮化”和“非农化”，以龙头企业为平台，延伸产业链，提升价值链，推动农村一二三产业融合发展。

[1] 闵继胜，孔祥智. 新型农业经营主体经营模式创新的制约因素及制度突破[J].经济纵横，2016，（5）：66-70.

[2] 陆利军.财政支持湖南新型农业经营主体发展思路研究[J].中国农业信息，2015，（24）：42-44.

[3] 温 涛，董文杰.财政金融支农政策的总体效应与时空差异——基于中国省际面板数据的研究[J].农业技术经济，2011，（1）：24-33.

[4] 罗 东，矫 健.国家财政支农资金对农民收入影响实证研究[J].农业经济问题，2014， （12）：48-53.

[5] 汪发元.中外新型农业经营主体发展现状比较及政策建议[J].农业经济问题，2014，（10）：26-32，110.

[6] 汪来喜.新型农业经营主体融资难的成因与对策[J]. 经济纵横，2016，（7）：70-73.

[7] 胡敏华，冯俊条.我国农村财政支农项目资金运行绩效的实证研究——以玉鹏蔬菜合作社为例[J]. 山东农业大学学报（社会科学版），2013，（4）：17-21，115.

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[10] 张宇蕊.财政支持新型农业经营主体发展的几点建议[J].中国财政，2016，（12）：41-42.

Investigation and Reflection on Financial Support for New Agricultural Management in Hunan

LIU Hui，HUANG Jing-bo
（School of Economics, Hunan Agricultural University, Changsha 410128, PRC）

The main part of the new agricultural management is the main foundation and core force to promote the development of modern agriculture, as an important means of government to support agriculture; finance plays an important role in supporting new agricultural management. Based on the survey data of 164 new agricultural management entities in 4 counties (cities) in Hunan Province,analyzed of the problems faced by the financial support for the development of new agricultural management entities, it put forward innovative ways to support agriculture and integrate financial support for agriculture, promoted the “three subsidies” reform and “pilot financial bancassurance”, implemented new agricultural business entities in the non-balanced development policy recommendations.

finance; new agricultural business entities; Hunan Province

F812.8

A

1006-060X（2017）09-0110-05

10.16498/j.cnki.hnnykx.2017.009.029

2017-07-05

国家社科基金（14BJY113）；湖南省哲学社会科学基金（16JD30）和湖南省财政研究会重点课题

刘 辉（1974-），男，湖南慈利县人，教授，主要从事农业经济理论与政策、农业技术创新研究。

（责任编辑：朱 蓓）