走出“法不下乡”困局 建设法治基层农村

阎爽

【摘 要】农村是我国社会的基石，也是当前法治建设相对薄弱的领域，农村的长期稳定与发展，不仅关系着经济社会的持续发展，还直接影响着社会整体的形象和城乡一体化的进程。六十多年前，费孝通先生在《乡土中国》中提到“在社会结构和思想观念没有发生相应变化之前，就简单把现代的司法制度推行下乡，其结果就是法治秩序的好处未得，而破坏礼治秩序的弊病却已经先发生了”与费孝通先生提到的乡土中国的理想类型相比较，现如今的农民的价值观念、行为逻辑和联结模式都在发生着变化，当下的中国农村的社会结构发生混乱、价值观念的产生剧变，以及许多现代性乡村社会的出现对国家法律的日益增长的需求，应当引起法律层面上的思考。

【关键词】乡土中国；乡贤模式；法不下乡；基层法治建设

一、何为“法不下乡”

所谓的“法不下乡”困局，指的就是改革开放以来，伴随着国家立法的逐渐完善和日益的深入，受到了广大农村的青睐，并取得了阶段性的成果，但是这些问题永远伴随着成果二产生，虽然试图打破乡村固有的社会规范秩序，但这些社会规范在短时间内仍然具有充足的市场。这些社会规范体系，与现代国家法律所具有的国家强制性不同，它们包含了习惯法、礼法道德、宗族信仰等等，这些属于典型的“地方性知识”。在这种“地方性知识”非常强大的农村，国家法律不但没有吸收利用这些“地方性知识”，而且还以强制性的手段进入，因此并不能够深入到农村，于是就产生了笔者文中提到的“法不下乡”的局面。在我国这样一个后发型法治国家中，对于法治国家建立所要做出的努力在于一方面国家法律“自上而下”的深入，另一方面是“自下而上”对农村“地方性知识”的学习和借鉴。正是由于这两方面没有做到，于是产生的“法不下乡”局面，这种局面的特点主要体现在以下几个方面：

（一）国家法律的强制性

自1949年中华人民共和国成立之后，国家制定的法律主要集中在完善社会主义立法和清理原有立法上面，关于农村法制建设的工作还没有展开，直到80年代改革开放才开始开展全国性的法治工作，工作主要有两个方面，一方面是国家普遍的立法，例如，1979年《中华人民共和国刑法》等；另一方面是国家关于农村问题所设置的立法，例如，《中华人民共和国土地管理法》等。其所具有的正式性和成文性，使得其在实施过程中足以体现国家权力的行使，于是带有政治性和国家性的色彩。这些性质塑造了一个强制性姿态的国家法律，使得其更加难以深入深受传统社会规范秩序影响的农村，形成了一个“强制的手却伸不到底”的局面。

（二）农村“习惯法”的自治性

传统中国社会中，中国的“乡土社会”在某种程度上是具有自治性的，其惯用的“习惯法”主要源于日常生活中形成的，他们自有一套协调机制，即“礼法之治” ，即顺应天理、顾及人情的治理方式。如果产生纠纷，他们会用这种治理方式来进行调节，并不会想到或者根本不信国家法律可以调节得好，于是这种为广大乡民熟知和认可的社会规范体系便具有一定的自治功能，此外，它來源于乡村，并通过依靠祖祖辈辈的口口相传得以延续，具有一定的灵活性、实用性和地方性等特点，因此，农村“习惯法”可以自治并且长期存在。

（三）农村“习惯法”与国家法律之间的“断裂”

“断裂”这一词本由孙立平教授提出，原指在90年代以来随着中国社会转型，中国社会呈现出的一种状态。现笔者将其用来描述农村“习惯法”和国家法律之间的状态，正如前文介绍国家法律的强制性以及农村“习惯法”的自治性，共同构成了二者的不可调和性，正因为国家法“深不到底”，农村“习惯法”可以达到自治，中间的隔膜正形成了法律的断裂。例如在贾平凹所著《极花》一书中，在村里，地位最高的就是村长和长者，在村里有什么事情就会去找他们，他们根本不相信国家有精力会管特闷这个小小村子里的事情，于是就肆无忌惮的进行买卖妇女，胡蝶也是其中的一员，她最终并没有通过法律渠道得到解救，而且在警察解救她的过程中还遭到了全村人的追讨，可以看出，在根深蒂固的传统秩序面前，国家法律输给了农村的“习惯法”。

二、困局如何形成

（一）国家现代法治秩序与乡村法治秩序的冲突

据资料查询，我们国家使用的法律一词是来源于欧洲的，我们国家自引入现代意义上的“法律”理念之后，我国的法治工作便陆续地开展了起来，例如全国人民代表大会及其常委会的相关立法，行政法规和地方性法规等等立法活动的开展，使得我国法律具备了一定的正当性，在一定程度上，国家的这些法律便成为了我国现代法治秩序形成的主导型资源。对于乡村法治秩序的建立，主要是来源于民间的“习惯法”，它正如前文介绍，作为一种“地方性知识”，具有强大的生命力，虽伴随着国家现代法治秩序对其的不断冲击，仍岿然不动，与此同时，国家法律对“习惯法”的否定使得很多情况下，乡村村民在面临着一些问题是不知道是找谁解决，国家法律还是乡规民约，这成为困扰着他们的一道难题。

（二）现代法治观念与民间礼法观念的摩擦

我们知道我国现代法律是外来法，那么在一定程度上其主张的便包括了正义、公平、自由等理念，于是在国家法律建立的法律秩序中，最主要的就是所制定的法律必须要有强制力，也就是说必须要有人严格遵守，任何违反法律的人和行为都必须依法追究。

对于传统乡村社会来讲，法对他们来说不仅应该既有可以调节矛盾和纠纷的威严，同时还应该具有一定的人情味，“法的最高境界乃是实现天理、国法、人情的统一，三者缺一不可，唯有如此，才可称之为‘良法之治。天理、国法、人情构成了传统中国的自发民间秩序。”于是在国家法律进入广大农村之后，国家法律的法理秩序势必要与传统民间秩序产生冲突，这种冲突成为引起“法不下乡”局面的重要原因。

（三）法治与国家能力的缺位

福山通过对历史脉络的梳理，去粗取精地运用了三个主要概念来总结政治发展中的重要因素，即国家、法治与负责制政府，并指出了这三个概念在政治现代化中不可替代的作用。其中笔者引用法治缺位的概念来探讨其对国家建设的影响。“法治缺位则民主无以立，政治建设便可能充满重大瑕疵或脆弱到不堪一击”，其中加上福山提到的国家和负责制政府，三者的平衡就需要国家要有足够的能力和权力可以执行法治，但在《极花》中，我们可以看到，国家权力和法治的缺位以及传统礼法秩序的顽强共同塑造了一个感觉完全不受国家法律影响的社会，这在很大程度上对于国家法治建设来说其实是一种城乡的现代法治的断裂。endprint

三、如何破解困局

在我国这样一个后发型法治国家中，中国法治化进程的动力和源泉主要来自于上层的推动，即官方和政府的宣传与号召。因此，笔者认为想要破解“法不下乡”困局，国家法律应充分发挥自己“自上而下”的功能，并适当地吸收借鉴传统民间礼法观念，根据农村的具体情况进行制定法律，具体措施如下：

（一）加强涉农法律法规体系建设

《河南日报（农村版）》于2015年3月6日指出“没有农村的法治化，就不可能有整个社会的法治化。省委省政府敏锐地察觉到在农村加强法治建设的重要性和紧迫性，在省委6号文件中，加快农业地方立法步伐，逐步建立符合河南农业农村大省实际、适应改革发展需要的地方涉农法规规章体系被更加醒目地提了出来。”对于这个文件的具体解读，笔者觉得在某种程度上对农村法治建设来说算是打开了先河，其最大的特色在于针对该农村的社会结构、利益格局、组织体系、生活方式的新特点和新变化进行依法治理，并指出“要求农村改革想在前头，以法治兜底，为农民利益、农村发展保驾护航”，其对农村改革进程中出现的问题均有指出对应政策，例如，对土地承包经营权物权的保护，依法保护农民的合法权益。这一措施在立法层面上，即国家法律在文件上做出了一定的规定，弥补之前对于涉农问题法律文件的缺失问题，做到有据可循，完成国家法律“自上而下”的第一步。

（二）完善乡村治理机制

加强农村法治建设，完善建设乡村治理机制，是政治文明建设的重要内容，是实施依法治国方略的基础工程，是新农村建设的内在要求。建立好的乡村治理机制，可以有效提高乡村的办事效率，并且能够化解乡民矛盾，这就要求深入开展农村法治宣传教育，增强基层干部运用法治思维和法治方式的工作能力，引导农民增强尊法、守法、用法的意识，努力形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治氛围。引导和支持农民群众以书信、电话、网络等便捷方式，优先选择诉讼、仲裁、行政复议等法定途徑维护合法权益，大力推行依法逐级走访，依法规范信访秩序，健全信访终结机制。统筹城乡法律服务资源，健全覆盖城乡居民的公共法律服务体系，完善对农民的法律援助制度和司法救助体系。这完成了国家法律“自上而下”的第二步，找到并培养传播法律知识的基层干部。

（三）重启“乡贤”，赋予新含义

现代社法治建设“乡贤”概念，并不是说要重启“乡贤”这种传统的治理模式，而是要从“乡贤”治理中发掘治理的本质，进而赋予“乡贤”新的时代意义。所谓“乡贤”，在传统乡村社会中，在“乡土中国”和“熟人社会”的背景下，乡村内部存在着充当国家法律角色的维系秩序的权威力量，即呈现出的是一种“乡贤”模式，“乡贤”可能是致仕的官员，也可能是当地的富户，还有可能是德高望众的长者，这些人有一个共同的特点，都是读书人。中国古代的读书人读的都是孔孟学说，这也就形成读书人统一的价值观，他们再以此教化乡民，那么社会整体的价值观和思想体系以及对是非荣辱的判断也就基本上是一致的。因此，村民对国家法律便会有所漠视，而倾向于遵守习惯法或民间法，这些传统习惯深深植根于基层乡村，随着社会的快速发展，当前我国的农村社会中发生巨大变化，在很多情况下，由于社会经济条件的约束，存在很多传统礼法观念根深蒂固的农村受不到法律知识的熏陶，在这种时候，国家法律可以采用一种重启“乡贤”的模式，对这些“乡贤”，即在村子里德高望重的人重点进行法律的培养，这对于整个乡村的基层法治建设具有很大的帮助。

同时，现代法律想要下乡，传统文化观念对其的冲击也不容小觑。例如，一些地方非法征用农民土地、非法占有农民集体资产等问题时有发生；在土地流转过程中，常常出现公司与农户互相“撕毁合同”问题；毁占耕地，破坏自然资源和生态的案件屡见报端；目前日益受到关注的妇女、老人以及儿童妇人拐卖问题，找不到或制裁不了等问题的出现，我们可以看出“法不下乡”成为农村法治的困局。面对这一困局，重启“乡贤”，赋予其现代法治理念，对于我国现代化文明法治社会的建设以及社会主义核心价值观体系的建设具有重大意义。这一措施可以看成是对“自上而下”第二步的补充。

（四）引导大学生村官进行普法

大学生村官工作是十七大以来党中央做出的一项重大战略决策，主要目的是培养一大批社会主义新农村建设骨干人才、党政干部队伍后备人才、各行各业优秀人才，江苏同时设立了985村官计划。2014年5月30日，中央组织部召开全国大学生村官工作座谈会，进一步明确了大学生村官工作的定位：一是培养了解国情、熟悉基层、心贴群众、实践经验丰富的干部、人才；二是增强基层组织建设、促农村发展、让农民受益。

随着十八届四中全会的召开，会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在这个大背景下，广饶县大学生村官，鲍腾飞在集市上发放法律知识宣传单，成立的一个大学生村官普法联盟，想要通过普法，让农民真正懂法，现已经取得了很大的成果，不仅避免了村民由于法律意识淡薄引发的违法事件，同时村民们还运用法律知识进行维权，这对于我国农村基层法治建设具有重大的借鉴意义。

四、结束语

纵观全文，笔者通过对贾平凹先生《极花》一书中存在的农村妇女拐卖问题的深入分析，发现当前农村存在的法治不健全等问题，即“法不下乡”困局的出现，严重阻碍了我国当代社会法治建设的进程。于是笔者通过对“法不下乡”困局是什么，如何形成以及如何破解做出了相应的分析，发现在我国现代法治建设中，亟待上层的推动，即通过官方和政府的宣传与号召，通过对涉农法律体系的建立和完善、对基层干部和“乡贤”的法律知识的重点宣传和培养，以及引导和支持大学生村官普法团体的建立，以期破解“法不下乡”困局，更好地推进现代社会法治建设和文明社会建设。

参考文献：

[1]费孝通，《乡土中国》，北京大学出版社，1998年，第58页。

[2]董磊明、陈柏峰、聂良波，《结构混乱与迎法下乡——河南宋村法律实践的解读》，中国社会科学，2008年第5期。

[3]廉睿、高鹏怀，《“法不下乡”的困惑及其解决之道——兼谈对民间法的重新界定与合理应用》，聊城大学学报（社会科学版），2016 年第 1 期。

[4]高全喜，《我们真正理解福山吗？|世界观（2）》，探索与争鸣杂志，2016年10月27日。

[5]叶泉，《基层治理需要重拾“乡贤”概念》，法制日报，2015年11月20日。

[6]《硕士村官，为破解“法不下乡”探路》，《中国青年网》，2015年4月17日。endprint