对依规治党的一些思考

熊玺

摘 要：十八大以来，党的建设的突出成就是提出了依规治党，并且在依规治党上取得了不错成绩，而对于依规治党的理论研究也逐渐受到各个层面的重视，但是从纵观全面从严治党的总体布局来看，也还存在一些问题。因此本文简单阐述了依规治党的相关理论，并从依规治党的初步理论介绍，依规治党的重要性和迫切性，分析了当前依规治党存在的问题及原因，并探讨了推进依规治党的对策思考。

关键词：湖湘红色特色；青少年；品牌活动；创建路径

中图分类号：G127；G206 文献标识码：A 文章编号：1005-5312（2017）27-0226-04

一、依规治党的理论简介

依规治党的“规”，就是指“党规”。在中国共产党的历史上，毛泽东同志第一次提出并使用了“党内法规”的概念，1938年毛泽东同志在党的六届六中全会上强调党的纪律时指出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还需制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。①习近平总书记2015年1月13日在十八届中央第五次纪律检查委员会中指出：“没有规矩不成其为政党，更不成其为马克思主义政党。我认为，我们党的党内规矩是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规范和规则。”②

党规的定义从字面上理解非常容易，就是由党制定的规矩、规定、规则，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织形式与党的内部生活规则。在党的历史上，第一次使用党规概念的中央文件是1980年党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》③开篇就强调“必须认真维护党规党法，切实搞好党风”。在1990年7月31日，第一次对党内法规概念作出定义的是《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，其中第二条规定：“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。”④2012年5月26日中共中央正式印发的《中国共产党党内法规制定条例》“总则”第2条，进一步将党内法规概念定义和表述为“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”⑤

从党章角度看过去，首次把党内法规载入党内根本大法党章的是在1992年十四大党章，十四大修改的党章明确党的各级纪律检查机关的主要任务是“维护党的章程和其他党内法规”。⑥党的建设进入新世纪以来，中央领导同志在各种重要讲话中频繁强调和使用到党内法规的概念，江泽民2001年7月1日在庆祝建党80周年的讲话中明确要求“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事”⑦。胡锦涛同志在2006年1月中国共产党第十六届中央纪律检查委员会第六次全体会议中明确提出要“加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”⑧。

2014年10月，习近平总书记在《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》中指出，“党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格”⑨，而且明确指出在全面推进依法治国过程中，国家法律法规和党内法规制度必须相辅相成，相互促进和保障。

总之，党内法规因此在理论界慢慢成为一个非常重要的概念，而依规治党也因此慢慢成为理论界愿意去讨论的范围。

二、依规治党的重要性和迫切性

依规治党是我党全面从严治党的唯一出路，而它的前提就是要在全体党员里立下规矩，这个规矩是一条红线，也是一条底线，任何党员不能凌驾其上，同时依规又是一个道德标杆，全体党员必须要在这个道德水平线之上。坚持全面从严治党、依规治党是我党在十八届四中全会提出来的。中国共产党有着8600多万党员，是全世界最大的执政党。十八大以来，习近平总书记不止一次强调全党上下必须要继承和发扬我党守纪律、讲规矩的优良传统以及纪律严明的独特优势，保持共产党人的应有风采。而在新形势下，我党再次将这条极其宝贵的治党经验凝练升华，就是要用钢铁一样的纪律和规定彻底维护好党的阶级性、纯洁性、先进性，增强国家的创造力、凝聚力和战斗力。中华民族经历过太多苦难，这些坎坷摧毀了民族中许多引以为傲的传统，也狠狠打击了一个民族中的许多自信，在为了实现中国梦，民族复兴的道路上，必须要有一个坚定的带头人，坚定的领导核心，而无数的历史经验证明，这个领导核心就是中国共产党。

党的各项事业发展，不仅要求管治好党，又要求建设好党。因此党的建设在各项事业开展时显得愈发重要，然而我们要面对的是目前党的建设任务仍然繁重，而身处的国际环境又极其复杂。“打铁还需自身硬”，中华民族14亿群众的眼睛无时无刻不在关注着中国共产党的执政能力，俗话说的好：“水能载舟，亦能覆舟”，我党能不能完成中华民族伟大复兴的历史使命，能不能带领国人实现中国梦，必须要搞好党的建设，必须要依规治党。因此，党规党纪必然是管党、治党、建设党的重要法宝和手段。

三、依规治党存在的问题及原因

新中国成立68年来，党建最成功的一条经验就是重视党的内核建设，也就是我们通常说的制度建设，着重依规治党，根本亮点就是重视党章建设，党章日趋完善，党章意识不断加强，为依规治党奠定了坚实的思想和制度保障。我们知道，党章是党内根本大法，有党内“宪法”之称，而宪法是国家根本大法。党章和宪法是党治国理政的基础，治国理政必须实现以党章治党，以宪法治国。十六大在党章中首次明确提出“坚持党要管党、从严治党，不断提高党的领导水平和执政水平，提高拒腐防变和抵御风险的能力”的要求，首次在党章中指出要“加强对党的领导机关和党员领导干部的监督，不断完善党内监督制度”的规定。2012年11月，党的十八大对党章作了进一步修改，十八大党章修正案强调整体推进党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设，确立五位一体党的建设新布局，并把党的制度建设明确规范为党的其他四项建设的保障，进一步强调了制度建党的重要性。习近平总书记指出：“没有规矩，不成方圆。党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。”2012年5月26日中共中央印发的《中国共产党党内法规制定条例》在“总则”第二条明确规定了“党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。”首次从党内法规制度层面明确和规范了党章的地位和作用。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调了以党章为根本的党内法规制度建设对国家法治建设的重要作用，并首次把形成完善的党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系的重要内容，指出“党内法规既是管党治党的重要依据，也是社会主义法治国家的有力保障。”强调“党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵循。”endprint

在依规治党的过程中我们犯了一些错误，也走了一些弯路，但是共产党最成功的优点之一就是能够自我纠正，自我反省，自我剖析，我党一直在吸取教训，总结经验。特别是党的十八大以来，以习近平同志为总书记的新一届领导集体，高度重视依规治党，并坚持做到把权力关进制度的笼子里，使得依规治党的概念与本质不仅深得党心民心，而且获得了巨大的成功。不过尽管取得了一些成就，我们却也要清醒地看到，当前依规治党建设与全面从严治党实践的要求相比，仍然还存在一些问题和不足。

（一）党规的威慑力相对不足

规矩的本质在于贯彻执行，再合理科学的规矩不能执行到位，贯彻到位，便只能变成“橡皮泥”和“稻草人”，注定会失去规矩应有的特性与功能。正如习近平总书记强调指出的：“制定一经形成，就要严格遵守，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性。”⑩当前，依规治党存在的最突出的问题，主要还是党规威慑力不足、贯彻不力。十八大以来，尽管多次强调了党内法规，党员的党规意识也不断提高，守纪律、讲规矩的氛围也在慢慢形成，但是由于国人中对制度规矩漠视的传统，或者说存在在民族基因中的劣根性，一些规矩在党的建设实践中仍然存在这里和那里的问题，如何真正提高党规的权威性和威慑力，让全体党员干部从道德层面上自觉遵规守纪，还有相当长的一段路要走。

比较突出的不良现象目前有：能在上级党组织中严格执行的党规党纪，到了基层就水土不服，大打折扣；有的在有人监督检查时是风平浪静，无人监督检查时就波涛汹涌；有的在贯彻执行时因人而异，而不是人人平等。

这些现象究其原因，一是某些党员领导干部的党内法规意识匮乏，习惯于以言代规、以权压规，人治意识大于法治，封建官本位思想还极其严重。正如习近平在中纪委五次全会上的讲话中指出的：“一些领导干部头脑中还残存着特权思想，总是对别人讲纪律和规矩，却把自己置身事外。”而一些普通党员也条件反射，习惯惟命是从，习惯领导一言堂，坚决认为“只要是领导的话就好好听，好好做。”而根据法规制度办事，从而大大影响和削弱了党规的权威性和威慑力，表现在一是对贯彻落实不好者问责不够，党规执行得好与差与党员干部的成长关系不大；二是受一些消极腐败思想和文化的影响，党内政治生态存在的一些问题，导致执纪难；三是还存在潜规则现象，明规则缺乏权威，各种潜规则却在发挥作用。

（二）党规的科学性相对不强

“依规治党”，所依之“规”首先必须科学有效，必须考虑到人性化与合理性。习近平总书记指出：“把权力关进制度的笼子里，首先要建好笼子。笼子太松了，或者笼子很好但门没上锁，进出自由，那是起不来什么作用的。”11当前，党规在科学性上不强主要表现为“党规本身存在不好用、不好守、不好学的问题”12具体体现在：

一是某些法规本身规定的内容和形式都没有进行科学的调研，缺少可行的操作性和合理性，与全面从严治党的实际操作明显背道而驰，其内容已难以适应新时期党的建设的新形势新任务新要求。

二是某些法规内容上不够细化，原则上过于严苛，内容和要求之间的伸缩度过宽，缺乏有效的针对性和适应性。从而导致贯彻落实的情况与法规制度实际上是脱节的。

三是许多法规存在内容上的重复、甚至自相矛盾，导致在参照执行的时候不知道该从哪一块的法规制度执行，致使矛盾状况频发，很多情况表现出来的是亡羊补牢，未雨绸缪的工作做得不够好，从而出现手忙脚乱的不好现象。

（三）党规的普及度还相对较低

党内法规制度建设存在的另一个明显不足是党规普及度严重滞后，一些党内法规制定出台后宣传普及力度不够，党员学习和培训也跟不上，导致一些党内法规制度不仅普通党员不是太清楚太熟悉，就是党员领导干部也不是真正熟悉和把握。例如，2015年10月新颁布实施的《中国共产党纪律处分条例》将原《纪律处分条例》十类违纪违法情形整合为六类违纪情形，其中政治纪律18条，新增加5条完善12条组织纪律17条，新增加6条完善9条；廉洁纪律25条，新增加11条完善11条。新颁布实施的《中国共产党纪律处分条例》总共85条纪律中新增36条、完善40条，其创新程度之多，在党内法规制度建设的历史上也少有。新的纪律和规矩这么多，如果党内不认真学习宣传和普及，大家对这些规定就不可能熟悉，就容易犯“莫名其妙之错”。而造成党内法规制度宣传普及滞后的原因是多方面的，主要表现在：

一是长期以来对法规制度的宣传普及的意识不强，存在“重制定”、“轻宣传”的问题，我们强调了党规的重要性，但是却忽视了党员的学习性，对相关规矩的认知总是停留在表面；

二是与国家法律的宣传工作相比，党内法规制度的宣传普及缺乏专门的机构和机制保障，国家法律的宣传普及有各级的司法行政机关负责，宣传普及机制相对完善；

三是不少黨规发布时带有密级，客观上将一些党员、干部排除在知悉范围之外。

（四）党规的钻研力仍相对较弱

理论是实践的指导。依规治党的伟大实践必须有强大的理论支撑。尽管，内法规制度建设现在已经成为党的建设的热门课题，但是对“党规的研究仍然徘徊在党建领域以及政治学、法学等学科边缘，专事党规研究的学者寥寥无几，能够产生广泛社会影响力的作品屈指可数”13，这样党规建设就缺乏强有力的学理支撑，这也是当前党内法规制度建设亟待加强的问题。

四、落实依规治党的对策探讨

党内法规作为党的制度的最终形式，是党的各级组织和全体党员开展工作、从事活动的基本遵循。切实做好党内的法规制度建设工作，不仅是全面提高党的建设科学化水平、提高党的执政能力和领导能力，也是建设社会主义强国的核心保障，坚持走社会主义法治道路的主力军、建设社会主义法治国家的必然要求。那究竟如何落实依规治党方针，从以下四个方面进行探讨。

（一）加强层次设计，完善制度体系endprint

习近平总书记指出：“有纪可依是严明纪律的前提，党的纪律规定要根据形势和党的建设需要不断完善，确保系统配套、务实管用，防止脱离实际、内容模糊不清、滞后于实践。”14这里看起来应该包含两层意思，一是要有规矩，二是这个规矩还必须科学有效。正如邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”15这个“好”和“不好”的关键就是科学不科学、管用不管用的问题。当前，完善制度体系的根本方法是要更加注重加强层次设计，既要提高单个制度内容所规范的科学性，又要着力从党规体系的，加强制度规范的系统性，“要坚持宏观思考、总体规划。”16克服法规制度建设中存在的“兵来将挡型”和“亡羊补牢型”。党的十八大以来，党内法规制度就是注重加强了层次设计，不仅修订完善了一系列党内规矩制度，而且更加注重层次设计，注重党内法规制度的系统性协调性，并且在中国共产党历史上制定了首个《中央党内法规制定工作五年规划纲要》（2013-2017年），从宏观层面更加注重法规制度建设。

（二）加强普及力度，增强规矩意识

党内树立规矩意识，营造良好的纪律氛围，是实现依规治党的基础。“制度氛围是人对制度的认识、评价、认同的观念系统，是从心里对制度的支持、接纳或反抗”。17依规治党必须树立和营造规矩意识和文化：一是树立党章意识。习近平总书记强调指出：“全党要牢固树立党章意识，真正把党章作为加强党性修养的根本标准，作为指导党的工作、党内活动、党的建设的根本依据”。18树立党章意识，就是要树立党内严格按纪律和规矩办事的意识。二是要树立党规严于国法的意识。纪严于法，纪在法前，党内成员在触犯国法之前必先违反党纪。三要树立党规面前人人平等的意识。正如习近平总书记强调指出的“党内决不允许有不受党纪国法约束、甚至凌駕于党章和党组织之上的特殊党员。”“纪律面前一律平等，党内不允许有不受纪律约束的特殊党员。19

提高党规意识，营造党规氛围，必须加强党内宣传普及教育。习近平总书记指出“走上新的领导岗位的同志要把学习党章作为第一课，带头遵守党章各项规定。”20

（三）加强监督行为，抓好贯彻落实

法规的最终体现在于执行，任何制度的执行离开了监督和考核都难以很好的贯彻落实，加强监督检查是法规贯彻落实的关键。因此要高度重视党内法规落实问题，切实加大党内法规执行力度，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使党内法规制度真正成为硬性约束。我们可以借鉴中央“八项规定”的落实情况参照启示。作风问题具有反复性和顽固性，多年来虽然一直在强调，但本质上却并没有根本解决，反而有严重之势。八项规定之所以发挥着很强的刚性作用，重要原因之一就是动真格，强调抓铁有痕、踏石留印，对违规违纪的行为毫不留情，不但给予严肃处理，而且点明道姓进行通报，形成了强大的震慑力。习近平总书记在党的群众路线教育实践活动第一批总结暨第二批部署会议上指出：“讲认真是我们党的根本工作态度，必须做到无私无畏、敢于担当，把认真精神体现到党内生活和干事创业方方面面。”21 在提高党内法规执行力方面，必须强调认真的态度，坚持有规必依 、执纪必严、违规必究，对违反制度规定“踩红线”“闯雷区”的实行零容忍，切实做到法规制度面前人人平等、遵守法规制度没有特权、执行法规制度没有例外，切实增强党内法规制度的严肃性和权威性，进而进一步提高党的形象和公信力。所以要进一步建立和完善党内贯彻落实党规党纪的监督检查机制，用监督机制保障党员干部守纪律、讲规矩。

（四）加强带头作用，增强示范效应

加强依规治党，就是要发挥领导干部的带头作用。习近平总书记明确指出：“党员领导干部要做学习党章、遵守党章的模范。”要在“严守党的纪律等方面为广大党员做出表率”。22我们可以看到早在井冈山时期党员干部对“三大纪律、六项注意”的模范遵守，到现在对八项规定的率先垂范，实践证明，带头示范作用效果非常明显，具体从三方面看：

第一，领导干部要做学习党规党纪的先行者，率先树立制度规矩意识，对《中国共产党章程》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等重要党内法规的内容和要求要比一般党员先学一步，在学习和掌握党规内和精神实质上做榜样，所谓“上梁不正下梁歪”就是这个道理。

第二，领导干部要做遵守党规党纪的助力者，在守纪律讲规矩上要以身作则。无论是政治纪律、组织纪律、工作纪律还是生活纪律，都要比一般党员遵守得更好，领导干部作为助力者，要着力在破除潜规则、强化明规则上做先锋。在党内政治生活中，明规则不发挥作用，潜规则必定盛行，领导干部首先要对党忠诚，公道正派，以实际行动维护党规权威，与各种违纪违法行为作斗争，做到“以正压邪，让潜规则在党内以及社会上失去土壤、失去通道、失去市场。”23

第三，领导干部要做监督党规党纪的践行者，要主动接受监督，善于、乐于在被监督的环境里创业干事，自觉把权力关进制度的笼子里。要能够主动不搞一言堂，不搞以人压权，充分发挥民主集中制。习近平总书记指出：“执行民主集中制，一把手以身作则很关键。要把一把手带头执行民主集中制作为加强领导班子思想政治建设的重要内容，推动各级一把手自觉坚持集体领导，带头发党内民主，严格按程序办事、按规矩办事”。

五、结语

政党不会没有规矩，马克思主义执政党更不能没有规矩。树立全党纪律规矩意识，坚持纪律面前人人平等，坚持执行党规没有例外，加强监督问责，破除潜规则，加强纪律规矩建设，推进依规治党永远是在探索路上。

注释：

①宋功德.党规之治[M].北京：法律出版社，2015：9.

②中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编[M]，北京：中国方正出版社，2016：7.endprint

③人民出版社编.关于党内政治生活的若干准则——中国共产党第十一届中央委员会第五次全体会议通过[M].北京：人民出版社，1980.

④中共中央办公厅法规室，中共中央纪委法规室，中共中央组织部办公厅.中国共产党党内法规选编1978—1996[M].北京：法律出版社，1996：723.

⑤中国共产党党内法规制定条例[N].人民日报，2013-05-28.

⑥《求是》杂志社政治理论部编.十四大党章讲话[M].北京：中国青年出版社，1993.

⑦江泽民.在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2001.

⑧中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议公报[N]，人民日报，2006-10-11.

⑨习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2014-10-29.

⑩中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平严明党的纪律和规矩论述摘编[M].北京：中国方正出版社，2016：71.

11中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平严明党的纪律和规矩论述摘编[M].北京：中国方正出版社，2016：53.

12宋功德.党规之治[M].北京：法律出版社，2015：7.

13宋功德.党规之治[M].北京：法律出版社，2015：7.

14中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平严明党的纪律和规矩论述摘编[M].北京：中国方正出版社，2016：55.

15邓小平.邓小平文选（第二卷）[M].1994：333.

16中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平严明党的纪律和规矩论述摘编[M].中国方正出版社，2016：63页.

17车洪波，郑俊田.中国当代制度文化建设[M].北京：中国商务出版社，2004：130.

18中共中央文獻研究室.习近平总书记系列重要讲话文章选编[M].北京：中央文献出版社，2016：4

19中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北京：中国方正出版社，2015：33.

20中共中央文献研究室.习近平总书记系列重要讲话文章选编[M].北京：中央文献出版社，2016：4.

21.http：//news.xinhuanet.com/photo/2014-01/20/c_119051500.htm.

22中共中央文献研究室.习近平总书记系列重要讲话文章选编[M].北京：中央文献出版社，2016：4.

23中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平严明党的纪律和规矩论述摘编[M].北京：中国方正出版社，2016：54.endprint