空间规划体系下城市总体规划作用的再认识

郝李竹

摘要：当社会经济发展到一定时期，要想科学调节社会、经济和环境等要素之间的关系，必须借助空间规划等政策工具严格管理与妥善处理空间用途。政府通过空间规划实施有效的控制治理工作，科学调配空间资源。随着我国提出的空间规划整体要求，这一体系的建立已是中央高度关注的工作，对其研究具有一定的实际意义。

关键词：空间规划体系；城市总体规划；作用认知

在全新生态文明发展情况下，城乡规划工作也要密切联系空间规划体系的综合要求，积极转变工作职能，而始终发挥龙头的总规也必须充分彰显自身作用，合理调节，进一步有效改革城乡规划体系，推动我国社会主义经济的健康发展，使其更好地服务于社会普通大众。

一、总体规划现状

（一）难以贯彻落实

内容系统和政府需求之间发生分离是总规不适应性的显著表现，目前总规始终是混合空间研究、技术标准和空间政策内容，大多数策略、目标及布局难以变成政府的实际行动，直接出现其“不太好用”的现象。

（二）无法与管理体系同步

内部逻辑与技术方式严重脱离政府的管理模式与治理系统，由于大量吸收苏联及西方的规划内容，造成大多数设计体现出对西方规划的严重模仿，比如，在与中国层级不同政府事权的对应方面、划分不同事权部门方面无法密切联系中国的治理系统，导致很多政策虽然出发点良好，但无法获得较好的效果，进一步产生对其效用的怀疑[1]。

（三）严重交叉重叠的规划

与空间类或者是建筑类规划存在十分严重的重叠问题，特别是对城市用地范围以外规划，管理非城市土地空间用途和非规划控制范围的基础设施等重叠了其他部门的事权，这也出现对总规到底管不管用的探讨。

二、总体规划在空间规划体系下的作用

（一）同步发挥长远期战略实施的指引作用

1.总规度城市空间长远发展战略有效指导

空间规划体系应坚持战略思维的基本原则。在复杂的城市体系面前，空间规划不能只是简单制定负面和责任清单，而是应当明确定位、放眼未来。其中内容包括大量百年计划，比如保护环境资源，妥善处置基础设施，科学推进规划建设等。

2.总规指导城市空间的近期实施

总规拥有较强的可实施特点，表现为空间和时间细化。前者通过制定短期规划建设，对政府主要改造建设区域和项目有效确定；后者则是城乡规划初步建立完善的体系，凭借强制性传递逐一实施相关政策。总规在城市规划过程中执行强制内容，并且最终推动城市发展[2]。

（二）协调经济发展与资源保护

总规看待与解决问题都从多个角度实施，不仅最大程度保护了自然与人文资源，避免其受到破坏，还突出公共利益，真正达到社会的公平目标。同时，总规也充分肯定市场经济发展原则，在布局空间过程中贯彻执行经济规律，一定程度提升了使用土地的效率。总规建立在空间平台上，有效衔接了保护资源与城乡经济发展两部分内容，维持空间范围内的发展和保护操作。

（三）协同处理政府与多元主体的事权

1.明確中央和城市政府之间的事权

结合经济发展思想可知，要想科学配置资源必须重点把握产权与交易。由于信息交易出现的成本，国家发展规模直接决定了设计管理层级与各个责权制度。对于规模相对不大的国家，收集与交易信息不需要较高的成本，可以对基础信息与改变做出快速反馈，更容易合理处置资源；而若国家规模相对较大，则这些成本也会水涨船高，难以获得真实的基础信息及其变化，容易发生错误分配紧缺资源的现象。只有放权才能彻底改进制度，有利于地方政府更合理调配资源。因此，我国由于人口与空间都很大，改革行政管理的方向为：城市政府在中央政府的约束下，最大程度激发城市政府的经营主体热情[3]。

2.对城市政府和各个垂直管理部门事权有效梳理

目前不断强化的垂直管理现象是普遍存在的行政管理问题，主要表现为大规模增加的垂直管理部门，没有被选择的也结合上级部门要求增加“统”的强度。一部分部门扩大“中心辐射”理念，忽视服务地方的理念。比如，一些部门紧握分配权力，当发生严重闲置大量用地及使用效率低下现象时，完全推卸责任；一些部门坚决不下放项目审批权，当产能严重过剩，立即撇清责任。这些现象不断累积，直接形成碎片化的管理机制，引起城市空间的碎片化特点。为了对这部分问题及时解决，应当向政府逐步放权，贯彻落实权力属地管理问题，突出“块块管理”的核心作用，如此才可以高度融合改革方向与市场经济发展的运行制度。

因此，城市层面的空间规划是指仅有政府组织，而不是非政府单位进行编制的规划；只有如此才可以撇开部门利益，把城市看作一个整体利益科学安排空间，高度契合“以块为主”的治理方式。总规的主体应当是城市政府，绝不仅仅是某一个部门。当前，各个地区已经在城市政府层面陆续建立规划委员会机制，负责人是主要城市领导，彻底消除所谓的“部门特色”。

3.对政府、市场和社会利益平衡处置

政府在市场经济发展环境应避免过度进入“市场有效”的领域；但需要将自身的职责落实在“市场失灵”领域。总规已把负面与责任清单的制定这些内容加上强制性，并且合理对应政府责权。

在“市场有效”的领域，在分配资源过程中应结合市场带来的影响力。总规对这部分内容弱化处理，比如，不再细分商业服务业设施用地中布局类用地问题；在“市场失灵”领域，总规则适度规制了市场发展行为，设计负面清单。综合分析，总规严格限制了存在危险、污染等工业用地和仓储物流用地等空间布置和附近用地的兼容作用。

空间规划核心目标即公共利益，也可以理解为，城市建设主要是服务社会公众。为了与公众需求有效适应，应自下而上推进工作。因此，空间规划不再是单一安排指标，而是认真收集与管理多元化公众需求。

三、结束语

当前，不仅是依法治国将空间规划体系作为其贯彻落实的渠道，一定程度上其也提升行政操作水平及推动我国生态文明的向前发展。由此可知，我国必须严格建立这一体系。以建设城镇化作为根本，全面遵循诚实发展轨迹。总规不但需要引导长短期目标同步落实，还需要协调城乡建设和保护资源工作，注意政府事权与多元主体共同发挥自身作用。

参考文献：

[1]董珂，张菁.加强层级传导，实现编管呼应—城市总规空间类强制性内容的改革创新研究[J].城市规划，2016（1）：26-34.

[2]吴启焰，何挺.国土规划、空间规划和土地利用规划的概念及功能分析[J].中国土地，2015（4）：16-18.

[3]林坚，宋萌，张安琪.国土空间规划功能定位与实施分析[J].中国土地，2016（1）：15-17.

（作者单位：安徽屾河规划设计咨询有限公司）