我国国际陆港发展中的政策网络类型研究

章强

摘要：自“一带一路”战略实施以来，我国广大内陆地区高度重视国际陆港建设。不同的政策行动者在推动我国国际陆港建设的过程中所扮演的角色各不相同。依据政策网络理论，研究发现：以中央政府为代表的政策社群、为科研院所为代表的专业网络、以地方政府为代表的府际网络、以各类物流企业为代表的制造者网络、以新闻媒体为代表的议题网络分别构成我国国际陆港发展政策网络的权力中心、知识中心、执行中心、经济中心、舆论中心。

关键词：一带一路 国际陆港 政策网络 类型

0 前 言

自国家“一带一路”战略实施以来，我国广大内陆地区高度重视国际陆港建设，社会各界也通过不同的形式予以推动和支持。为探究我国国际陆港建设发展过程中，各利益相关者如何推动国际陆港政策进程？本文借鉴英国著名学者罗茨（R.A.W. Rhodes）的政策网络理论来对我国国际陆港建设的参与者进行有效划分，阐述不同类型的政策行动者的功能，并列举各自为推进国际陆港建设所做的大量工作。

1我国国际陆港发展中的五大政策网络类型

罗茨的政策网络理论将政策网络分为政策社群、专业网络、府际网络、制造者网络和议题网络等五大类型，不同网络类型对应着不同的政策行动者，也各自呈现出不同的特点。我国国际陆港在发展过程中集聚了众多政策利益相关者，可借鉴政策网络理论的网络类型划分来对这些多元化的政策利益相关者予以归类，不同网络类型下的政策行动者在整个政策过程中所体现的功能也是不同的（见表1-1）。

1.1 政策社群

理想化的政策是多元利益主体充分博弈的均衡结果。在我国现有体制下，实际上中央政府的垂直权威及价值观在政策出台直至贯彻实施过程中始终起主导作用。从推动我国国际陆港发展的实践活动来看，以国家发改委、交通运输部、财政部、商务部、国家税务总局、海关总署、质检总局为代表的政策社群构成我国国际陆港发展的政策网络的权力中心，拥有着丰富的政策资源和主导性的话语权。另外值得一提的是：在我国现行政治框架下，党和国家领导人在制订确定国家宏观发展战略方面发挥着极其重要的作用，党和国家领导人的相关讲话与指示为具体政策措施的制定奠定了政治基础并指明了发展方向。具体来看，政策社群中的各参与者实际上也根据自身在行政体制中职能与层级的不同发挥着不同功能（见表1-2），其中，交通运输部及其下属的水运局作为我国港口领域的主管机关，在政策社群中呈现出明显的纵向垂直政策资源分配管理和横向政策资源争取联系的作用。

1.2 专业网络

专业网络作为具有专业知识支撑和行业或团体利益的代表者，其参与成员间的结构紧密程度虽不及政策社群，但其丰富的知识资源和广泛的企业资源，使得专业网络能够在政策社群与府际网络、制造者网络、议题网络间发挥着信息沟通和知识传递的作用。在我国国际陆港发展过程中，以中国港口协会、上海海事大学、交通运输部水运科学研究院、中国物流与采购联合会、西安欧亚学院国际陆港研究所等为代表的专业网络构成我国国际陆港发展的政策网络的知识中心。

1.3 府际网络

府际网络代表着地方政府利益，从官僚科层制视角看，我国作为单一制国家，府际网络实际上在纵向维度受政策社群的领导与支配，需贯彻执行政策社群的政策意志。但是随着分权化趋势的加强，地方政府已在很大程度上具有较强的决策自主权。我国内陆省份特别是中西部地区城市均高度重視陆港建设，积极打造区域性物流枢纽，并注重省际之间的联动合作。值得一提的是：我国沿海省份的部分内陆城市因自身商贸物流发展的需要，也积极建设国际陆港以降低物流成本，提升在国际商贸中的地位。以各省市自治区政府机构及各地相关中央垂直管理部门为代表的府际网络构成我国国际陆港发展的政策网络的执行中心。

1.4 制造者网络

制造者网络又称“生产者网络”，作为政策管制的直接对象，制造者网络的政策倡议和政策反馈行为影响着政策过程以及政策目标的实现。鉴于我国多数已建或在建国际陆港，具有一定的功能叠加性，即国际陆港不仅仅是物流枢纽，而且通常还是海关特别监管区域，还是产业开发区，甚至还承载着贸易、综合服务、城乡统筹等功能。生产型企业、物流仓储企业、运输配送企业等各类相关企业共同构成制造者网络，其中以平台型的大型综合物流企业为制造者网络的中心企业，其承担着陆港开发建设的重任。然而企业作为经济主体，具有天然的自我逐利性，因此，国际陆港建设相关政策的最终制定者需在企业经济利益与社会公共利益间作必要权衡。制造者网络作为我国国际陆港发展政策的直接对象是整个政策网络体系的经济中心。

1.5 议题网络

议题网络中参与者众多、结构松散，而且参与者对于同一政策可能存在不同的价值观念有着不同的政策主张，但是对于某些政策议题，议题网络能够在某种程度上实现有效整合，并实质性地影响政策过程。国际陆港无论就其概念、内涵，还是就其功能、发展路径，整个社会对它的认识是一个不断深化的过程，其中不免有不同观点与见解。随着我国外向型经济的不断发展，进一步深化对外开放，加强国内外的互联互通已成为时代潮流，建设满足货物进出口需要，且具有综合一体式物流功能的国际陆港也随之成为必然。但是，国际陆港的建设不是一蹴而就的，这其中得益于代表性学者、广大媒体及相关社会组织的宣传，社会公众甚至是政府官员通过媒体宣传对国际陆港的认识也持续加深，这些都为国际陆港的发展奠定良好的社会基础。以代表性学者、新闻媒体、民间环保组织、社会公众等为代表的议题网络则构成我国国际陆港发展的政策网络的舆论中心。

2 总结

通过上述分析，不难发现：不同的政策行动者在推动我国国际陆港建设的过程中所扮演的角色是不同的。总体来看，以中央政府为代表的政策社群构成我国国际陆港发展政策网络的权力中心；为科研院所为代表的专业网络构成知识中心；以地方政府为代表的府际网络构成执行中心；以各类物流企业为代表的制造者网络构成经济中心；以新闻媒体为代表的议题网络构成舆论中心。endprint