印度的联合森林管理战略

刘珉

印度是南亚次大陆最大的国家，面积298万平方公里，大体属热带季风气候区。大约在公元前3000年，印度河文明开始兴起，以后随着河流改道和公元前1500年左右雅利安人的进入和征服，以农业为基础的印度河文明开始衰落，一些奴隶制小国随之建立。公元前9世纪，恒河中游农耕经济迅猛发展，取代印度河流域，成为新的繁荣聚集区。1757年印度沦为英殖民地，1947年印巴分治，印度独立。1950年印度共和国成立，为英联邦成员国。印度联邦有28个邦、6个联邦属地及1个国家首都辖区。2016年，印度总人口13.26亿，GDP 2.09万亿美元，人均1590美元，2014～2015年GDP增长率7.9%。

森林状况

印度现有森林面积7068.2万公顷，森林覆盖率23.8%，在全世界森林面积排行第10位。自1990年以来，森林面积一直呈上升趋势，年增长率为0.4%；森林蓄积量51.67亿立方米，每公顷蓄积量73立方米。印度人口占世界人口的18.26%，森林面积仅占世界森林面积的1.75%。2.75亿人依靠森林生活，差不多20万个村庄位于森林之中或者周边，大约3000万人从事森林非木质林产品采集和贸易。

林业历史

据史料记载，在公元前3000年，印度90%的国土被森林所覆盖。然而， 随着人口不断增长，大面积的林地改作农业用地，过度放牧现象也十分严重，加之英国入侵后，铁路修建与扩张、二次世界大战及掠夺性的开发利用和工业化发展的需要，森林遭到了毁灭性的破坏。随着森林的大量消失，原始的狩猎-采集者不复存在，游耕农业不断萎缩，手工业出现衰落，定居耕作也受到影响。

在早期殖民年代，印度的森林法律由东印度公司制定。当时，德国在森林管理方面居领先地位，在德国专家的帮助下，（英属）皇家林业部于1864 年建立。首位森林总监是迪特里希·布兰迪斯，他被派到印度之前曾是波恩大学的一位植物学家。在他任期的第2年，即 1865年，经过英国政府批准，印度的第一个有关森林的法律《政府森林法》产生了。这个法案是森林国家垄断的首次尝试，主要内容是树木保护、防火、限制在林地耕作和放牧。它的通过为当时主要供应铁路使用的用材林采伐提供了便利，确立了国家对森林拥有所有权。1865年的法案是仓促起草的，在围绕如何更好地实现权利分离的激烈争论中，出现了3种不同的立场：合并论主义者，支持国家完全控制所有森林区域；实用主义者，支持国家管理生态敏感和具有战略价值的森林；平民论者，完全排斥国家干预，坚持部落和农民必须对林地行使主权。

十几年后，一项更为严厉的、内容更为广泛的立法尝试开始实施。1878年《印度森林法》取代了以前的法案。该法案更多关注商品林，个人的产权仅局限在耕地上，在林地上采集、放牧、临时耕作是不被允许的。根据这个法案，所有没有登记注册的土地，除非连年耕作或永久居住，否则被划为林地，并在各州建立了森林管理部门，作为唯一的林地认定机构。1878年的法案非常适合于维持国家对森林开发的严格控制，也为森林的“科学”管理奠定了基础。

1894年出台的《森林政策倡议》，是英国统治时期第一个重要的森林政策，指出印度森林部门的目标是管理国有林，为公众服务。提及森林相关的公共设施可以用来满足周边居民的需求，收益可以进行一定程度的分享，但没有提到共同管理。然而，这个法律，并没有在实践中得到很好的执行。为了保护森林资源，很多农户的耕地被划进了保护区，2000万公顷的土地被划为保留地、保护地、收益地。

1927年《印度森林法案》加强了森林资源管理，将森林分为3种：保留地、保护地、村庄地，其中村庄地规定了村民参与造林和管护的权利和义务，但法案在实施层面并没有太多实质性的行动。

战争年代，印度森林遭到了掠夺性开发。在第一次世界大战期间，木材和竹子的供给用于桥梁、码头、船只、营房等的建造。第二次世界大战期间，战争成了“高于一切的目标”，林业部的指示是“尽可能生产最大限度的产量”。为了满足战争的急切需求，“钢锯和伐木作业被推至喜马拉雅山最遥远的角落和西高止山最茂密的森林中”。

国家的垄断严重破坏了村社的自主性，引来了此起彼伏的抗议活动。在一些地区，当农民的请愿不能如愿以偿时，他们就会直接挑战国家权威，袭击林业部控制的林区或私自开发，或是通过纵火的方式隐蔽地表达不满情绪，或是公开地集体违反森林法。1921年发生的纵火事件波及320 平方英里专用松林。

实际上，商业开采和森林退化在独立后并没有停止。1952年《国家林业政策》加大了低价木材的供给和非木质林产品的供给，强调工业原木优先。新的国家森林政策，提出了6个方面的森林需求：放牧需求，小的木材和燃料，木材需求，包括防卫，电信、工业需求的其他林产品需求等。新政策加强了州的权力，恶化了与村庄的关系，给出了森林的功能分类，其中包括村庄林。村庄林是为了农村社区生产小木材、燃料和放牧，但是做了严格限制，要求生长量大于采伐量，且有着复杂的成本核算和收益核算方法，原则是不能损害国家利益。就是说，森林及林产品很难服务当地社区。更多强调的是造林和保护，而不是农户生计，某种意义上，这个法案是以前的法案的扩大版，认为村委会参与管理是危险的举措。

成熟天然林的长期大量采伐导致了后续的木材短缺，使得植树造林显得十分必要。从20世纪60 年代早期开始，印度中央政府以中央计划基金的形式提供经济刺激来鼓励联邦政府发展工业用材人工林。“生产性”林业将对现存森林进行皆伐，代之以速生商业树种（如桉树）。

1976年的《宪法修正案》转移州的权力到法律框架下的共治，厘清中央政府与州政府森林管理的責权利关系，实际上是加强了中央权力。然而森林退化短期内没有得到遏制，于是，1980年出台了《森林保护法》，赋予森林部门林地转为非林地审批的权利，虽然加强了森林保护，但是延长了林地使用审批时间，降低了工作效率，加深了管理者与村民的矛盾。这一时期的一些法律，更多体现的是强制性，缺乏社区参与和沟通。

1984年， 拉吉夫·甘地担任总理， 印度林业开始进入了一个新的发展阶段。1985年，甘地向全国宣布“如果让森林资源继续退化下去，将给我们带来生态、社会、经济的危机，必须制止这种状况，因此，我现在提议，成立国家荒地开发委员会，每年造林50万公顷，倡导群众性的造林运动”，并提出发展林业的6项具体措施。印度环境与林业部于1985年成立荒地开发局负责相关林业工作。

然而，这段时期，森林以商业生产采伐为主，缺少保护的现象并没有得到根本扭转。在森林社区、非政府组织、活动小组、科技团队不懈斗争下，1987年， 印度内阁根据林业发展新形势的需求，对以前的林业政策重新进行了讨论，开始重新审视林业的重要地位，认为农村造林、四旁绿化高于一切， 要优先考虑；强调森林对水源涵养及环境影响的重要作用，要加强对热带雨林的全面保护；提出了森林的经济效益应服从于其社会效益的指导原则，要在加强现有林地经营管理的同时， 大力发展社会林业。

1988年出台《森林法案修正案》，首要瞄准环境的稳定和维持生态平衡，强调森林不是为了商业开发，而是为了保护土壤和环境，要求通过社会和农场进行植树造林，满足当地社区居民需求，包括薪材、小木材、饲料等等。随后在1990年，一个重要的、影响深远的森林政策——联合森林管理战略启动。

针对联合森林管理战略，2000年印度政府给出了一个新的指导，强化了联合森林管理委员会的作用，强调妇女参与的重要性。2002年又补充了指导，强调联合森林管理委员会的森林使用权，制定了短期和长期的发展路线图，划分了各方的责任和义务范围。

2006年的《森林权利法》是印度林业发展里程碑式的和革命性的一步，是彻底的转变。政府很大程度上对森林原著民让渡出了森林管理权，允许村民在村庄边界内外采集、使用、处置小林产品，按照传统的方式可持续利用森林，同时保护环境和保持生态平衡。加强村议会和村委会的权利，使村民不仅保护森林，还拥有享受生计权利，真正当家作主。该法案存在的问题主要是：对森林居住社区居民和森林原始部落定义不清，由于缺乏正确的记录，林地的獲取认证调查行动困难，假申请和申请争议时有出现。此外，支持此法案的活动家和社区代表指出，除了法律的局限性外，森林部门对法律实施非常消极，有意缺席森林权利委员会的核实程序，坚持拒收法案未提及的社区和个人的申请和需求证明，扩大和巩固联合森林管理（保护）委员会的职权，转移林地到集体和政府的代理，使用野生动植物保护法扩大管理权，企图阻止和否定对森林资源的民主管理。

2010年的《国家绿色裁决法》，主要是为了快速而有效地规范和处置涉及环境损害及补偿等方面的案件，有利于环境保护、森林保护和其他自然资源保护。

联合森林管理

印度独立后，森林政策起初并没有太多的创新，一定程度上还是延续以前采伐木材支持工业发展之需的思路。因此森林破坏造成的生态退化、环境问题、水土流失以至于整个农村经济的恶化依然存在甚至加剧。为了遏止森林破坏，印度政府殚精竭虑，颁布了不少法律，采取了诸多措施，规范森林经营管理。把林业部门放在政府机构的显赫地位，配备了大量监管人员和交通设备，严禁村民进入国有林采伐、放牧，对违犯者轻则鞭打罚款，重则逮捕判刑。然而，全国森林破坏却愈演愈烈，还不时伴发暴力冲突和政治动乱。

1988年印度出台了新的森林法修正案，明确森林对保持环境稳定和维持生态平衡的重要性，并在此基础上，针对森林资源匮乏状况，1990年推出了森林共同管理政策。联合森林管理政策的最初目的是在荒地和疏林地上造林和护林，鼓励妇女和工匠参与，提高农户生计（根据印度环境和森林部估计，全国有75万平方公里的荒地，只要有50%被恢复，森林覆盖率33%的林业发展目标就能实现）。联合森林管理是指通过政府林业部门与当地村社签订协议，让当地村民参与国有林的经营管理活动，并分享森林收益的一种联合经营方式，如以管理国有林为条件，每年至少可得到4次免费收获薪材饲料和小径材的机会，从而实现森林持续利用。

依托联合森林管理政策，开展植树造林的模式主要有：村庄片林（林业部门在村庄附近公有地造林，5年后交由当地村民管护，收益分享）；通道林（林业、交通等政府部门组织在路边、渠旁和铁路沿线营造人工林带，农民有偿管理）；混农林及四旁树（农民在自己的私有土地或租用土地上营造片林或实行林粮间作或在田边地角和房前屋后种树）；林区造林（林业部门帮助提供无息贷款，与承包人共同管护，采伐收益分享）；社会安全林（组织无地农户和少数民族部落在村庄附近的退化林地或公有荒地上造林，给予工资和收益股份）。

与联合森林管理相关的国家政策法规集中体现在：1990年《国家联合森林管理方案》，1998年《联合森林管理项目成立的通知》，2000年《联合森林管理项目网络的通知》，2002年《加强联合森林管理指导意见》，主要内容涵盖合作方式、生产经营、参与机制等。

联合森林管理的村级执行机构是森林保护委员会，村级森林保护委员会目标是森林保护（禁止非法采伐、放牧、环剥树皮、侵占林地、预防火灾）、森林管理（退化森林的恢复、苗圃管理）、社会资助、公基金的募集、罚款等违法处理、乡村发展（耕作经营、培训教育、基础卫生、替代能源 、就业机会）。短短十几年，该组织发展规模已经达到6万多个，管理范围内的林地面积从1990年的1000多万公顷增加到2010年的2000多万公顷，占全国林地面积的20%左右，在印度林业中占有举足轻重的地位。

联合森林管理的实施取得了巨大进展，体现在森林保护委员会数量和管辖森林面积的大幅增加，为印度森林资源增长、保护和管理做出了贡献。这些年，联合森林管理政策逐步修订、不断完善，然而推进过程中，还存在着一些严重的问题，政策目标与实施结果存在偏差，科学推广和有效实施还有待完善，主要体现在：

（1）森林保护委员成员不是主动参与，而是被动需要。其决策由森林部门决定，还没有成为完全自治和独立的村级机构，与非政府组织和地方理事机构的联系很弱，而且对林业部门依赖性很强。

（2）妇女和工匠参与不积极。大多数妇女不参加委员会会议，甚至不参与重要事项讨论。一些女执委会成员来自较富裕的家庭，对穷人的问题了解不多。

（3）规划与实践的脱节非常明显。各个阶层（包括商业和工商业等），都将森林视为自己的生财之道并据为已有，而不是为了急需森林产品的农村地区提供服务，忽略了农村人口的需求。

（4）大力发展人工林，容易造成树种单一、生境适应性差等问题，带来林业病虫害发生率高和林木生长差等问题。

（5）忽视天然林的更新抚育和经营，不利于整体森林质量提升。忽视营造薪炭林、饲料林和非木质林产品， 草类和豆类植物，当地居民难以从森林中采集林副产品以补充生计所需。

（6）项目投资以国家为主，缺乏社会资金参与，没有形成由“输血”到“造血”的转变。过多依靠国家投入，经济形势下行时，林业投资难以保证，影响正常经营和持续性。

（资料来源：印度环境、森林与气候变化治理部网站，中华人民共和国驻印度大使馆网站等）