谁来保护儿童不受侵害？

高頔

村里的“四点半课堂”开设近一年，10岁的赵元（化名）几乎没有来过。

一年前，天津市和平之君儿童福利院在武清区农村开设了两所儿童福利中心。一间四五十平方米的平房被划分成若干区域，孩子们放学后来到这里写作业、读书或者玩游戏。男孩子们很喜欢这里，写完作业后常聚在一起拼图或玩桌上足球，但他们很少看见同校的赵元。

在他们的印象中，赵元是个胆小到甚至会害怕打雷的孩子。

赵元的妈妈患有精神疾病，十多年前从云南嫁过来。赵元学习成绩不好，考试后，她惯常的方法就是不停重复地说教。面对此时的妈妈，赵元极不耐烦，双脚在地上搓来搓去，但他不敢抱怨，因为害怕招致父亲的打骂。每次父亲喝酒，赵元和妈妈都会立刻离开家躲出去，“他爸爸脾气不好，喝酒之后连着他妈妈和他一起打。”村委会和福利院的工作人员除了调解、劝说外不敢过多干预，“万一他烦躁，又拿孩子出气。”

从签署联合国儿童权利公约，到颁行《未成年人保护法》《未成年人预防犯罪法》《反家暴法》等法律，再到政府文件，中国并不缺少与未成年人相关的法规。然而，近年来发生的南京养母虐童事件、浙江温岭虐童事件、南京南火车站猥亵女童案件，每一桩侵害未成年人基本权益的案件，都暴露出中国儿童权利保护上的缺陷和无力。

孩子是否有离开权？

和平之君儿童福利院院长陈美文曾遇到非常棘手的情况。

三年前，一家四口的流动家庭来到福利院。父亲姜鹏要求福利院收养他与前妻的女儿婷婷。沟通过程中，陈美文发现，婷婷身形瘦小，一直低着头双手交叉放在身前。陈美文以参观福利院为由带婷婷借故离开，在她的手上和后背发现了淤青。

陈美文从小女孩口中得知，她不满一岁的时候，母亲就离家出走，父亲在外打工与继母结婚，后来生下妹妹。一家人东奔西走，父亲打工时，继母经常一周只给婷婷七个馒头，姜鹏知道也置之不理。姜鹏对婷婷视若敝屣，甚至当着福利院工作人员的面推搡孩子。陈美文报警后，警方表示只能调和劝告。

婷婷很想待在福利院，不停地抓着陈美文的手追问：“阿姨我能和你在一起吗？”根据现行《收养法》，社会福利机构只能收养丧失父母的孤儿、查找不到生父母的弃婴和儿童或生父母有特殊困难无力抚养的子女——婷婷的情况并不符合收养条件。

僵持一天后，姜鹏意欲把婷婷扔在福利院一走了之。陈美文警告他，如果扔下孩子、离开大门一步，就涉嫌遗弃罪，姜鹏和妻子只得悻悻而归。

陈美文后来再次寻找这家人的时候，已不知道他们去向何处。

北京青少年法律援助与研究中心的一份报告显示，在2008年至2013年六年间媒体报道的697例未成年人遭受家庭暴力案件中，近75%的案件为亲生父母施暴、继父母或养父母施暴占10%；10周岁以下的未成年人更容易遭受家庭暴力，且女童遭受家庭暴力的比例高于男童。

特别值得注意的是，半数以上案件发生在家庭结构变化、流动家庭以及非婚生家庭中。

《报告》发现，针对未成年人家庭暴力的原因包括多种方面，其中因家庭矛盾进而向孩子发泄实施报复的案件比例最高；但仅有1.87%的未成年人在受到家暴行为后报案，除后果特别严重的受到刑事处罚外，有近三分一的案件处理结果不详或者无处理结果。

《未成年人保护法》中第二章即是家庭保护，其次才是学校和社会保护方面，可见家庭保护对未成年人的重要性。但是，当监护人或者家庭成员侵害未成年人权益时该怎么办？

仅依靠对监护人治安或者刑事处罚无法解决根本问题，北京炜衡律师事务所律师周浩认为，当孩子无法在原生家庭生活，应该赋予孩子适当的选择权——是否要离开，并且在孩子选择离开的时候进行一定的救助。

周浩告诉《财经》记者，无论是1987年实施的《民法通则》，还是1991年通过的《未成年人保护法》以及2006年修订后的版本，都规定了“撤銷监护人制度”。但这一制度几乎没有被执行过，“因为长久以来都不知道如何执行”。

直到2014年12月，最高法院、最高检察院、公安部、民政部发布《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（下称《意见》），规定了申请撤销监护人资格诉讼制度，并新增共青团、妇联、关工委、学校等团体和单位有权向法院申请撤销监护人资格。

2017年8月12日，南京南火车站候车室发生猥亵女童案件。经警方调查，女童为随行家庭的养女，犯罪嫌疑人是女童的哥哥，即女童养父母的18岁亲生儿子，目前犯罪嫌疑人已被逮捕。专门从事困境儿童救助的非营利机构儿童希望创始人张雯直言，虽然案件引起广泛关注，大家声讨性侵、猥亵儿童等行为，但忽略了最根本的、对未成年人保护的讨论。

《收养法》规定，收养人首先必须满足无子女的条件，且只能收养一名子女。只有三种情况下，可以突破上述两个限制：收养孤儿、残疾儿童；社会福利机构抚养的查找不到生父母的弃婴和儿童；华侨收养三代以内同辈旁系血亲的子女。

由于南京南火车站猥亵女童案正在进一步侦查审理中，目前尚不清楚女童的养父母是否为华侨、女孩是否为孤残儿童或者弃婴？如果不是，对于女童的收养行为本身就涉嫌违法。

据了解，在当地妇联的陪同下，受害女童已与养父返回家中。对此，公众亦提出质疑与担忧，女童是否还适合回到收养家庭？张雯介绍，在美国，一旦发生类似情况，政府会介入、儿童保护机构与社工组织会进行专业评估，未成年人是否仍适合生活在家庭里、是否需要隔离期，还是直接脱离原生或收养家庭？endprint

虽然《意见》规定了报告和处置制度，在监护人侵害被监护未成年人权益时，学校、医院、社会工作服务机构等单位及其工作人员应当及时向公安机关报案或者举报，广东普罗米修律师事务所律师王胜生介绍，《意见》并未规定知情不报应承担何种法律后果。

2015年4月，一名南京6岁男童被虐打的照片在网上引起广泛关注，男童背部、手臂遍布疑似被鞭子抽过的伤痕。这起案件正是学校老师发现报警，警方介入调查。在张雯看来，与未成年人密切接触的人，如老师、医护人员、社区工作人员等都应具有强制性报告义务，“在美国，教师、社工如果发现侵害儿童行为而不报告，则涉嫌渎职罪”。

“公安机关如何调查家暴行为；如何界定适度体罚与家庭暴力的区别；是否需要、如何撤销监护人资格；民政部门如何安置未成年人，以及后续情况如何跟进。在这些方面，基层单位和国家部门均缺乏经验。” 王胜生说，国外很多环节是由社工组织承担，但目前国内欠缺专业的社工力量，政府可以通过采购的方式向NGO组织购买服务，以促进未成年人保护。

国家对儿童保护有兜底的职责

多位法律界人士及儿童福利专家向《财经》记者表示，中国现有的《未成年人保护法》《收养法》等法律与真正的儿童福利保障法律相距尚远。

“早在十年前，就有学者开始探讨制定《儿童福利法》，但由于立法需要达成更高的共识以及更多职能部门协作，难度较大。2010年，民政部才启动《儿童福利条例》的起草工作。”中国青年政治学院少年儿童研究所所长童小军说。

近年来时有发生的各种恶性儿童侵害案件，暴露出儿童保护机制缺失，有关未成年人保护的法律和政策也十分零散，“2016年国务院发布《关于加强困境儿童保障工作的意见》，但它只是意见，不具备法律效力，也没有明确规定谁来去做、怎么做”。童小军也倾向以儿童利益最大化为初衷，达成一部综合完善、可以协调各部门的法律：“法律是基本權益的保障，有了《儿童福利法》才可以从国家监护角度建立儿童保护机制。”

除法律保障外，有观点认为，可以建立一个类似于美国儿童福利局的职权机构，将分散的儿童福利管理职能整合、统筹所有涉及儿童事务。

目前，民政部社会事务司、社会福利和慈善事业促进司都涉及儿童权益保护职能，前者负责拟定儿童收养政策、承办政府间儿童收养政策协调事宜，下设儿童福利和收养处、未成年人（留守儿童）保护处；后者负责拟定孤儿和残疾人等特殊群体权益保护政策。此外，妇联、关工委和残联也各有职责。

童小军建议，民政部可以在现有机构设置下，先将社区服务做起来，比如，每个村/居设置一个儿童福利主任，对其进行专业培训。他们可以及时、主动发现儿童权益受侵害案件，并进行检测、评估、跟进。当更多的服务进入时，国家可以给社会组织家访的权利。“很多NGO组织只能在狭窄的范围内做有限的事情？因为国家没有授予它权利，所以还是要立法，以法律形式界定。”

童小军还认为，应建立预防、响应和回归机制。当家庭没有履行好监护职责时，国家应当提前介入。当风险已经发生时，需要及时发现、报告，这是响应机制。另外，在孩子受到伤害之后康复，这是回归机制。

2010年被认为是中国儿童福利元年。这一年国务院发布《关于加强孤儿保障工作的意见》，要求各省级政府按照不低于当地平均生活水平的原则，合理确定孤儿基本生活最低养育标准，并向全体孤儿发放基本生活费。

随后，民政部、财政部联合下发通知，由中央财政下拨资金，对2010年的孤儿基本生活费进行补助，标准为东部地区每人每月180元、中部地区每人每月270元、西部地区每人每月360元。

是年5月，民政部与联合国儿童基金会、北京师范大学中国公益研究院启动为期五年的中国儿童福利示范项目——“中国儿童福利示范区”，在四川、河南、新疆等5省区120个村展开试点。“儿童福利主任”的提法来源于此。

两年后，基于“中国儿童福利示范区”的操作经验，民政部在江苏省昆山市、浙江省海宁市、河南省洛宁县、广东省深圳市，试点推行“适度普惠、分层次、分类型、分标准、分区域”的儿童福利政策，其中“分区域”把全国划分为东、中、西部，制定适应各地的儿童补贴制度；“分标准”是指对不同类型的儿童，分不同标准予以福利保障。

《财经》记者了解到，这两个项目都是民政部下社会慈善和福利促进司的项目，所以“福利”更多侧重于经济补贴。

在童小军看来，儿童福利包含儿童保护，但在现实中二者含义不同。儿童福利侧重于为有需要的儿童提供救助津贴等经济补贴，其覆盖的内容和数量水平会随着经济、社会的发展而调整，甚至会消失。儿童保护侧重于儿童权利的保护，且聚焦保护儿童免遭虐待、忽视、剥削和暴力等四大人为伤害。这些儿童伤害，不论在哪个时代，不论经济和社会发展水平如何先进，都会存在，应对的要求都是一样的。

当前儿童福利政策的制定，无论留守儿童、孤儿，还是困境儿童，出发点是保护权益不受侵害，但结果都是以救济补贴衡量。“对于儿童福利、儿童保护，可以改进家庭的教育理念、动用社会力量来实现，但国家对儿童保护有兜底的职责。”童小军说，最重要的是明确国家兜底的制度应该包含哪些内容，尽快建立机制。endprint