“一带一路”建设的综合灾害风险防范及其战略对策

孔锋　吕丽莉　王一飞

摘要综合地质地理和大气环境因素，“一带一路”沿线国家属于重大自然灾害频发区域，这不仅制约相关国家经济社会发展，也制约“一带一路”战略实施的效果，在某种程度上也关系我国企业“走出去”的成败。通过灾害识别与防范，加强防灾减灾工作，确保“一带一路”互联互通相关重大基础设施建设的安全，是顺利推进战略实施推进的关键，也是保障沿线国家民生的重大需求。“一带一路”沿线国家防灾减灾工作总体上比较薄弱，亟待通过推动“一带一路”区域的防灾减灾合作，整体提高灾害设防水平；提高灾害风险的投保范圍和投保水平；加强自然灾害监测和预警能力的建设；加强应对气候变化风险的经济、产业、土地利用结构调整；建立“一带一路”综合减灾论坛，将有关内容纳入“一带一路”系列高端论坛议题。

关键词“一带一路”；防灾减灾；巨灾；战略对策；综合灾害风险防范

中图分类号P49文献标识码

A文章编号0517-6611（2017）22-0214-03

AbstractTo ensure the smooth progress of “The Belt and Road” needs to be guaranteed in many ways， including disaster risk identification and effective prevention and control is an indispensable link.Comprehensive geological and atmospheric environmental factors， “The Belt and Road” along the countries belong to the major natural disaster areas， which not only restricts the national economic and social development， also restrict the implementation of “The Belt and Road” strategy， to some extent， but also for Chinese enterprises to go out of the success.Through the identification and prevention of disasters， strengthen disaster prevention and mitigation， to ensure that “The Belt and Road” interconnection related major infrastructure construction safety is the key to facilitating strategy to promote the implementation of the major demand but also to protect the livelihood of the people along the country.The national disaster prevention and mitigation work is relatively weak， should be through the promotion of cooperation in disaster prevention and mitigation along “The Belt and Road” area， improve disaster fortification level； improve the disaster risk insurance coverage and insurance level； strengthen the construction of the natural disaster monitoring and early warning capabilities； strengthen the response to climate change risk of the economy， industry， land use structure adjustment； establish “The Belt and Road” integrated disaster reduction forum， the content included in the “The Belt and Road” series of highend forum topics.

Key words“The Belt and Road”；Disaster prevention；Catastrophe；Strategy；Integrated risk governance

“一带一路”建设涉及到东亚11国、西亚8国、南亚8国、中亚5国、独联体7国和中东欧16国，总计65个国家和地区[1]，这些国家正处在世界环太平洋和北半球中纬度两大自然灾害带中[2]。同时，“一带一路”沿线城镇和居民点密集，重大自然灾害严重威胁着公众的生命、财产安全，制约当地的社会经济发展和“一带一路”战略的响应参与能力。随着“一带一路”战略推进，中国灾害防御保障需求超过了目前以国内为主的建设任务布局，必须具备超越国界的全球化灾害监测预警能力，开展有效防御措施，减轻各类自然灾害造成的损失，降低运行风险，才能够对区域内各国的持续发展以及中國的国家安全提供技术保障[3]。为顺利实施“一带一路”战略，必须加强该区域的防灾减灾工作。

1“一带一路”战略深化实施的国际和国内声势高涨

1.1联合国倡导各国推进“一带一路”建设

“一带一路”是一条互尊互信之路，一条合作共赢之路，一条文明互鉴之路。2017年3月17日，联合国安理会以15票赞成，一致通过关于阿富汗问题第2344号决议，呼吁国际社会凝聚援助阿富汗共识，通过“一带一路”建设等加强区域经济合作，督促各方为“一带一路”建设提供安全保障环境、加强发展政策战略对接、推进互联互通务实合作等[4]。决议强调，应本着合作共赢精神推进地区合作，以有效促进阿富汗及地区安全、稳定和发展，构建人类命运共同体。在当前国际背景下，只要沿线各国和衷共济、相向而行，就一定能够谱写建设丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的新篇章，让沿线各国人民共享“一带一路”共建成果。

1.2中国推进“一带一路”战略的需求

中国经济和世界经济高度关聯。中国一以贯之的坚持改革开放，构建全方位开放新格局，深度融入世界经济体系。推进“一带一路”建设是中国“十三五”规划中的专门一章，既是中国扩大和深化对外开放的需要，也是加强和亚欧非及各国互利合作的需要。“一带一路”战略的实施，极大地促进了中国与沿线各国之间的经贸发展、对外产业投资、能源合作和城镇基础设施建设，需要大力提升区域内各国之间交通物流运输、能源输送保障能力。

2“一带一路”沿线的灾害风险及其影响

2.1“一带一路”沿线面临的综合灾害风险

2.1.1“一带一路”沿线地区地理环境复杂、抗灾能力弱。“一带一路”贯穿亚、欧、非三大洲，涉及的区域是全球高灾害风险区，通过全球强频发的地震带、多种地表灾害的高发区。沿线自然环境差异大，跨越高寒、高陡、高地震烈度区及太平洋和印度洋季风区，孕灾环境复杂严峻、稳定性差，致灾因子危险性高，承灾体脆弱性高、恢复性低。加之沿线大多数国家经济欠发达，抗灾能力弱，尤其是应对特大灾害的物资储备和应急救援的能力不强，导致灾情形势高居不下。多灾种群发群聚，灾害链频发，灾害遭遇凸出，往往造成严峻的灾情[5]。因此，频繁发生的灾害成为社会经济发展缓慢、民生艰难、甚至政局不稳的重要原因。

2.1.2“一带一路”沿线国家面临巨大自然灾害风险。“一带一路”主要自然灾害包括：地震、火山、滑坡、泥石流等地震地质灾害，台风、暴雨、洪水、干旱、风沙、热害、冷害等气象災害，风暴潮、海浪、赤潮、海冰等海洋灾害，病害、虫害和森林、草原火灾等生物灾害，风化沙化、水土流失、盐渍化等生态环境灾害，是世界上自然灾害种类最多，灾害危险最大、灾情最为严重的地区。综合灾害风险评估结果表明：在65个国家和地区中，中国综合自然灾害年期望死亡人口率暂居第15位[3.27人/（百万人·a）]，菲律宾[（25.02人/（百万人·a）]、孟加拉国[22.81人/（百万人·a）]、越南[15.73人/（百万人·a）]排在前3位。中国综合自然灾害年期望影响人口率暂居第10位[1 378人/（十万人·a）]，菲律宾[6 079人/（十万人·a）]、孟加拉国[5 430人/（十万人·a）]、越南[3 615人/（十万人·a）]排在前3位。中国综合自然灾害年期望GDP损失暂居第20位（1.01%），老挝（2.45%）、缅甸（2.34%）、吉尔吉斯斯坦（1.96%）排在前3位。

2.2重特大自然灾害对“一带一路”的影响

“一带一路”建设涉及大量基础设施和交通、通信、能源等重大工程项目，初步估算仅基础设施建设领域的投资需求就高达8万亿美元，未来10年中国在“一带一路”的投资总额高达1.6万亿美元[6]。大量的境外投资与交通、通信、能源等重大工程将受自然灾害影响严重，面临巨大的灾害风险和损失，严重威胁域内国家社会经济发展和我国境外投资安全。具体来看主要包括以下4个方面特大自然灾害风险。

2.2.1特大地震的影响。“一带一路”横贯欧亚板块与印度板块、非洲板块等相互作用交汇部位及其邻近地带，地壳—上地幔结构地域性差异明显，构造变形复杂，构造活动活跃，地震灾害频发。陆上丝绸之路经济带曾发生过1906年北天山玛纳斯8级地震、1911年阿拉木图8级地震、1920年海原8.5级地震、1927年古浪8级地震等巨大地震。海上丝绸之路跨越了板块边界带，曾发生过2004年苏门答腊—安达曼8.9级地震、2015年尼泊尔8.1级地震，均造成重大影响。可见“一带一路”沿线区域大地震频发，是地震致死率最高，地震死亡人数总数最高的地区。

2.2.2复杂地质灾害的影响。“一带一路”沿线地区地形差异大，地质灾害风险高，影响基础设施建设。青藏高原的隆升导致高原向周边区域过渡地带地形高差特别巨大，形成了高山峡谷的地形特点，谷坡陡峭，相对高差多在1 000～4 000 m，风化侵蚀作用强烈，松散堆积物丰富。该区域主要受印度洋季风的控制，局部还受东南季风影响，降雨丰富，年内分配不均，局地性暴雨成为显著的气候特征。特殊的地质、地貌和气候条件使得“一带一路”沿线的中亚和南亚地区成为地质灾害最为活跃的发育区。1981年西藏聂拉木县章藏布次仁玛错冰湖溃决泥石流，冲毁中尼边境上的友谊桥，造成尼泊尔200人死亡；2010年中巴公路巴基斯坦境内阿塔德巴德发生特大规模滑坡形成堰塞湖，掩埋和淹没公路25 km，导致中巴公路中断，严重影响中巴经贸以及中巴国防安全。

2.2.3极端气象水文灾害的可能影响。“一带一路”沿线地理环境复杂，海洋和气象灾害频发。“一带一路”沿线与中国邻近的中亚及欧亚大陆腹地、南亚以及东南亚区域是气象和水旱灾害多发、高发、重发区。“丝绸之路经济带”沿线的中亚以及欧亚大陆腹的主要灾害有暴雨及其引发的洪水、泥石流等灾害，还有高温、干旱、暴风雪、低温和严寒等气象灾害。2008年初，暴风雪、严寒、低温和冰冻天气席卷欧洲东南部，经中亚至中国的多个国家和地区遭遇百年不遇的罕见严寒冰冻天气，导致逾千人死亡。2010年巴基斯坦遭受近81年来最严重暴雨洪涝灾害，近1 800人死亡。

2.2.4特大海洋灾害的可能影响。“21世纪海上丝绸之路”沿线的东南亚和南亚是海洋灾害的多发高发区域，主要灾害有台风、风暴潮、海啸、海浪、海冰、海平面上升等海洋灾害，存在人员、财产安全和社会以及生态环境损失的巨大灾害风险。西北太平洋、南中国海、北印度洋的海上极端天气如热带气旋等强天气系统引发的风暴潮常造成沿岸地区人员、财产的重大损失，所引发的巨浪也造成严重的海难事故，导致从事海洋运输、渔业等生产活动的人员和财产损失，如1970年11月12日，孟加拉特大风暴潮，造成孟加拉湾沿海国家超过30万人死亡，8万头牛、50万只家禽死亡，经济损失无法计量，再如1991年4月29日，孟加拉特大风暴潮，造成孟加拉湾沿海国家约14万人死亡，直接经济损失超过30亿美元；由海底地震引发的海啸灾害是另一种特别严重的海洋灾害，2004年12月26日发生在印尼的特大地震海啸，地震震级达到9.3，其所引发的大海啸最大波高超过10 m，造成印度洋沿岸包括东南亚、南亚、非洲等国家严重灾害损失，共造成292 206人死亡，直接经济损失超过136亿美元。

3“一带一路”防灾减灾的现状与需求

3.1“一带一路”沿线国家综合防灾減灾工作现状

尽管“一带一路”沿线国家非常重视防灾减灾工作，设立了专门的研究机构和防灾减灾业务机构，但是由于国界分割和研究与业务工作经费不足，其研究基础、观测基础、工作基础很不平衡，多数国家尚未形成自主研发的能力，技术系统落后，区域性的防灾减灾工作处于碎片化状态，难以形成重大自然灾害监测预警、防治与应急的综合防范能力。许多国家通过争取大国援助方式提高本国的防灾减灾工作能力，并在不同场合呼吁中国在防灾减灾科技进步方面发挥领导作用。

3.2“一带一路”国家与中国防灾减灾的合作现状

目前“一带一路”国家中与中国签署双边地震科技合作协议的国家共19个，分别为蒙古、巴基斯坦、东南亚6国（印度尼西亚、新加坡、泰国、老挝、缅甸、越南）、西亚与北非4国（以色列、伊朗、土耳其、埃及）、中东欧2国（捷克、马其顿）、中亚及独联体5国（哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、亚美尼亚、俄罗斯）。1993年以来中国陆续与哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、巴基斯坦、印度、越南、马来西亚、印度尼西亚、老挝和泰国等国在气象合作协议、双边工作会谈等方面陆续开展合作，合作领域涉及灾害气象信息交换、科研成果交流、气象仪器和技术装备、气象人员培训等。为提高区域内相关国家灾害监测预警能力，中国先后向中亚和东南亚国家的气象部门赠送气象卫星数据广播系统（CMACast）接收站和气象信息综合分析处理系统（MICAPS），并帮助老挝和缅甸完成了自动气象站和GPS/MET站建设。同时中国向巴基斯坦、泰国、马来西亚和柬埔寨、越南等国家提供了数值天气预报产品；还为泰国、马来西亚和柬埔寨、印度尼西亚等国提供有关气候监测预测和气候服务等气象业务培训；为泰国和马来西亚政府分别提供灾害评估和风能资源评价；并与吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、尼泊尔、蒙古等国就双方感兴趣的共同问题开展了合作研究。国际上，发达国家和国际组织一直十分重视相关领域的合作研究和技术转移，相关工作在区域和全球地球科学方面竞争激烈，形成若干影响很大、争议很大的国际合作项目，例如全球地震模型（GEM）项目、全球地震与火山风险管理（G-EVER）项目等。同时一些国际组织、区域组织以及沿线各国都在努力加强海洋灾害观测监测、预警报、风险评估、教育演练等灾害风险防控能力。总体而言，上述努力使得当地防灾减灾工作能力有了一定程度的提升，但由于这些合作项目缺乏区域性的顶层设计和创新链的布局，项目规模有限，难以发挥科技支撑引领作用，产生的效果和影响依然是碎片化的，难以从根本上提升该地区的防灾减灾工作能力。

3.3中国在防灾减灾领域优势突出中国在“十二五”防灾减灾专项规划实施以来进步显著，极大地增强了相关部门的业务工作能力，对国务院极其防灾减灾机制，如国家减灾委、国务院应急办、国家防汛抗旱指挥部和国务院抗震救灾指挥部形成了强有了的科技支撑，成功应对了玉树地震、芦山地震、舟曲特大山洪泥石流、“威玛逊”超强台风等一系列重大自然灾害，社会效益显著。借鉴国内的经验，提升“一带一路”防灾减灾工作能力必须依托科技创新。

3.4“一带一路”国家与中国防灾减灾合作的愿景与需求

“一带一路”许多国家通过争取大国援助方式提高本国的防灾减灾工作能力，并在不同场合呼吁中国在防灾减灾科技进步方面发挥领导作用[7-8]。其防灾减灾需求体现在4个方面：第一，需要全面规划和建设重大自然灾害的监测系统，形成合理的布局和监测预警能力。统一规划的监测系统即可加强沿线各国的监测预警能力，同时也完善和拓展了我国境内的观测能力和物理建模能力。建立若干监测技术及其数据分析建模人才培训基地，提高区域性监测系统的可靠性和稳定性，提升数据共享的能力。第二，需要开展跨越国界的防灾减灾基础研究工作，通过基础物理模型、模式的建立，地球内外动力过程演化与重大自然灾害发生演化过程的研究，探索“一路一带”区域重大自然灾害孕育发生机理，完善重大自然灾害综合防范的技术系统。第三，需要通过系统的防灾减灾关键技术的转移和扩散和示范项目，将中国成熟的防灾减灾技术移植、推广到“一带一路”沿线国家，提升中国国际地位和影响力。第四，系统开展“一带一路”沿线区域重大自然灾害风险评估研究，建立信息共享服务的重大自然灾害风险数据库和服务平台，为大规模的经济建设和基础设施建设提供科学可靠的数据和信息。

4“一带一路”综合灾害风险防范的对策和建议

针对“一带一路”国家和城市的综合灾害风险水平，及其可能的影响因素分析，提出如下对策。

4.1整体提高灾害设防水平项目投资、园区规划要体现防灾减灾需求，提高基础设施和城镇地区的防灾水平。基础设施应达到100年一遇的防灾水平；城镇地区要达到50～100年一遇的防灾水平。

4.2整体提高灾害风险的投保范围和投保水平利用经济手段转移灾害风险。在一些高灾害风险地区，可实施全生产范围的强制性保险，使保险深度达到20%以上。

4.3加强自然灾害监测和预警能力建设在现在地震、气象、海洋、地址、水温、环境与升天致灾因子监测体系的基础上，加快建成综合的灾害风险评估体系和灾情监测预警系统，为经济和社会发展规划提供依据，避开高灾害风险的地段，为灾害应急预案制定提供科学依据，为灾害应急响应提供强有力的科技支撑。

安徽农业科学2017年

4.4加强应对气候变化风险的经济、产业、土地利用结构调整调整经济结构，降低资源型，提高技术与人口密集型，特别是非沿海地区经济比例，在一、二产业发展达到一定规模的基础上，尽快提高第三产业的比例，特别是旅游服务业的比例；较大幅度减少大都市区的城镇化用地，提高中心城镇用地比例，限制荒漠绿洲区的耕地利用比例和山地丘陵区的农耕地开发，大力发展生态服务产业，明显提高生态用地和生态用水的比例。

4.5建立“一带一路”综合减灾论坛和联盟，并纳入“一带一路”高端论坛峰会“一带一路”国家和地区，不同程度地受着“亚洲水塔”的影响，以及北半球中纬度地区或西太平洋沿岸地区和沿海台风的影响，承受或面临着同样的自然灾害链的影响，即地震灾害链、台风灾害链的影响，一旦巨灾发生，将殃及这一地区的多個国家。因此，在亚洲基础设施投资银行和“金砖国家银行”的支持下建立“综合减灾联盟”，并将其纳入到中国主导的国际组织和论坛峰会，如上合组织、中非合作论坛等，通过发行“巨灾彩票”和设立“一带一路灾害基金”应对巨灾，全面提高综合防灾减灾能力。

参考文献

[1]

李晓，李俊久.“一带一路”与中国地缘政治经济战略的重构[J].世界经济与政治，2015（10）：30-59.

[2] 宋国友.“一带一路”战略构想与中国经济外交新发展[J].国际观察，2015（4）：22-34.

[3] 翟崑.“一带一路”建设的战略思考[J].国际观察，2015（4）：49-60.