全面预算管理在垂直管理事业单位的应用研究——以某省气象部门为例

张 令

（吉林省气象局财务核算中心，吉林长春，130062）

全面预算管理在垂直管理事业单位的应用研究
——以某省气象部门为例

张 令

（吉林省气象局财务核算中心，吉林长春，130062）

近年来，随着预算资金量的增长，财政体制改革的深化，仅在财政、财务范畴内建立的预算管理制度的局限性愈加凸显，全面预算管理制度应运而生。为适应建立理论和指导垂直管理事业单位实践的双重需求，有必要结合垂管事业单位自身的特点，以某省气象部门为例，探讨案例单位全面预算管理实施的过程和实施的效果等内容，分析阐释案例单位全面预算管理改善财务绩效的机理，指出案例单位管理工作存在的问题和不足并提出针对性改进意见。最后得出研究结论，总结适合垂管事业的全面预算管理制度，概括全面预算管理作为垂管事业单位综合战略管理工具的应用方法以及指出实施全面预算管理对于解决财政、行政双重体制改革难题的重要意义。

全面预算；垂直管理事业单位；预算过程；预算效果

近年来，随着财政资金量的增长，财政体制改革的深化，仅在财政、财务范畴内建立的预算管理制度的局限性愈加凸显，各方面都对事业单位预算管理科学化和精细化水平和单位整体管理水平和效率提出了新的更高要求，2014年党的十八届三中全会也提出，“要建设全面预算管理体制”，因此目前亟需研究探讨总结适合事业单位实践需要的全面预算管理制度。本文以某省气象部门为例，通过对案例单位全面预算实施过程和效果的探讨分析，研究解决垂管事业单位包括全面预算管理制度构建及实施、运用等一系列问题，这对于提高财务和行政绩效，解决事业单位深层治理问题，破解体制改革难题具有重要意义。

一、全面预算管理在案例单位的实施过程分析

（一）案例单位简介

1.案例单位特点

某省气象部门受中国气象局与省政府的双重领导，其气象业务主要接受中国气象局统一指导，并履行对市县气象部门管理和业务指导职能及对省级政府气象服务职能。该省气象部门由省局机关，若干内设机构、直属事业单位，若干市（州）、县气象局组成，内部实行省、市、县三级垂直管理。该部门实行中央、地方双重计划财务体制，单位运转资金由中央和地方财政补助，不足部分由单位依靠国家气象资源开展有偿科技服务创收弥补。

某省气象部门作为垂管事业单位，具有事业单位和垂管单位双重特点。一是与行政单位相比，事业单位经济管理事项较为复杂，单位在执行政府授权的职责的同时也可以依托财政资源开展必要的有偿服务，还可以开办经济实体，对外投资等；事业单位收入资金来源渠道也较为多元化，既有财政补助收入，又有上级补助收入，科研课题经费，事业收入，其他单位和个人捐赠收入，附属单位上缴收入，还有开展业务活动、经营活动所取得的经营收入。二是与非垂管事业单位想比，垂直管理是相对于属地化管理而言的，垂管单位直接受主管部门统一管理，资金统收统支，由主管部门层层分配；垂管单位经济业务、事项更为复杂，系统内上下级单位或者同级单位间业务往来、经济往来也相对频繁，加上垂直管理单位级次多，单位数量多，预算报表结构和内容相对复杂，管理任务量和难度相对较大。

2.实施全面预算的可行性和必要性

20世纪改革开放以后，市场经济迅速发展，国家财力增强，市场创收环境改善，一方面政府对气象部门投入的财政资金和某省气象部门创收资金量也随之迅速增长，加之垂管事业单位本身经济业务事项就较其他事业单位和行政单位复杂，原有的管理制度捉襟见肘，亟需采用更科学更有效的管理办法和制度。另一方面经济社会发展对气象部门服务内容和服务水平提出更高要求，政府和人民对于气象部门空前关注，在这种情况下，某省气象部门同时面临着资金管控和提高工作水平两大挑战，而实施全面预算管理制度正是某省气象部门应对挑战、谋求发展的必然选择。因为全面预算管理与传统的财务管理模式不同，不仅仅是对资金运行进行管控，而是从对资金的管理延伸到对资金所支持的工作任务的管控，管理内容同时兼顾了资金和工作任务，管理模式是以管理资金为切入点来管控工作任务，可将无形的管理变为可见可计量的数字指标，既能满足管理需求又方便操作和运用。同时，某省气象部门已经建立了部门预算管理制度，具备一定的预算管理基础，并且财政资金支付制度改革等配套的预算管理制度也比较完善。

（二）全面预算管理的实施步骤

“十二五”期间，某省气象部门实行以战略为导向，绩效为标准的，贯穿预算编制、预算执行、预算数据分析反馈、监督考核及预算调整改进等全过程的全面预算制度改革。实施全面预算管理采取“三步走”的方式。

第一步，从2011年起先在省局机关进行了为期一年的试点；单位编写下发试点方案，召开动员会议，成立全面预算管理委员会。全面预算管理委员会定期召开会议，并按照一定程序组织实施全局预算的编制、执行、考核等工作，贯彻落实年度气象工作部署和气象十二五规划精神。

第二步，在机关一年试点工作结束后，再总结试点经验的基础上，将全面预算工作流程提炼总结，形成制度文件下发，并继续向直属单位、地区、县局进行推广。要求其参照省局机关，成立相应预算管理委员会机构，负责全面预算工作组织实施，同时根据各地、各单位实际情况，细化流程，建立本地化的制度规定，积极稳妥推进改革。在2012～2014年三年内，实现全面预算管理制度省市县三级全覆盖。

第三步，在覆盖到面的基础上，着重针对预算管理的薄弱环节进行深入改革完善。一是梳理全部预算资金，将不同种类不同来源的资金全部纳入部门预算管理，编制全口径预算。二是针对全面预算管理中“重编制，轻执行”的问题，着力加强对预算执行数据的反映分析，改进预算执行工作。三是结合单位年度工作任务和目标，加强对预算管理的考核，实行预算管理“一票否决”制度。

（三）全面预算管理制度阐析

某省气象部门设置了包括预算编制、预算执行、预算控制、预算考核、预算评价和改进五大环节全面预算管理流程，对预算进行事前、中、后全方位的管控。预算编制从单位下年度总体工作计划起头，先分解各部门工作任务，完成工作任务细化分解表的编报，再交由省局综合平衡，编制财务预算报表，最后综合前两项编报考核指标，并分解下达给各级预算单位、各内设机构；要求各单位、各内设机构自行分解确定每项具体预算指标，并指定责任人，年终据此进行考评。在预算执行过程中，时时对实际执行情况和计划进行对比，及时纠正偏差，使其按照计划执行。建立预算考评机制，督促预算执行责任落实，检验预算控制管理实际效果，针对性改进下年度工作，循环往复，形成良性管理循环。同时，某省气象部门成立全面预算管理委员会，负责全面预算管理的组织实施，加强对于工作的组织领导；加强信息网络建设，保障预算工作信息传递，节约信息交易成本，提高了管理效率。

二、全面预算管理在案例单位的实施效果分析

（一）全面预算管理实施效果

1.对单位业务发展和业务项目建设的影响

某省气象部门从2011年开始实施全面预算管理后，预算安排重点倾斜业务建设，并加强对业务经费管控，气象业务发展和业务项目建设取得了显著成效，业务发展水平迈上了一个新台阶。

2.对单位财务绩效的影响

某省气象部门从2011年初开始实施全面预算管理，至2015年末五年间资金使用效率明显提升，收入、支出等各项财务绩效指标都有一定程度的提高。

一是资金收入指标连年翻番。自实行全面预算管理制度改革以来，单位积极争取中央和地方资金支持，积极开展创收工作，如表1所示，五年间各项资金收入指标都较之前有了大幅度增加。

表1 各项资金收入前后增长倍数表

在实行全面预算管理以前的几年时间里，虽然单位也会年年将增加收入写进工作计划，但由于没有良好的预算编制、考核制度作为支撑，各级职工缺乏压力和动力，工作计划未能得以有效执行。而实施了全面预算管理后，每年都编制下发各项收入的明确指标，并将预算执行情况和年度目标考核挂钩，督促其主动履行预算执行、管理责任，确保单位预算目标和工作任务的完成，因此实现了各项收入指标的增长。

二是加快年度资金支出，提高资金执行比率，降低年末资金结转结余率，如图1所示。

在以前没有实行全面预算管理时，单位从上到下普遍存在“重预算、轻执行”的观念，导致年末预算资金执行率往往不尽如人意，结余结转资金越积越多。而实施全面预算管理后，单位高度重视预算执行督促和考核工作，制定一系列预算执行管理制度，保障了当年预算资金的执行比率，同时加快了结余结转资金的支出进度，提高存量资金消化率。

图1 预算资金执行结转率前后变化柱状图

三是收支预决算差异率整体降低，如表2所示，与2010年相比到2015年差异率降低近一半。这是因为在以前没有实行全面预算管理时，预算数据是在以前年度预算、决算数据上加加减减计算而成，难免与下年度实际情况产生偏离，使执行数据与预算数据产生较大差距。而实施全面预算以来，预算编制从分解工作任务开始，继而分解下达财务指标和预算责任指标，并由预算将工作任务、财务指标、责任考核标准串联起来，预算数据编制更为科学、更为细化、更为接近实际情况，同时加强预算执行管理，强化各项责任落实和考核，因此，缩短了预算编制和预算执行数据的差距，有效降低了预决算对比差异率。

表2 2010～2015年预决算差率分析对比表

然而从各年预决算差异率表分析来看，虽然差异率绝对值呈现下降的趋势，却并不是一直稳定下降的，中间还出现了一些小的波动。其中，2014年的收入预决算差异率比前后年度都高，如表2和表3所示，分析原因主要是由于当年中央预算资金追加，创收环境发生变化等所致，属于外部不可预测因素。因此，为了更准确的分析预决算差异，建议应在预算编制时增加弹性预算指标，以剔除由外部因素不可预测的变化所带来的影响。

表3 2014年收入预决算差异率分析表

3.对单位运行效率和综合管理水平的影响

某省气象部门实施全面预算管理后，在努力完成预算目标的推动下，不但预算工作水平显著提升，单位综合运行效率和管理水平也有所提升。以文件办结率和平均办理时间均有所提高，省局每年下达的督办事项通知书数量也明细减少。在实施全面预算管理以后，使用网络信息系统传递信息，使得预算每个环节每个节点的操作都留有明确可查痕迹，一旦哪些工作出现问题或是责任不清时，都可以立刻追踪查找到某个具体环节具体责任人，因此，人人都力争尽快完成工作，使得文件的办结率和办结速度都得到有效提升，从而避免推诿扯皮等一些低效现象的发生。

（二）全面预算管理改善单位绩效的机理分析

1.充分调动全体员工积极性

传统预算管理是在财务收支预算基础上的延伸和发展，预算数据、报表也多是由财务部门牵头编报，预算管理往往成了单纯财务行为，员工的积极性也较低。与传统预算管理模式相比，全面预算管理成立预算管理委员会，每个内设机构、每个直属单位都抽调一人作为委员，共同参与预算管理，预算不再是财务部门的独角戏；预算管理采用自下而上的方式，报表编制从全年工作任务开头，先由各部门员工自己分解、制定的工作目标，再汇总审核、下发预算指标，这些都充分调动了各部门全体员工的积极性，因此预算管理效果比较显著。

2.采用科学合理的预算编制方法和流程

某省气象部门预算编制从单位下年度总体工作计划起头，先分解各部门工作任务，再据此编报预算数据，制定考核指标。一方面使得预算数据编报科学合理，为预算执行和考核打下良好基础；另一方面使得单位发展战略能很好地贯穿于预算中，很好地实现全面预算对接战略的功能；并且，在预算数据编报的同时，还分解制定了预算考核指标，确定了预算执行责任人，明确了各项预算责任和考核依据，这样的工作流程环环紧扣，科学高效。

3.建立了考核评价机制，完善了单位内部控制系统

某省气象部门在全面预算管理中，不仅将预算管理工作情况和单位年度目标考核挂钩，建立预算考评机制，并且进一步联系单位内控，继续对整个预算管理制度进行评价，针对性地修复完善预算管理制度。这样的考评管理模式，不只局限在每年度末预算实际执行好与坏的静态考评，而是将执行结果好坏的原因分析追溯上升到制度层面，寻找制度和内控系统的不足，完成动态的自我修复，使得制度能够与时俱进，确保了预算管理能够收到实效。

（三）进一步完善的建议和意见

1.建议增加弹性预算指标

案例单位现有的管理制度规定，每年编制预算执行和考核各项指标均为固定指标，没有浮动余地，建议应在编制预算时增加弹性预算指标。一方面是提前预测的下一年情况难免会与实际情况有所偏差，当政策、市场环境等外部不可控因素发生变化，而预算指标一成不变，将会影响预决算差异分析结果。另一方面，没有预算弹性指标，一成不变利用固定的指标去管控，不利于调动职工积极性和节约单位开支，管理上很容易陷入预算管理死结，而增设弹性预算指标将可以改进以上问题。

2.建议加强预决算差异分析，关注资金使用效益

近年来，虽然案例单位制定实施了一系列预算管理制度，加快了年度预算执行进度。但是在取得一定管理成效的同时，仍需看到虽然预算指标按要求时间节点都完成了，但是资金有没有严格按照预算各分项预算科目执行，支出完毕后有没有收到预定的效益，对于这块的后续管理仍有所缺失。因此建议加强资金预决算差异分析，逐项核对分析差异及其产生的原因，做好资金支出的后续跟踪管理，实现管理全覆盖，提高预算资金投入产出比率，优化资源配置。

3.建议充分利用全面预算这一管理工具

案例单位实施全面预算以来，通过制定一系列预算管理制度，加强对单位预算资金的管理，提高了财务绩效水平，管理取得了显著成效。然而，实施全面预算管理的意义却远不止于此，建议应在此基础上，充分利用全面预算这一有效的管理工具，将其作为提升单位综合管理水平的有力抓手。一是建立工作管理责任制，强化责任管理。二是梳理规范各项管理流程，强化权力制衡，完善治理结构。三是通过全面预算管理制度的实施，形成包括工作任务分解、执行、对工作任务实施情况的控制、考评和今后针对性改进工作五大管理环节在内的一套完整的管理流程，环环相扣，首尾相接，形成闭合回路，构建有效的动态管理机制。

三、研究结论

（一）适用于垂直管理事业单位的全面预算制度

根据研究表明，垂管事业单位应建立包括预算编制、预算执行、预算控制、预算考评和预算改进五大环节的工作管理流程。不仅要重视预算编制执行，还要更加注重预算资金后续环节管理，强化目标考核和资金支出评价，促进责任落实和工作完成。同时，全面预算管理中还应该有如下的配套保障制度：一是应成立相应的组织机构专门负责全面预算管理工作；二是应以网络信息系统为依托，构建预算管理信息内部网络，确保信息传递顺畅；三是在应建立动静结合的预算考核和评价机制，不仅应加强对预算执行某一时点的静态考核，而且应考虑设计制度的改进机制，动态地管理制度，使制度永葆活力。

（二）全面预算是综合战略管理工具

全面预算管理不仅是事业单位预算管理的有效手段，更应将其作为一项综合性战略管理工具来学习运用。一是充分发挥全面预算对接单位战略的功能，全面预算将单位战略用预算数字和考核指标的形式表达出来，对预算的管理实质是对单位工作任务分解下达、执行、考核的管理，完成预算指标的同时也保障了单位工作目标的完成、战略的实现。二是充分调动职工积极性，严格责任落实，强化责任管理，有效避免责任不清、多头管理、推诿扯皮等管理低效或者缺位现象，提高管理效率。三是通过全面预算梳理规范各项管理流程，明确局党组、预算管理委员会、财务管理层和业务管理层的权责，协调事权、财权、执行权、领导决策权等各项权力的关系，强化权力制衡，促进领导班子建设。

（三）全面预算管理是开解改革难题的有效钥匙

近年来，事业单位推行了一系列财政管理体制和行政管理体制改革取得显著的成绩，但同时一些问题也一一暴露出来，而实施全面预算管理恰恰是开解双重体制改革的一把有效钥匙。一方面利用全面预算管理这一有效工具，能够梳理规范各项管理流程，明确各层级的管理、领导权责，将不相容岗位职责相分离，能够较好地协调财权、事权、管理权和执行权等各项权力关系，有效形成权力制衡，进而完善事业单位管理结构。另一方面做好全面预算管理使得事业单位既有自主创收能力，独立的经费来源，也拥有了能够独立管理支配好事业经费的能力，达到了管理体制改革的目的。因此，选对支点，即全面预算管理，用对杠杆，即有效的全面预算管理制度，才能支撑起事业单位体制改革的伟大事业，理顺事业关系，校准事业治理结构，调整和规范政府、群众、事业组织各层之间的权、责、利关系，建立现代事业制度，实现事业管理制度的创新

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F830.45

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张令（1984-），女，硕士，会计，研究方向为预算管理与内控制度建设、财务核算与管理。