设区的市立法活动的比较研究

郭 敏，关 鑫

设区的市立法活动的比较研究

郭 敏，关 鑫

（长春理工大学，吉林长春，130022）

自2015年新《立法法》实施以来，各省、自治区的省级人民代表大会常务委员会陆续一次性确定或者分批确定了本区域内各个设区的市地方立法权的行使时间。比较各省级行政单位对设区的市立法时间的确定、各设区的市立法活动的开展情况，展示和分析当前我国设区的市在地方立法起步阶段缤纷多彩的现象，以及立法粗糙与不成熟的情况，并提出改进意见。

设区的市；立法；比较研究

一、引言

2000年3月15日，第九届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）。时隔整整15年之后的2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，这是《立法法》制定后的首次修改。此次修改的一大亮点是赋予设区的市地方立法权。①本文中的“设区的市”指《立法法》修改后新拥有或者可能在将来拥有地方立法权的设区的市，不包括原来已经拥有地方立法权的49个较大的市。目前全国设区的市共273个，截止到2016年12月底，已经有268个设区的市获得了地方立法权，还未获得地方立法权的是新疆维吾尔自治区4个设区的市和西藏自治区的1个设区的市。②参见全国人大常委会法工委整理的《各地推进赋予设区的市行使地方立法权工作情况表》,http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=11919,2017-03-11.

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第二部分“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”包括“完善立法体制”，其中指出“明确地方立法的权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”。为落实好党中央的会议精神和要求，既要依法赋予所有设区的市地方立法权，以适应地方的实际需要；又要求真务实，逐步推进地方立法工作，保证地方立法权的有效运行。因此，地方立法权的扩大应当循序渐进，分阶段、分步骤进行。

地方立法权行使范围的限定就是分阶段、分步骤进行的体现。修改后《立法法》在赋予设区的市地方立法权的同时，也明确了地方立法权限和范围。新《立法法》第七十二条即明确规定设区的市“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定”，原来拥有地方立法权的市已经制定的地方性法规，涉及上述事项范围以外的，继续有效，但是自此之后，这些市也只能在有限的几个方面行使地方立法权。地方立法权的主体由原来的49个市（包括省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市）扩展到现在所有设区的市，主体的范围大大的扩展了，这是我国经济社会快速发展和地域文化日益突出的现实情况所要求的，但同时为了防止立法权扩张可能出现的权力滥用，《立法法》对立法权的行使范围作出了比较明确的规定，这样“一放一收”的策略更好地适应了我国立法发展的需要，也是地方立法逐步完善的必经阶段。

同时，考虑到我国设区的市数量庞大，地区差异较大，这一工作需要本着积极稳妥的精神予以推进，修改后的《立法法》规定，由省、自治区的人大常委会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素，确定其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，并报全国人大常委会和国务院备案（修改后《立法法》第七十二条第四款）。此外，修改后的《立法法》还规定，自治州人民代表大会及其常委会既可以依法制定自治条例、单行条例，也可以行使被赋予的设区的市的地方立法权（修改后《立法法》第七十二条第五款）；设区的市人民政府可以伴随本市的人大常委会制定地方性法规的时间开始制定地方政府规章（修改后《立法法》第八十二条）。

二、设区的市立法活动比较

（一）立法时间比较

以省级行政单位为对象，可以比较各设区的市获得地方立法权的时间分布情况。在我国34个省级行政单位中，除了4个直辖市和港澳台地区，其余的27个省、自治区，都已经开始确定本省、自治区内设区的市开始制定地方性法规的时间。各省、自治区或者一次性确定或者分批确定本行政区域内各个设区的市地方立法权的行使时间。部分省份是一次性确定，比如吉林省、陕西省、山东省等；也有很多省份分批确定设区的市行使地方立法权的时间，如河北省、浙江省、江西省分两批，广东省、安徽省、新疆维吾尔自治区分三批。从各省、自治区人大常委会确定的开始时间上看，最早的是安徽省，在2015年5月21日颁布了《安徽省人民代表大会常务委员会关于确定宿州市等六个设区的市开始行使地方立法权的决定》，自此安徽省第一批设区的市可以开始制定地方性法规；最晚的是黑龙江省，在2016年6月17日颁布了《黑龙江省人民代表大会常务委员会关于确定牡丹江、佳木斯、大庆、鸡西、伊春、黑河市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的决定》（具体时间见表1）。

从各省、自治区确定设区的市行使地方立法权的时间分布上来看，各设区的市获得地方立法权的时间存在较大的差距。最早的一批是2015年5月开始的安徽省、海南省、广东省的第一批设区的市，最晚的是2016年12月开始的黑龙江省的第二批设区的市，相差一年半多的时间。在这个时间段内，早批的设区的市，比如安徽省宿州市已经制定了3部地方性法规，而最晚的黑龙江省的设区的市，比如鹤岗市才刚刚获得立法权。这样的时差分布究竟是顺应立法分阶段的发展趋势的需求还是各省立法水平差异所导致的，还不能过早下定论，留待后续观察。

单从时间上看，还可以看到一个有趣的现象，就是各省份的决定时间往往“成群结队”，甚至集结在同一天，比如山东省、广西壮族自治区、河北省都在2015年7月24日，再如吉林省、湖北省、浙江省、河南省四个省份集中在2015年7月30日。笔者猜想，这是由于各省人大常委会的开会时间常常相近，所以其作出的决定就会同时或者集中公布。

表1 省级行政单位确定设区的市地方立法权行使时间分布表①

（二）立法内容比较

以设区的市为对象，比较各市的立法内容，具有一定的规律性。

首先，各设区的市通常会先制定一部规定本市人大及其常委会立法权的地方性法规。据中国人大网-法律法规库中的资料，截止到2016年11月20日，已经出台的地方性法规中有106件是各设区的市关于本市制定地方性法规的立法条例，这些条例的名称虽然有所差别，但也是大同小异。如吉林省四平市的《四平市人民代表大会常务委员会立法条例》，辽宁省辽阳市的《辽阳市人民代表大会及其常务委员会立法条例》，山西省吕梁市的《吕梁市人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》，甘肃省武威市的《武威市人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》，山东省泰安市的《泰安市制定地方性法规条例》，江西省景德镇市的《景德镇市立法条例》等等。这表明，大部分新的被赋予地方立法权的设区的市已经开始启动立法工作，设区的市首先对本市的立法活动做出规范，以保证地方立法权行使的程序正当和方向准确，再逐步进入地方立法权的全面行使阶段。

其次，各设区的市制定的地方性法规在内容上具有很多相似性。由于《立法法》限定了设区的市行使地方立法权的范围，因此设区的市进行的立法活动都集中在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面。（1）在城乡建设与管理方面，有对城乡规划统一规定的，如浙江省台州市的《台州市城乡规划条例》；有对城市管理规定的，如安徽省宣城市的《宣城市城市管理条例》；有对农村规划管理的，如湖南省株洲市的《株洲市农村村庄规划建设管理条例》；有对城乡规划监察的，如吉林省四平市的《四平市城乡规划监察条例》，等等。（2）在环境保护方面，有关注环境保护中水环境的，如辽宁省铁岭市的《铁岭市饮用水水源保护条例》，广东省惠州市的《惠州市西枝江水系水质保护条例》；有关注环境保护中城市绿化的，如江苏省淮安市的《淮安市永久性绿地保护条例》，安徽省宿州市的《宿州市城镇绿化条例》；有关注城市环境保护的，如浙江省温州市的《温州市市容和环境卫生管理条例》，河南省三门峡市的《三门峡市城市环境卫生管理条例》；还有通过规定一些措施来保护环境的，如广东省佛山市的《佛山市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例》，浙江省嘉兴市的《嘉兴市秸秆露天禁烧和综合利用条例》，等等。（3）在历史文化保护方面，各设区的市都对本市的历史建筑或者风景名胜区做出保护性规定，有山西省运城市的《运城市关圣文化建筑群保护条例》，江苏省镇江市的《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》，河南省商丘市的《商丘古城保护条例》，广东省河源市的《河源市恐龙地质遗迹保护条例》，广东省佛山市的《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》，等等。

（三）立法特色比较

以地方性法规为对象，有一些法规是具有典型的大众性的，比如各设区的市纷纷出台的《立法条例》，绝大多数的设区的市都制定了本市的立法条例或者立法程序的条例。也有一些地方性法规具有特色性，比如江苏省镇江市的《镇江香醋保护条例》，这不仅仅是一部历史文化保护的法规，更是具有地域特色的地方性代表，该条例第一条对立法目的作出说明，即“为了保护镇江香醋的品牌和工艺特色，继承和弘扬镇江香醋文化，促进镇江香醋产业持续健康发展”，这样的法规的出台具有十分重要的现实意义，能够真正发挥地方性法规的实际效果，而不仅仅是停留在法规的文字表面上。再有浙江省衢州市的《衢州市市区电动自行车管理规定》，该法规以成文法的形式对前几年开始流行的电动车进行管理，第十条规定：“电动自行车经公安机关交通管理部门登记，取得行驶证并悬挂号牌后，方可上道路行驶。”这一举措将对市内的电动自行车车主产生影响，甚至可能造成不便，但同时也为城市的道路安全提供更好的保障。无独有偶，湖北省鄂州市政府也出台了《鄂州市电动车管理暂行办法》，其适用范围更加广泛，不仅仅是电动自行车，而是所有的电动车（电动汽车、电动摩托车和电动自行车），与浙江省衢州市的行驶证和挂号牌规定不同，其第十五条指出，“对上道路行驶的电动车实行注册登记或备案管理制度”。这两者都是针对本市新流行的事物作出规定，具有地方的特色和实际的立法效果，能够对城市车辆的有效管理和道路安全起到良好的作用。

三、设区的市立法活动分析

（一）立法数量分析

对比各省设区的市立法数量，差异较大。虽然法规的数量不能代表一个设区的市的立法水平，但是数量也能反映一定的问题。法规数量多的设区的市至少已经具备了行使地方立法权的人力、物力、财力等资源，而数量较少或者还没有出台地方性法规的设区的市很可能还不具备相应的人才和资源等条件。

对比各省的情况，以陕西省和辽宁省为例，二者设区的市的数量均为9个，且各设区的市开始行使地方立法权的时间接近，前者为2015年9月30日，后者为2015年10月1日，但截止2016年12月底，二者的立法数量有一定的差别。陕西省共9部地方性法规，分别是《汉中市地方立法条例》、《咸阳市地方立法条例》、《安康市地方立法条例》、《铜川市地方立法条例》、《宝鸡市地方立法条例》、《商洛市制定地方性法规条例》、《渭南市地方立法条例》、《榆林市地方立法条例》、《延安市制定地方性法规条例》，都是设区的市关于本市地方立法的条例。辽宁省有15部地方性法规，有6部是关于设区的市地方立法的条例，还有9部是实体的地方性法规，涉及城乡规划、环境保护等多个方面。

对比各设区的市的立法数量，可以看出，各市的地方立法都在起步阶段。设区的市刚被赋予地方立法权，很多市缺少立法人才，立法工作推进缓慢。一部分设区的市还没有出台地方性法规，如河北省的廊坊市，江西省的抚州市；一部分的设区的市刚刚出台1-2个地方性法规，如吉林省白城市有1个，辽宁省铁岭市有2个；也有少部分设区的市出台地方性法规的数量较多，有3-4个，如江苏省镇江市有3个，山东省济宁市有4个。

对于地方性法规的数量，并不是越多越好，也不是越少越好，而是需要设区的市结合本市的实际情况，对于确有立法必要的情形仔细研讨，邀请专业人士拟定草案，并征求民众和专家的意见，确保立法的必要性恰当。

（二）立法质量分析

1.立法质量对比分析

对比各个设区的市已经出台的地方性法规，各市的立法质量参差不齐。

《辽源市杨木水库饮用水水源保护条例》（以下简称《辽源条例》）是吉林省辽源市为保护其杨木水库饮用水的质量而出台的地方性法规。广东省茂名市出台的《茂名市高州水库水质保护条例》（以下简称《茂名条例》），也是为了保护高州水库的水质。这两个地方性法规是这两个设区的市出台的首部实体性法规，时间和内容都比较相近，比较这两部地方性法规的一些情况，可以看出设区的市在立法水平上的差异。

由两部法规的基本情况的比较（见表2）可以看出，二者的制定时间相差不多，内容上也有较大的类似性，都是六章的体例结构。笔者比较了两部法规的具体条文。

在立法规范上，总则部分中，二者都对水库的保护原则作出规定。《辽源条例》第三条规定：“水源保护坚持保护第一，开发利用服从保护的原则，确保饮用水安全”；《茂名条例》第三条规定：“高州水库水质保护坚持政府主导、保护优先、生态补偿、综合治理的原则，促进水库保护区域与其他区域协调发展”。两者虽然都强调了保护优先的原则，但《茂名条例》也强调了对水库综合治理原则，《辽源条例》却只提到了保护之后的开发，并未将治理方式纳入原则，存在考虑不周的问题。在第二章里，《辽源条例》对于保护区的划分和范围在第十条作出规定，“杨木水库饮用水水源保护区（以下简称保护区）划分为一级保护区、二级保护区。保护区外围的特定区域，划定为准保护区”，仅说明了保护区划分为三级，而没有对划分依据及各保护区的范围作出明确的说明。而《茂名条例》在第十一条详细规定了保护区的划分依据（经省人民政府批准）及各保护区（一级保护区、二级保护区、准保护区以及集雨区域保护区）的具体范围，规定得详细、清楚、明了。

表2 辽源市与茂名市关于水库的立法情况比较

在立法逻辑上，《辽源条例》的第十六条，第二十条，第二十四条，分别规定了保护区、准保护区，保护区，一级保护区内的禁止行为，但是语言表述不清楚，前后逻辑不一致，分开不连续的三条表述相关的内容也欠缺妥当。再观《茂名条例》，在第十四条、第十五条、第十六条按照保护区由高级到低级的顺序，列明一级保护区、二级保护区、准保护区、集雨区域保护区内的禁止行为，逻辑清晰，层次分明，一目了然。

以上是在比较过程中得出的差异，虽然都是一些简单的立法问题，但也反映出设区的市在立法水平上存在差异。广东省的立法水平在全国名列前茅，地方立法的水平也走在全国前列，各种立法议案、立法会议层出不穷。相比较之下，吉林省的地方立法水平发展比较缓慢，正在逐步前进中，两省的差异也直接影响了省内设区的市的立法工作。

2.立法规范分析

目前立法不规范的现象十分突出。笔者在中国人大网上看到的资料中，广东省韶关市的《韶关市制定地方性法规条例》的颁布日期竟然早于该条例的通过日期；辽宁省丹东市的《丹东市人民代表大会及其常务委员会立法条例》正文中没有实施日期。还有部分条例存在立法语言不规范、标点符号乱用等情形。

地方立法处于起步阶段，设区的市刚开始运用地方立法权，很多立法技术、立法规范、立法原则、立法程序等并没有熟悉运用和掌握，才会出现各种立法不规范的现象。

地方立法的质量是地方立法权运用的核心问题，各设区的市对于地方立法质量的提高还在逐渐探索的过程中。笔者建议，各省、设区的市首先应当抓紧时间培养或者招募一批具有立法水平的专业队伍，或者在立法时邀请相关的法律专家，而不是盲目地做出立法决定，拟定草案。其次，要保证立法质量，要及时征求相关民众、利益相关方和法律专业人士的意见，征求意见的过程也是改进的过程。

（三）立法现象分析

对比各省设区的市立法活动，可以看到，省内各设区的市相互影响的程度较大。在陕西省，9个设区的市都制定了本市的立法条例，名称相同或者类似；辽宁省，9个设区的市中有6个市都制定了本市的立法条例，且条例的名称相同；在山东省，14个设区的市中有9个市都出台了本市制定地方性法规的条例，且条例名称都一致；类似的情况也出现在江苏省、浙江省、福建省、湖北省、广东省、内蒙古自治区、广西壮族自治区等省份。还有一种情形是省内各设区的市基本都没有出台本市相关的地方性法规，如青海省、黑龙江省、河北省。

这种现象在我国可以说是比较普遍的，各市在立法时都喜欢借鉴别的市的相关立法情况与成果，尤其是同一个省份的相关城市。这种行为的优点在于其比较的慎重，有利于提高地方立法的质量；但缺点也十分明显，容易造成相互之间的抄袭，更有可能会使各设区的市相互攀比，造成立法权滥用和立法资源的浪费。

对于这种立法现象，就要发挥省级人大常委会“批准权”的作用。并不是所有的地方性法规在上报省人大常委会后都应当被批准，对于没有立法必要性的法规需要驳回；对于立法抄袭的法规需要“打回原形”，要么修改，要么取消。省级人大常委会不应当在批准环节“松手”或者“放水”，否则地方性法规的质量难以保证，毕竟相对来说省级人大常委会行使立法权的时间较长，已经积累的经验较多，具有一定的判断能力。对于不能确定的地方性法规也可以召开专门的研讨会议，讨论决定。

四、结语

设区的市获得地方立法权能够更好地满足本市经济、社会、文化发展的需要，对于地区具有重要的意义。但是设区的市也要认识到，地方立法权是一把“双刃剑”，在提供服务的同时，如果运用得不好，也可能带来伤害。因此，各设区的市应当不断学习立法技术、培养立法人才、总结经验教训、提高立法水平，使地方立法权能够更好地发挥功效。各省级人大常委会也应当发挥自身的指导和把关作用，引导地方立法权走上正确的轨道。

［1］ 全国人大常委会法工委.各地推进赋予设区的市行使地方立法权工作情况表［EB/OL］http：//www.calaw.cn/article/default.asp?id=11919，2017-03-11.

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D927

A

吉林省社科基金项目“吉林省设区的市立法权研究”；长春理工大学青年科学基金项目“吉林省地方立法实践分析”

郭敏（1992-），女，硕士研究生，研究方向为法学理论。关鑫（1983-），女，博士，硕士生导师，研究方向为立法学。

①参见全国人大常委会法工委整理的《各地推进赋予设区的市行使地方立法权工作情况表》，http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=11919,2017-03-11.，并参考了中国人大网-法律法规库中的相关内容，该表格中的日期为各省级人民代表大会常务委员会作出决定的时间。