遵义市土地利用总体规划实施评价分析

陈学智

摘 要 开展土地利用总体规划实施评价，可以全面分析规划的实施效果，促进有关地方落实规划目标和政策措施，通过总结正反两方面经验教训，提高规划实施效果，提出相关对策建议，是修编规划和加强规划实施管理的基础和依据。基于此，探讨如何提高《规划》对遵义市经济社会发展适应能力，更好地发挥土地规划的控制和引导，为进一步完善《规划》的实施管理、开展土地规划适时修改和规划修编提供科学依据。

关键词 土地利用总体规划；实施评价；遵义市

中图分类号：F301.23 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.21.039

1 研究区域概况

遵义市地处贵州北部，是黔中经济区与成渝经济区的经济走廊，属于国务院批准为促进渝鄂湘黔四省市毗邻地区协调发展而成立的武陵山經济协作区，也是贵州省第二大经济体和第二大城市，在全省发展稳定大局中具有重要地位。遵义市土地总面积为30 780.73 km2，处于云贵高原向湖南丘陵和四川盆地过渡的斜坡地带，在云贵高原的东北部，地形起伏大、地貌类型复杂。境内河流较多，水力资源、能矿资源、文化资源、旅游资源和生态资源丰富。

2 规划取得成效

2.1 有效保护耕地与基本农田

《规划》严格执行基本农田保护“五个不准”，确保了基本农田总量不减少、用途不改变、质量不降低，强化基本农田管理，积极推进高标准基本农田建设工程。在保护耕地数量的同时，重视耕地质量建设，不断加大农业科技创新和基础设施建设投入力度，促进农业综合生产能力的稳步提高。

2.2 积极推进土地整治工程

开展了土地整治规划修编工作，编制《遵义市土地整治规划（2011—2015年）》，合理有计划地为以后耕地保护提供保障，有效缓解了土地资源压力。通过土地整理，加强了田、水、路、林、村的综合治理和农业基础设施建设，增强了农业生产抗风险能力，促进了农业增效，推进了社会主义新农村建设。

2.3 完善土地用途管理制度

规划实施推动了土地用途管制制度的完善，形成了以土地利用年度计划、建设项目用地预审和建设用地报批规划审查为主的土地用途管制制度。通过建立建设项目用地预审制度，把规划和计划审查作为立项审批的前置条件和用地审批的主要内容，提高了政府对土地利用的监管能力，提升了土地利用管理决策的科学水平。

2.4 保障经济社会发展用地

2006—2015年，遵义市城市建设、产业发展、新农村、基础设施、民生建设共新增13 922.18 hm2建设用地。规划期间，遵义市加大对审批建设用地的供给力度，提供了用地保障，推动了大批基础设施重点工程建设，促进了遵义市经济社会发展。

3 规划实施中存在的问题

3.1 建设用地指标使用结构不合理

规划确定，遵义市建设用地总规模为119 200 hm2，其中城乡建设用地规模占总规模的74.24%，交通水利及其他建设用地占25.76%。而从2012年建设用地实际使用情况来看，遵义市建设用地总规模为108 682.47 hm2，其中城乡建设用地占83.75%，交通水利及其他建设用地占16.25%。这表明规划建设用地指标结构分配不合理，由于城乡建设用地指标属于约束性指标，已显现出城乡用地供给矛盾最为突出，导致大量城乡建设项目不能落地的情况，规划后期矛盾逐步反映出来。

3.2 建设用地指标使用空间分布不均衡

从2015年遵义市城乡建设用地规模来看，超规划目标2 522.19 hm2，已无发展空间，10个县（市）均已突破规划目标，3个县（区）也已突破阶段目标，均已完成规划目标80%以上，各县（市、区）城乡建设用地和城镇工矿用地指标使用空间分布不均衡。

3.3 节约集约用地还需进一步加强

遵义市人均城镇工矿用地达到102.6 m2/人，突破了规划确定的91 m2/人的目标。农村居民点用地规模大且复垦工作难度大，规划期间随着城镇化进程加快，导致空心村、闲散地过多，农村居民点又不断增加，人均农村居民点实际用地规模大于规划的目标，遵义市还需要进一步提高节约集约利用水平。

3.4 经济的快速发展对规划带来了巨大挑战

“十二五”时期，遵义市抢抓国家深入实施西部大开发战略的历史性机遇，按照“一核一群两轴四带”的经济社会发展新格局，加速发展。建设用地需求量不断增长，供给压力加大，特别是城乡建设用地规模和城镇工矿用地规模不足情况十分突出，已不能适应经济社会快速发展的需求。

4 结论和建议

4.1 评估结论

通过规划的实施评估，可以看出遵义市规划主要指标执行总体较好但不平衡，个别指标突破了规划安排；规划有力地支撑经济社会发展；规划总体管控力度大，协调各类规划能力不断提高；试点政策效果好，示范效果明显；同时也发现城乡建设用地指标不足，建设用地指标使用结构不合理，城乡建设用地需求矛盾十分突出。

4.2 相关建议

4.2.1 加大试点政策的实施力度

随着社会经济建设快速增长和遵义市未来的发展趋势，对建设用地特别是城乡建设用地的要求快速增长，以及严格保护耕地和基本农田，注重生态建设日渐成为国土资源保护的重心，国土资源节约集约利用已经成为破解“两难”命题的根本出路，通过扩大城乡建设用地增减挂钩试点范围和加大工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发利用，拓展新的土地利用途径势在必行。

4.2.2 尽快启动土地利用总体规划的修编

遵义市现行土地利用总体规划已不能满足新形势、新政策下经济社会发展对土地的需求。遵义市如果不及时开展规划修编工作，将在多方面带来不利影响：一是未实施一系列重大发展战略和政策上的建设项目，需要调整和修改规划加以落实，严重影响规划的严肃性；二是国家近期出台的一系列加强土地宏观调控的政策难以落实，影响国家宏观调控政策的落实；三是由于用地指标不足，对经济社会发展合理的建设用地需求难以保障，可能影响遵义市乃至全省经济的发展。因此，为了更好地满足遵义市新形势下经济社会发展对土地的需求，更好地为遵义市经济社会全面、协调和持续的发展提供土地保障，促进土地资源的优化配置，实现土地资源的可持续利用，完全有必要对现行土地利用总体规划进行修改。

（责任编辑：赵中正）endprint