检察机关专业化办理非法集资案件趋势、问题和对策

顾小蒙++袁莉

2014年开始我国互联网金融进入高速发展阶段，带动上海民间金融热度上升，非法集资活动也随之呈现爆发态势。非法集资是指，单位或个人未依照法定程序经有关部门批准，以发行股票、债券、彩票、投资基金证券或其他债权凭证的方式向社会公众筹集资金，并承诺在一定期限内以货币、实物及其他方式向出资人还本付息或予以回报的行为。 至2015年上海非法集资案件持续四年增长，其中2014年和2015年增长率均近200%。 本文以上海市某中心城区基层检察院近三年来办理非法集资案件的情况为样本，对此类案件的发生发展趋势、特点，以及检察办案环节面临难点问题进行分析，为检察机关有效办理和预防非法集资案件提出若干对策建议。

一、非法集资案件的基本情况和特点

（一）案件数量增长明显，涉案人员众多

2014年至2016年该区院审查逮捕非法吸收公众存款案45件129人，集资诈骗案2件17人，审查起诉非法吸收公众存款案44件213人，集资诈骗案3件18人，其中非法吸收公众存款案件占多数，分别占案件总数和涉案总人数的94.7%和90.7%。从发案趋势看，2015年以前该区非法集资案件为偶发，2015年和2016年两年中案件数量突增，2016年在2015年基础上案件数量和涉案人数又增长近一倍，给该区金融和社会秩序带来较大不稳定因素，给检察机关带来较大办案压力。

（二）吸收资金规模巨大，社会影响范围广

2014年至2016年该区院办理的非法集资案件涉及公司31家，投资人数超万人，其中，投资人数在百人以上的案件占到总数2/3。吸收资金总额达到40余亿元，平均每起案件吸收资金规模为1.29亿元。通过将系列案件归类统计，涉案金额上亿元的7件，占案件总数的22.6%；涉案金额在千万元级别的12件，占总数的38.7%，涉案金额在百万元级别的12件，占总数的38.7%。

（三）跨区域特征明显，本区分布相对集中

从事非法集资活动的公司一般规模大、层级多。通过将系列案件归类统计，涉案公司共有31家，从公司结构来看，20家设有分支机构，占总数64.5%；从地域分布来看，12家公司的总部设在外地，占总数的38.7%，跨区域特征明显；从全部涉案公司在该区办公场所的分布看，基本都设置在商業繁华地带，相对集中在个别中心城区街道。

（四）中老年投资者居多，防范犯罪能力不足

中老年人具有一定的投资能力和意愿，但是相对缺乏金融知识，对非法集资犯罪活动的防范能力不足，一些犯罪分子还将中老年人作为主要发展对象。以该区院办理的一起涉案人员众多的非法集资案件为例，该案投资人数4713人，吸收公众资金达到15亿元。投资人按照年龄分组，70岁以上的863人，占总人数18.3%，60岁至70岁的1953人，占总人数41.5%，50岁至60岁的957人，占总人数的20.3%，50岁以下的934人，占总人数19.8%。60岁以上投资者的投资金额占非法吸收公众资金总额的58.5%。

（五）准确把握刑事政策，不捕比例相对较高

该区院在办理非法集资类案件中准确把握罪与非罪的界限，严格掌握证据标准，贯彻宽严相济刑事政策。在审查逮捕的47件146名犯罪嫌疑人中，批准逮捕81人，不批准逮捕65人，不批捕人数占总人数的44.5%。其中相对不捕45人，主要理由为犯罪嫌疑人吸收资金数额较小，在共同犯罪中参与程度低，退赔违法所得；存疑不捕18人，主要理由为证明犯罪嫌疑人实施犯罪的证据不足；绝对不捕2人，主要理由是犯罪嫌疑人未参与犯罪行为。在该区院审查起诉的47件案件231人中，已向法院提起公诉156人，同意侦查机关撤销案件28人，侦查机关撤销原因主要为犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的事实发生重大变化。

（六）案件办理难度大，案件审理周期长

非法集资案件涉及犯罪嫌疑人数众多，案情复杂，有的重大案件还关联外省市案件，需要等待外省市司法机关的处理结果，以寻求定性和量刑的平衡。有的案件因投资人陆续报案，犯罪金额一再增加，犯罪事实始终处于不确定状态，因而案件审理周期长。从已经判决的案件看，平均审理周期超过6个月，个别案件审理时间长达14个月。已经起诉尚未判决的案件审理期限均已超过4个月，最长的一件已经审理10个月尚未判决。

（七）判处实刑比例高，判处重刑的较少

非法集资案件的追诉和量刑标准主要以向公众吸收资金的数额为标准。该区院办理的案件均远远超过追诉标准，甚至是“数额巨大”标准，多数被告人均被判处有期徒刑以上刑罚。从现已收到的17件案件的一审判决、裁定来看，共涉及被告人79名，其中主犯人数较少，多数被告人均为涉案公司中的业务员、团队经理等。判处十年以上有期徒刑的2人，判处五年以上十年以下有期徒刑的13人，判处五年以下有期徒刑的48人，判处缓刑的16人，各占总数的2.5%、16.4%、60.8%和20.3%。

（八）信访数量增加明显，办案风险压力大

非法集资案件具有明显的涉众特征，投资人人数众多，案件信访压力和社会风险防控压力集中爆发。2016年以前该区院非法集资案件信访问题比较少见，仅2016年该区院接收非法集资案件信访有144件（次），占该区院接收信访案件总量的10.9%，其中联名来信46件，来访98批1071人次，来访中5人以上集体访共有37批864人次。2017年至今该区院接收非法集资案件信访40件（次），其中联名信7件，来访34批219人次，来访中5人以上集体访有3批165人次。来访人员的诉求集中在要求追回赃款赃物和退赔违法所得，有的案件中投资人还通过微信联系集中到市委、市政府越级上访。

二、非法集资案件办理中的难点问题

（一）传播信息手段欺骗性强

犯罪分子采取的传播集资信息主要是电话、散发传单、现场推介会、组织旅游等传统手段，波及到该区的“E租宝”“大大宝”系列案件也属于虚假P2P网络借贷，犯罪分子采取的是“线上投资、线下推销”的方法。但是，传播信息手段仍然有很强的欺骗性，往往追踪经济热点，使用新奇词汇，以互联网服务器租赁、生态农业、老年公寓、连锁品牌门店等投资项目为常见。虽然没有相关金融业务资质，但是多成立以“基金管理”“投资基金”“投资咨询”冠名的公司，有完备的工商执照、税务登记等手续，在高档写字楼设置办公地点，集中在本区热点商圈。也是采用有的还通过赠送黄金、交通卡、超市储值卡等方式强化宣传手段的欺骗性，主要针对信息判断能力相对弱、有占小便宜心理的老年人群体。endprint

（二）案发后追赃退赔比例低

有的犯罪分子长期从事非法集资活动，职业化倾向明显，资金掠夺性强，转移、隐匿资金手法专业，造成案发后追赃退赔难度大。有些涉案公司吸收的客户资金当天即在多个账户中分解转移，难以追索资金去向；有的犯罪分子为逃避查处，在犯罪活动中使用虚假身份；有的犯罪分子自己作为幕后控制人，借助他人名义设立公司和账户，通过电话遥控犯罪活动，案发后逃亡或者拒不交代资金流向。在该区院办理的案件中，无退赔而且追缴赃款赃物无果的案件占到总数38.1%。但是，多数案件中追缴违法所得均来自于涉案公司底层业务员退赔工资和业绩提成，相对吸收公众资金规模微乎其微，如汤海峰等11人非法吸收公众存款案中，非法吸收公众资金1.7亿元，仅查扣到现金4万元。一些查封到房屋不动产的案件中，普遍存在轮候查封的情况。

（三）证明非法占有目的难度大

在刑法实务中，集资诈骗罪和非法吸收公众存款罪的客观方面比较类似，主要区别在于集资诈骗罪是以非法占有吸收钱款为目的，证明行为人非法占有目的也就成为认定集资诈骗行为的关键。但是，非法占有目的认定历来是司法认定难点问题，以至于有的案件集资诈骗的嫌疑高，但是由于缺乏可靠证据，不得不作为非法吸收公众存款行为定罪处罚。一方面是主犯的非法占有目的认定难，有的犯罪分子将少部分资金投入生产经营项目，规避非法占有目的的认定条件；有的案件中主犯在案发后逃匿，无法查明非法吸收资金的去向。另一方面是主犯以外的其他参与人员非法占有目的认定难，参与非法集资活动的基层业务员一般不了解资金使用和去向，难以据此认定基层业务员是否具有非法占有目的，但是基层业务员对涉罪公司虚构投资项目、高额提成比例等情况具有明知，是否可以据此认定其有非法占有目的，也是司法实践中的常见问题。

（四）法律适用标准尚不统一

一是单位犯罪认定标准不统一。有的涉罪公司总部在外地，位于本市的分公司非法吸收资金全部进入总公司，对外签订合同也是以总部名义，单位犯罪主体是总公司还是分公司有不同做法；有的案件中犯罪分子设立多家公司从事非法集资活动，是将多家公司均列为被告，还是以实际情况选择一家主要公司作为被告，做法也不统一。二是采取强制措施标准不一，侦查机关不同办案部门在办理以单位名义实施的非法集资案件中，对业务员、财务人员等工作人员的处理尺度不一。有些案件的普通业务员被提请批准逮捕，有些案件的普通业务员则不被采取强制措施。三是追诉标准不一，有的案件追诉普通业务员，有的案件则没有，哪一级人员应当追究刑事责任缺少统一标准，造成处理结果的不均衡，影响司法机关的公信力。

三、办理非法集资案件的有效做法

（一）建立专业队伍，发挥专业优势

2012年该区院成立了金融检察部门，建立专业化办案队伍，运用“批捕、起诉、预防、研究”四位一体的办案模式，集中办理“破坏金融管理秩序罪”、“金融诈骗罪”以及“侵犯知识产权罪”等三类案件，集中力量办理损害群众利益、社会影响重大的金融犯罪案件，结合办案开展调查研究，对犯罪态势及时准确预判，与侦查机关、审判机关积极合作形成有效的办案指引和执法标准，规范自身办案流程和执法行为，防控非法集资案件的稳定风险，有效打击重大金融犯罪活动，金融检察部门曾荣获市院集体三等功。

（二）有效引导侦查，夯实指控基础

该区院在非法集资案件办理中积极向前延伸办案手段，有效引导侦查取证，最大限度保障投资人合法权益。在全市范围内率先制定《关于规范办理非法吸收公众存款罪的若干规定》，引导侦查机关依法取证，合法办案，提高办案质量。该区院利用金融检察部门捕诉一体的办案模式，与侦查机关建立7×24小时联动机制，及时掌握非法集资案件的办案进展，无缝衔接立案、批捕、起诉各重要环节，给予侦查机关案件定性和证据采集的指导性意见。如该区在双休日突发一起涉案公司挤兑事件，金融检察部门检察官立即赶赴现场，建议侦查机关在第一时间收集、固定公司电脑、账本等重要证据，尽快查明资金流向，为事件定性打好证据基础。

（三）加强侦查监督，提高指控质量

该区院在审查批准逮捕、审查起诉非法集资案件时加强侦查监督，严把证明标准，及时发现和纠正侦查机关违反法定程序的取证行为，消除非法证据，抓住侦查非法集资类案件中的一类问题向侦查机关提出意见建议：在单位犯罪的情况下要求侦查机关明确涉罪单位的诉讼代表人，保障涉罪单位合法权利；鉴于电子数据在指控犯罪中的地位越來越重要，建议侦查机关按照法律和解释的要求，以规范形式提取、保存和鉴定电子数据证据；针对司法审计鉴定意见在认定犯罪数额时的重要地位，建议侦查机关提供涉案公司的账目记录、会计报表、银行账户明细等财务资料，确保鉴定意见的全面客观。

（四）以审判为中心，强化指控力度

非法集资类案件多有辩护律师参与，该区院在办理该类案件时贯彻以审判为中心原则，强化指控力度，创设“五步法”提升出庭效能，推进庭审实质化，使法庭成为检察机关释法说理主阵地，取得良好社会效果：公诉人在庭前精心准备庭审预案，将投资人的诉求融入庭审；用好法庭讯问，抓住被告人供述中的矛盾点，一问到底，逐个击破被告人的辩解，在法庭上查明、固定关键事实；出示证据材料按照被告人筹集资金的犯罪手法、投资参与人投入资金的来龙去脉、资金的最终去向三个角度编排成组，做到条理清晰；司法审计鉴定人员出庭作证，增强控辩对抗的实质性；公诉意见强化释法说理，化解社会矛盾。

（五）增强内部协同，防控社会风险

该区院金融检察、控告申诉等办案部门加强内部协同，防控办案风险。金融检察部门认真做好执法办案风险评估预警工作，三年来对非法集资案件开展风险评估47件，依法认真做好涉众型金融犯罪案件法律告知工作，探索通过门户网站、官方微博、短信等信息传播载体开展多元化法律告知。加强对涉案款物相关线索的审查，督促公安机关积极追缴赃款赃物，维护案件投资人合法权益。金融检察部门还与控申部门共同制定《涉众型金融犯罪案件信访风险防控若干意见》，落实诉访分离、预约接待机制，提高接访质量，确保信访秩序可控，又最大限度减少对办案工作的影响。制作《非法集资你问我答》宣传单，向来访投资人发放，做好法律政策解读工作，进一步提升司法公信力。endprint

（六）倾听群众呼声，挽回经济损失

非法集资案件涉及投资人人数众多，化解社会矛盾难度较大，该区院在办理非法集资案件时注重倾听投资人的呼声，对于他们正当的主张和意见，尽力支持，以最大限度缓和投资人中的不稳定因素，挽回非法集资造成的经济损失。根据投资人提供的案件线索，有效追捕、追诉犯罪嫌疑人40人到案，对侦查机关对犯罪嫌疑人采取强制措施不当的及时予以纠正。如在海升公司非法吸收公众存款系列案件中，该区院在审查起诉阶段，根据投资人提供的情况，对参与非法吸收资金超过900万的涉案公司销售总监刘晓霞直接决定逮捕。在杨恭福、周家定非法吸收公众存款案中，该区院与公安、法院以及辩护律师共同努力，促使犯罪嫌疑人退赔赃款510万，追赃数额达到吸收资金总数的60%。

（七）注重宣传教育，积极预防犯罪

该区院在办理非法集资案件中在听取投资人意见、接待来访、庭审指控等各个环节，抓住机会做好群众工作，对群众释法说理，既说明司法机关的处理意见和措施，又增强群众防范犯罪，理性诉求合法权益的意识。公诉人在法庭上既指控犯罪，又对投资人、犯罪活动的一般参与者晓之以理，用群众听得懂的语言解释法条法规，如集资诈骗罪与非法吸收公众存款罪的区别、个人犯罪与单位犯罪的认定依据等；充分揭示非法集资活动的社会危害性，阐明严厉打击非法集资活动的必要性，介绍合法理财与非法集资的区分标准，告诫投资人擦亮眼睛，教育参与者认清错误，防范犯罪势头扩张。

四、办理非法集资案件的对策思考

（一）完善行政监管和预警机制

加强行政监管和非法集资案件预警机制建设是预防犯罪的源头治理措施。一是建立跨部门的合作机制。行政机关、司法机关、行业和居民自治组织要联合起来强化金融风险监测预警体系，整合工商、税务、金融监管、公安、社区等多部门的信息系统。对发布金融投资产品广告活动进行事前的备案登记管理。二是运用“大数据”技术力量构建跨平台、全天候的非法集资风险防范机制。通过对本区市场主体非法集资风险数据的收集，预测本区非法集资风险大小，如在互联网上收集非法集资活动的高频词汇，涉嫌非法集资公司账户的资金流特征数据等，建立相关模型监控非法集资活动，为建立全国性非法集资监测预警平台进行探索。

（二）引导侦查取证确保适法统一

非法集资案件涉及当事人和证据材料众多、对侦查活动的时效性要求高，庭审指控要求高，检察机关引导侦查工作的重点在审查批准逮捕阶段。一是要积极运用捕后继续侦查取证意见。引导侦查机关以审判要求为标准夯实证据基础，特别是针对非法集资活动中常见的“挂单”“刷单”情况，规范电子数据证据运用，电子数据、银行明细、协议等证据相结合建立扎实的审计基础。二是引导侦查机关强化非法占有目的的证明。既要避免单纯根据损失结果客观归罪，也不能单纯依赖犯罪嫌疑人自己的供述。要从吸收资金的运行方式着手，查明犯罪公司用于广告宣传、推销、折扣、员工提成等用途的资金比例；从吸收资金的适用情况着手，查明犯罪分子无效投资，购买不动产、机动车等挥霍性用途的资金情况；从吸收资金的去向着手，夯实犯罪分子掩饰、隐瞒犯罪所得，拒不交代资金使用情况的证明材料。三是引导侦查机关及时追缴涉案款物。引导侦查办案人员通过讯问、询问、核查有关账册凭证查明涉案款物流向，对有关人员的高薪、高额返利、提成等不当得利予以坚决追缴。

（三）侦捕诉协调统一法律适用标准

侦查、起诉和审判三个阶段在法律适用标准上应当趋于一致，确保不同案件的质量标准统一，对犯罪嫌疑人处理结果趋于均衡，增强检察机关办理非法集资案件的司法公信力。一是加强侦诉配合，提高侦查质量。定期对捕后侦查质量评析通报，对捕后侦查取证质量和捕后证据对定罪量刑的影响进行分析，向侦查机关（部门）书面通报情况，或者召开联席会议进行研究评析，统一证据标准。二是加强检法协调统一裁判标准。与法院协商共同确定单位犯罪的裁判标准以及涉罪单位诉讼代表人的确定方法，明确非法集资犯罪中主犯以外其他参与人非法占有目的的证明标准和定罪量刑标准，既要考虑行为人吸收资金的数额，还要考虑其在犯罪组织中所处层级、作用和實际获利情况，用复合标准取代单一标准。三是加强与监管部门合作，对新型非法集资活动加大打击。检察机关要与金融监管职能部门保持密切沟通，对以私募、P2P网络借贷、众筹融资等新型互联网金融形势的非法吸收资金活动，提请金融监管部门予以确认和认定，稳妥区分金融创新和犯罪活动。

（四）做好群众工作化解社会矛盾

非法集资案件是典型的涉众型金融犯罪，办理非法集资案件时要特别注重做好群众工作，维护群众利益，防控办案风险和化解社会矛盾是检察机关的重要职责。一是切实加强组织领导。加强内外协调机制建设，重大案件的处理要紧密依靠党委、政府，与公安、工商、金融、宣传等职能部门一同开展投资人群体的群众工作，防控社会稳定风险，及时控制舆情动向。重大情况及时向市院、区委政法委请示报告。院涉法涉诉信访工作领导小组加强对涉众型金融犯罪案件信访风险防控工作的组织领导，抓好决策、指导、统筹、协调等工作，金融检察部门和控告申诉部门要加强研究会商，提高信访处置法治化水平。动态梳理分析上访人诉求，研究制定和落实化解稳控预案。二是建立投资人群体的信息机制。对投资人群体中的情况要做到耳聪目明，条件允许时可以在投资人群体中建立信息员，及时掌握投资人群体的动向，由公安机关综合治安支队、协调指挥处、网安支队等内设机构提供信访网上舆情预警支持，发现群体性事件的苗头依法依规果断处置。三是确保重要办案信息及时公开。金融检察和控申部门要共同做好案件重大情况和案件重要处理决定的信息公开，对投资人特别众多的重大案件可以建立定期通报制度，探索非法集资案件中重大涉案财产的处置、审查批准逮捕、审查起诉的公开审查和公开宣告程序。endprint