某市政基础设施项目运用PPP模式的案例分析

罗国琼+康洋+沈东

摘 要：城市基础设施是城市正常运行和健康发展的物质基础，但随着我国城市的快速发展，政府传统模式下单一的融资渠道已经无法满足日趋增长的市政基础设施建设的需求。因此在市政基础设施建设中引入PPP模式成为了解决此难题的有效途径。运用PPP模式降低政府财政负担和负债水平，拓宽社会资本投资渠道，提高公共产品的供给效率。

本文以某市政基础设施项目为例，具体阐述项目状况，详细分析了PPP模式运用于此项目具有化解地方政府债务风险、减轻财政支出压力、完善某市政基础设施的运营管理和供给效率等优势。

关键词：PPP模式；市政基础设施项目；

1 引言

任何一个城市的生存与发展很大程度上依赖于为促进各种社会活动而建设的基础设施。城市基础设施是城市正常运行和健康发展的物质基础，对于改善人居环境、增强城市综合承载能力、提高城市运行效率、稳步推进新型城镇化具有重要作用。根据《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发[2013]36号）（以下简称“36号文”）和《全国城市市政基础设施建设“十三五”规划》（以下简称《规划》）等文件精神，加强城市道路与桥梁的养护、改造，加强市政公用设施和公共服务设施建设，提高既有路网的承载能力和运行水平，增加基本公共服务供给成为了我国市政基础设施发展的首要目的。但在当前形势下，市政基础设施一般具有建设成本高、周期长、管理混乱等特征，并且政府在资金和运营维护能力方面存在的局限性，因此在市政基础设施建设过程中，采用政府和社会资本合作（Pubic-private Partnership）模式實施项目，通过引入新的投融资结构、风险机制和监管机制，有利于解决政府在基础设施领域投融资、建设、运营维护中面临的多方面问题。

本文笔者将结合某市政基础设施项目（以下简称“该项目”），通过分析该项目的实际运作过程，与大家分享市政基础设施建设运用PPP模式的经验，共同探讨市政基础设施建设运用PPP模式的发展趋势与问题。

2 “某市政基础设施项目”运用PPP模式案例介绍

2.1 案例选取原因

该项目包括18个市政道路基础设施子项目，项目总投资约47亿元。该项目具有整合要求高、协调面广、工程量大及工期紧迫等特点，且该项目涉及了大量的征地拆迁补偿费。具有一定的行业代表性，因此选取该项目作为案例分析。

2.2 项目概况

该项目包括了18个子项目，其中包括市政道路工程、管网工程、照明工程、交安工程、绿化工程、涵洞、管廊、桥涵工程、沟渠及相关的配套基础设施建设等。该项目总投资约47亿元，总投资包含了建筑与安装工程费、工程建设其他费（包括部分征地拆迁补偿费），预备费以及建设期利息。

2.3 项目运作方式

PPP项目的运作方式种类繁多，主要包括委托运营、管理合同、移交-运营-移交（TOT）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）等。具体运作方式的选择主要由项目概况、项目风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。根据该项目的实际情况，借助于决策树分析工具，该项目采用“EPC+BOT”的运作方式。

2.4 项目合作期限

结合项目概况、项目投资总额、项目当地财政一般公共预算支出数额以及对潜在社会资本方的市场测试，最总通过测算确定该项目合作期为15年，其中建设期3年，运营维护期12年。该项目合作期内，项目公司投资建设形成项目设施固定资产属政府方所有，项目公司仅在运营期内拥有该项目固定资产的运营维护权，合作期结束后，项目公司按照PPP协议约定的移交范围、移交标准和移交程序将项目设施向政府方进行无偿移交。

2.5 项目回报机制

该项目是无使用者付费的市政道路，属于非经营性项目。社会资本方主要依靠政府付费收回投资成本及获取合理利润。综合项目实际情况，决定采取“政府付费”的付费方式。该项目的“政府付费”由可用性服务费和运营维护费组成。

2.6 运营维护费的测算

该项目的运营维护费主要由外购动力费、维修费（含大修费）、人员工资及福利、项目公司管理费等费用构成。该方案测算的数据由项目当地市政道路运管部门提供的基础数据作为参考基数，并考虑每三年一次大修和每年按照2%的通货膨胀率来进行测算。

3 “某市政基础设施项目”运用PPP模式案例分析

3.1 PPP模式应用于该项目的优势

（1）平滑政府财政支出，减缓政府风险承担

该项目前期资本性投入大，通过引入社会资本，可将短期建设支 出转化为合作期内的分期支付，有利于平滑财政支付资金压力，缓解 政府直接投资压力，加快项目的有序建设。

（2）有利于转变政府职能

根据以往经验，政府传统投资模式下，政府部门承担了项目经营 者和行业监管者的双重身份，投资建设效率、运营服务水平、行业监 管水平等均需提高。通过引入政府与社会资本合作模式，选择具备条件的社会资本参与到项目的建设、运营等过程中来，能在一定程度上形成投资建设主体多元化的格局，有利于从整体上提高项目投资建 设和运营效率，促进经营机制转变，提升行业整体服务水平。

（3）优化项目风险分配

引入社会资本，通过合理的风险机制和监管机制，可改变在传统模式由政府完全承担风险的不利局面，将风险向社会资本转移，有效减少政府承担的潜在风险。

实施政府和社会资本合作模式项目，有利于调动和发挥社会资本 专业技术优势，吸收行业先进管理经验，促进管理水平、科学技术的 提高和完善。

3.2 项目交易结构分析

PPP项目的交易结构是项目结构设计中的核心环节，需要综合协调和合理配置各方权利义务。在PPP模式下，不存在统一、固定的交易结构。每一个项目，根据项目边界条件的不同，就对应着有不同的 交易结构。目前我国的PPP咨询机构如雨后春笋般涌现，导致了目前PPP方案编制的水平参差不齐，目前一些刚入行的咨询机构没有理解PPP项目的精髓，在方案的编制和交易结构的设计中使用一些“套路”，在不同的项目之间相互抄袭。但要真正做好一个PPP项目，更多地是要根据具体项目的具体条件，结合交易各方的具体诉求和目标、项目建设范围和资产范围、项目资产权属、项目运营、价格水平及收费机制等问题，在依法合规的前提下，最大程度地回应各方关切目标，设计出更能符合各方当前与长远利益交易结构。endprint

关于交易结构中的投融资结构的比例，在结构设计的时候应考虑项目所在地财政支出情况，通过测算在不同投融资比例和合作期限的情形下，所得到的政府财政承受能力的情况，从而确定出最优的项目合作期限和投融资比例。

3.3 项目回报机制分析

回报机制是政府和社会资本合作的最重要的基础，关系到整个PPP项目的收益回报。项目的回报机制是社会资本取得投资回报的资金来源，根据PPP项目的运作方式以及项目边界条件等情况，回报机制包括使用者付费、可行性缺口补助、和政府付费等支付方式。

据财政部政府和社会资本合作中心公布的《全国PPP综合信息平台项目库第五期季报》统计，截至2016年12月末，全国入库项目 11，260 个、总投资 13.5 万亿元。按照三种回报机制统计，使用者付费项目4687 个，投资 4.60 万亿元，分别占入库项目总数和总投资的 42%和 34%；政府付费项目 3591 个，投资 3.37 万亿元，分别占 32%和 25%；可行性缺口补助项目 2982 个，投资 5.52 万亿元，分别占26%和41%，全年政府付费和可行性缺口补助两类项目比重逐步提高到占60%左右，使用者付费项目比重逐步下降到占40%左右。

本案例中的项目为市政道路基础设施，属于非经营性项目，无使用者付费。因此该项目采用“政府付费”的回报机制。

在该项目的财务测算中，将政府付费采用“股债分离” 的计算方式。将整个项目投资分为自有资金和融资两个部分，自有资金部分考虑较高的合理利润率，鼓励社会资本在合作项目的过程中多使用自有资金，以保证项目建设融资的可靠性。而融资资金部分政府支出的是实际发生的贷款成本，这种股债分离的方式，既是在鼓励社会资本仅多的使用自有资金，同时也体现了PPP模式的精神，有效的控制社会资本方的利润，使其“盈利但不暴利”。

该项目中最突出的问题应当属于征地拆迁安置费，据政府初步统计，该项目的征地拆迁费预计在26亿左右。如若把征地拆迁安置费全部纳入该项目，将会导致该项目的政府支出责任超出政府一般公共预算支出的10%、社會资本方接受度低、项目落地困难等诸多问题。为解决此问题，实施机构多次对潜在社会资本方做市场测试调查和咨询机构的反复测算，最终决定将征地拆迁安置费的40%纳入本PPP项目的总投资中，其余不足部分由政府承担。

3.4 PPP项目合同分析

PPP项目合同是政府方与社会资本方依法就PPP项目合作所订立的合同。PPP项目合同是整个合同体系的基础和核心，政府方与社会资本方的权力义务关系以及PPP项目的交易结构、风险分配机制等均通过PPP项目合同确定，并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目得以顺利实施的保障。项目公司尚未成立时，由中标社会资本与实施机构签订PPP项目合同，以明确双方的合作意向，详细约定双方关于该项目的关键权利义务；在项目公司成立后，由项目公司、实施机构以及中标社会资本方签署“PPP项目承继合同协议书”。项目公司通过承继合同协议书承继中标社会资本在PPP项目合同中承担的权利及义务。

由于该项目的子项目较多，导致了项目在时间节点的控制上相对与其他项目较为复杂，因此在该项目合同中，对于节点工期的控制有明确的约定。

该项目中的各子项目分别组织竣工验收，各子项目分别从项目竣工验收合格交付使用之日开始进入运营维护期。各子项目建设期以实际为准，但不得超过各子项目的计划工期。建设期从第一个开工的项目开工之日起至所有项目全部竣工验收合格之日止，为期三年。无论建设期是否超期，运营期均从项目竣工验收合格交付使用之日开始进入运营维护期，但若由于政府方原因造成的延误，建设期顺延并按实际建设期计算建设期利息，政府方按合同约定承担违约责任；若由于项目公司原因造成的延误，建设期顺延但建设期超期部分不计算建设期利息，社会资本方按合同约定承担违约责任。

通过合同条款的约定，我们既锁定了运营维护期，又界定了双方的责任，确保了合同各方的权利义务对等。

4 结论

伴随着我国经济的高速发展，我国的市政基础设施建设工作也在不断的深入，城市的公共基础设施无论是规模还是数量都在明显上升。市政基础设施的投融资体制已从以前单一的政府投资逐步向市场化改革，政府在市政基础设施建设中的职能也在发生着变化。在这种背景下，积极在我国市政基础设施建设中引进和应用PPP模式，有效的吸引民间社会资本参与项目中，从而有效地减轻了政府财政支出压力，解决了政府融资困难，提高基础设施项目的运营能力。

虽然我国目前正大力推进PPP模式的应用，但从客观事实来看，我国仍处在PPP模式的初级阶段。PPP项目在实际推进过程中也暴露了一些问题，比如，“政出多门”、衔接配套不好、社会资本参与度不高、一些地方操作不规范等等。而且在推进市政基础设施项目的建设中，也不能一味的依赖PPP解决资金问题，对需要政府支付或补偿的PPP项目做多了，政府会形成大量长期债务。

PPP模式犹如一把双刃剑，PPP模式不失为政府推进市政基础设施项目的一个有效途径，但同时也需要理解PPP模式的精髓，不能盲目的做PPP项目，否则就会适得其反。

参考文献：

[1]《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发[2013]36号）endprint